Uitspraak
201800576/1/A3.
Datum uitspraak: 6 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 december 2017 in zaak nr. 17/3250 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de minister.
Procesverloop
Bij uitspraak van 18 december 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond verklaard en dat met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit vernietigd. Voorts heeft de rechtbank daarbij de minister opgedragen om binnen twee weken na de dag van verzending van deze uitspraak alsnog een besluit op het door [wederpartij] ingediende informatieverzoek te nemen en bepaald dat de minister aan [wederpartij] een dwangsom van € 100,00 verbeurt voor elke dag waarmee hij deze termijn overschrijdt tot een maximum van € 15.000,00. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 20 december 2017 heeft de minister het informatieverzoek van [wederpartij] afgewezen.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2018, waar de minister, vertegenwoordigd door S. el Hankouri, en [wederpartij] zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij brief van 8 juli 2017 heeft [wederpartij] de minister verzocht om krachtens de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) documenten ter zake van een aan hem op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: de Wahv) opgelegde verkeersboete openbaar te maken (hierna: het informatieverzoek). Het informatieverzoek luidt:
"Naar aanleiding van de door mij ontvangen [verkeersboete] verzoek ik u mij, ingevolge de [Wob], art. 3 […], (kopieën van) de hieronder genoemde documenten beschikbaar te stellen. Het openbaar maken van die documenten dient het algemeen belang, omdat de documenten voor velen nuttige informatie bevatten over de bewijslast bij verkeersovertredingen. De meerdere verzoeken zijn gemakshalve hier in één brief samengevoegd, maar vallen uiteen in een aantal verschillende bestuurlijke aangelegenheden. Ik verzoek u uitdrukkelijk om op elk verzoek een afzonderlijk, volledig en gemotiveerd besluit te nemen en daarbij voor de overzichtelijkheid de hieronder gehanteerde nummering te gebruiken. Uiteraard kunnen uw antwoorden desgewenst eveneens in één brief worden samengevoegd. Het betreft de volgende verzoeken tot beschikbaarstelling van:
Ten aanzien van de bestreden beschikking
1. Het actuele zaakoverzicht van bovengenoemde beschikking;
2. Een verifieerbare cijfermatige en juridische onderbouwing van de in rekening gebrachte administratiekosten waaruit onder meer blijkt dat die kosten inderdaad zijn gemaakt en op de juiste hoogte zijn bepaald;
Ten aanzien van de rapportage van de verweten gedraging
3. Het brondocument dat aan de bovengenoemde beschikking ten grondslag ligt;
4. Een ambtsedig opgemaakt proces-verbaal, of enig soortgelijk document waarin wordt gerelateerd hoe de verweten gedraging zou zijn waargenomen;
Ten aanzien van de achterliggende regelgeving
5. Indien de boete is opgelegd wegens het negeren van een verkeersbord of een verkeersteken dat op de weg is aangebracht: het verkeersbesluit krachtens welk het genegeerde verkeersteken is geplaatst;
Ten aanzien van de betrokken ambtenaren, algemeen
6. Een volledige opgave van alle ambtenaren die betrokken zijn geweest bij de waarneming van de verweten gedraging en bij het opleggen van de administratieve sanctie, in die zin dat van elk van de betrokken ambtenaren wordt aangegeven wat diens naam, personeelsnummer, rang en functie is en meer in het bijzonder welke betrokkenheid die ambtenaar heeft gehad bij het constateren en verwerken van de onderhavige verkeersovertreding;
7. Van elk van de betrokken ambtenaren, een opgave op welke van de diverse wettelijke grondslagen genoemd in artikel 2 Besluit Pro Administratiefrechtelijke Handhaving Verkeersvoorschriften ("BAHV") hun bevoegdheid is gebaseerd om deze opsporingshandelingen in het kader van de [Wahv] uit te voeren;
Voