Uitspraak
201902411/1/A1.
Datum uitspraak: 18 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Putten,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 februari 2019 in zaak nr. 18/1303 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2017 heeft het college besloten tot invordering van drie volgens het college door [wederpartij] verbeurde dwangsommen van in totaal € 30.000,00.
Bij besluit van 23 januari 2018 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 februari 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. G.J. Vooren en ing. P. Hennekeij, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. H.A. Rispens, advocaat te Hilversum, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [wederpartij] is eigenaar van een recreatiewoning aan de [locatie] te Putten (hierna: de recreatiewoning). Hij verhuurt deze recreatiewoning aan een derde.
Bij besluit van 7 januari 2016 heeft het college [wederpartij] gelast om binnen zes maanden na verzending van het besluit het met ter plaatse geldende bestemmingsplan "Oostelijk Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan) strijdige gebruik, bestaande uit het (laten) gebruiken van het perceel en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven, te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per maand of een gedeelte daarvan tot een maximum van € 60.000,00. [wederpartij] heeft hiertegen geen bezwaar gemaakt, zodat het besluit van 7 januari 2017 in rechte onaantastbaar is.
Naar aanleiding van een controle door toezichthouders op 7 december 2016 heeft het college bij besluit van 3 januari 2017 besloten drie volgens hem verbeurde dwangsommen van elk € 10.000,00 in te vorderen. Het college heeft [wederpartij] gemaand tot betaling van de drie dwangsommen bij brieven van 10 juli 2017 en 22 juni 2018.
De aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft bij uitspraak van 15 februari 2019 ambtshalve geoordeeld dat de bevoegdheid van het college tot invordering van de dwangsommen is verjaard. Volgens de rechtbank heeft het college [wederpartij] niet tijdig tot betaling gemaand, aangezien de brief van 10 juli 2017 volgens de rechtbank niet voldoet aan de eisen die in artikel 4:112 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aan aanmaningen worden gesteld. De verjaring voor de bevoegdheid tot invordering is daarom volgens de rechtbank door die brief niet gestuit. Omdat het college de dwangsommen volgens de rechtbank niet meer mocht invorderen, heeft zij het beroep van [wederpartij] niet-ontvankelijk verklaard bij gebrek aan procesbelang.
Wettelijk kader
3. Artikel 5:33 van Pro de Awb luidt: "Een verbeurde dwangsom wordt betaald binnen zes weken nadat zij van rechtswege is verbeurd."
Artikel 5:35 luidt Pro: "In afwijking van artikel 4:104 verjaart Pro de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd."
Artikel 4:105, eerste lid, luidt: "De verjaring wordt gestuit door een daad van rechtsvervolging overeenkomstig artikel 316, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Artikel 316, tweede lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek is van overeenkomstige toepassing."
Artikel 4:106 luidt Pro: "Het bestuursorgaan kan de verjaring ook stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112, een beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel."
Artikel 4:110, eerste lid, luidt: "Door stuiting van de verjaring begint een nieuwe verjaringstermijn te lopen met de aanvang van de volgende dag."
Artikel 4:112, eerste lid, luidt: "Het bestuursorgaan maant de schuldenaar die in verzuim is schriftelijk aan tot betaling binnen twee weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de aanmaning is toegezonden."
Het tweede lid luidt: "Bij wettelijk voorschrift kan een andere termijn worden vastgesteld."
Het derde lid luidt: "De aanmaning vermeldt dat bij niet tijdige betaling deze kan worden afgedwongen door op kosten van de schuldenaar uit te voeren invorderingsmaatregelen."
Procesbelang
4. [wederpartij] heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat, ook indien de Afdeling zou oordelen dat de bevoegdheid tot invordering ten tijde van de uitspraak van de rechtbank niet zou zijn verjaard, het hoger beroep van het college niet-ontvankelijk dient te worden verklaard bij gebrek aan procesbelang. Hij wijst erop dat hij het besluit van 24 april 2019 niet heeft ontvangen omdat hij op dat moment in het buitenland in detentie verbleef. Nu het besluit ook niet aan zijn gemachtigde is gezonden, is het volgens [wederpartij] niet op de juiste wijze bekendgemaakt. Om die reden heeft het besluit volgens hem geen stuitende werking, zodat de invorderingsbevoegdheid intussen hoe dan ook is verjaard.
4.1. Gelet op dit standpunt van [wederpartij], zal de Afdeling, voordat zij toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep van het college, eerst onderzoeken of, indien de bevoegdheid tot invordering ten tijde van de uitspraak van de rechtbank niet zou zijn verjaard, dat intussen wel het geval is.
4.2. Artikel 2:1, eerste lid, van de Awb luidt:
"Een ieder kan zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen."
Artikel 6:17 van Pro die wet luidt:
"Indien iemand zich laat vertegenwoordigen, stelt het orgaan dat bevoegd is op het bezwaar of beroep te beslissen, de op de zaak betrekking hebbende stukken in ieder geval ter beschikking aan de gemachtigde."
4.3. Ingevolge artikel 5:35 van Pro de Awb verjaart de invorderingsbevoegdheid door verloop van een jaar na de dag dat de dwangsom verbeurd is. De bevoegdheid kan steeds voor weer een jaar worden gestuit ingevolge artikelen 4:105 en 4:106 in samenhang met artikel 4:110, eerste lid, van die wet. Zoals hierboven onder 1 al staat, dateert de laatste aanmaning die voorafgaand aan de uitspraak van de rechtbank door het college aan [wederpartij] is gezonden van 22 juni 2018. Indien op dat moment de bevoegdheid van de invordering niet al was verjaard, zou die bevoegdheid dus verjaren op 22 juni 2019. Het college heeft [wederpartij] op 24 april 2019 per aangetekende brief een besluit gezonden, waarmee hem zes maanden uitstel van betaling van de ingevorderde dwangsommen is gegeven en dus de termijn voor verjaring van de invorderingsbevoegdheid ook met zes maanden is verlengd. Het college heeft dit besluit niet tevens aan de gemachtigde van [wederpartij] gezonden.
4.4. Vast staat dat het besluit van 24 april 2019 aangetekend is verzonden aan het adres in Nederland waar [wederpartij] op dat moment was ingeschreven en aldaar in ontvangst is genomen.
Nu bij het college bekend was dat [wederpartij] zich door een gemachtigde liet bijstaan, is de Afdeling van oordeel dat het college het besluit van 24 april 2019 in ieder geval ook aan de gemachtigde van [wederpartij] diende toe te zenden. Dat dit niet is gebeurd, maakt echter niet dat met het besluit van 24 april 2019 de verjaringstermijn, voor zover de invorderingsbevoegdheid van het college nog bestond na de uitspraak van de rechtbank, niet is verlengd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2080), zien artikel 2:1, eerste lid, en artikel 6:17 van Pro de Awb op de procedurele belangen van een belanghebbende. De niet-correcte bekendmaking kan in voorkomend geval - als daardoor te laat een rechtsmiddel is aangewend tegen het desbetreffende besluit - wel van belang zijn voor de verschoonbaarheid (zie de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1345), maar daaruit volgt niet dat, indien een bestuursorgaan bij besluit uitstel van betaling verleent zonder dit besluit tevens aan de gemachtigde te verzenden, dit besluit de verjaringstermijn niet verlengt.
De conclusie is dat het betoog van [wederpartij] niet wordt gevolgd en dat het college nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn hoger beroep.
Beoordeling van het hoger beroep
5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de verjaring niet is gestuit door de brief van 10 juli 2017. In die brief heeft het college niet vermeld dat eventuele invorderingsmaatregelen op kosten van [wederpartij] zullen plaatsvinden, maar een dergelijke vermelding is volgens het college niet noodzakelijk om een brief als aanmaning te kunnen aanmerken. Het college verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2405).
5.1. Het betoog slaagt. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de door het college genoemde uitspraak van 18 juli 2018, betekent de omstandigheid dat het college in zijn brief van 10 juli 2017 niet heeft medegedeeld dat een eventuele dwanginvordering op kosten van de schuldenaar zal plaatsvinden, niet dat die brief geen aanmaning is als bedoeld in artikel 4:106, gelezen in samenhang met artikel 4:112, van de Awb. Wel dient uit het oogpunt van rechtszekerheid voor de aangeschrevene uit een aanmaning onmiskenbaar te blijken dat ingeval niet wordt betaald na afloop van de daarin vermelde betalingstermijn dwanginvordering zal volgen. Deze informatie is opgenomen in de brief van 10 juli 2017, zodat [wederpartij] niet in een rechtsonzekere situatie omtrent de invorderingsmaatregelen is komen te verkeren. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat de brief van 10 juli 2017 niet kan worden aangemerkt als een aanmaning zoals bedoeld in de genoemde bepalingen.
Het voorgaande betekent dat het college de verjaring van zijn invorderingsbevoegdheid met de aanmaning van 10 juli 2017 heeft gestuit. Nu het college die verjaring opnieuw heeft gestuit met een aanmaning van 22 juni 2018, was die bevoegdheid ten tijde van de uitspraak van de rechtbank niet verjaard. De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
Conclusie hoger beroep
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Mede gelet op hetgeen ter zitting is besproken, behoeft de zaak naar het oordeel van de Afdeling geen nadere behandeling door de rechtbank. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling daarom het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 23 januari 2018 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden.
Beoordeling van het beroep tegen het besluit van 23 januari 2018
7. [wederpartij] betoogt dat het besluit van 23 januari 2018 geen stand kan houden omdat hij de dwangsommen, die bij het besluit van 3 januari 2017 worden ingevorderd, niet heeft verbeurd. Hij stelt dat hij de recreatiewoning niet in strijd met het bestemmingsplan voor permanente bewoning heeft laten gebruiken. Hij voert hiertoe aan dat [huurder], de huurder die de recreatiewoning bewoonde voorafgaand aan de oplegging van de last onder dwangsom bij besluit van 7 januari 2016, na die datum de recreatiewoning enige tijd heeft verlaten om elders te wonen. Hierdoor is volgens [wederpartij] het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de recreatiewoning beëindigd. Dit gebruik is volgens [wederpartij] vervolgens ook beëindigd gebleven. Hoewel [huurder] wel is teruggekeerd in de recreatiewoning, stelt [wederpartij] dat hij bij die gelegenheid met [huurder] heeft afgesproken dat er geen sprake meer mocht zijn van permanente bewoning. Dat [huurder] is aangetroffen bij controles door toezichthouders bewijst volgens [wederpartij] niet dat [huurder] permanent in de recreatiewoning woonde. Ook de inschrijving van [huurder] in de Basisregistratie personen levert dat bewijs volgens [wederpartij] niet, omdat [huurder] zich volgens [wederpartij] buiten zijn medeweten en zonder zijn toestemming heeft ingeschreven.
7.1. Bij besluit van 7 januari 2016 heeft het college [wederpartij] gelast een overtreding te beëindigen en beëindigd te houden die bestond uit het (laten) gebruiken van het perceel en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven. In de last is, anders dan [wederpartij] betoogt, dus niet opgenomen dat geen sprake mag zijn van permanente bewoning. Gezien de formulering van de last is voor mogelijke verbeurte van dwangsommen daarom niet van belang dat [wederpartij] met zijn huurder heeft afgesproken dat van permanente bewoning geen sprake mag zijn. Dat in het besluit staat dat de overtreding beëindigd gehouden moet worden, maakt niet dat, als een overtreding eerder is beëindigd, geen dwangsom kan worden verbeurd als de recreatiewoning op een later moment wederom door [huurder] of door een ander in strijd met de last wordt gebruikt.
7.2. Het college heeft zich bij het besluit van 3 januari 2017 op het standpunt gesteld dat [wederpartij] de overtreding niet beëindigd heeft gehouden. Bij controle op 7 december 2016 is [huurder] bij de recreatiewoning aangetroffen. [huurder] heeft, zo staat in de controlerapportage van die dag, bij die gelegenheid verklaard dat hij de woning gebruikt om in te wonen, dat hij daarvandaan naar zijn werk gaat en dat [wederpartij] op de hoogte was van dit gebruik.
Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
[wederpartij] heeft de juistheid van de controlerapportage van 7 december 2016 niet betwist. Het college mocht naar het oordeel van de Afdeling afgaan op de juistheid van de controlerapportage en heeft zich op grond daarvan terecht op het standpunt gesteld dat een dwangsom is verbeurd vanwege het gebruik van de recreatiewoning voor de huisvesting van een persoon die daarvandaan naar zijn werk gaat. Dat [wederpartij] niet op de hoogte was van de inschrijving van [huurder] in de Basisregistratie personen is niet van belang, alleen al omdat hij in zijn bezwaarschrift heeft bevestigd dat hij op de hoogte was van de wijze waarop [huurder] gebruik maakte van de recreatiewoning.
Het betoog faalt.
8. [wederpartij] betoogt verder dat er zwaarwegende argumenten zijn om af te zien van invordering. Hij heeft echter, ook ter zitting, niet nader uiteengezet welke argumenten dat zijn en desgevraagd slechts verwezen naar de stukken. De Afdeling ziet gelet daarop geen aanleiding voor het oordeel dat het college vanwege bijzondere omstandigheden geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien.
Het betoog faalt.
9. [wederpartij] betoogt voorts dat het college, gelet op de uitzonderlijke feiten en omstandigheden van het geval, gebruik had moeten maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb. Ook dit betoog heeft [wederpartij] niet nader toegelicht of onderbouwd, zodat de Afdeling hierin geen grond ziet om het besluit van het college van 23 januari 2018 te vernietigen.
Het betoog faalt.
Conclusie beroep
10. Het beroep tegen het besluit van 23 januari 2018 is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 februari 2019 in zaak nr. 18/1303;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Polak w.g. Montagne
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2019
374-860.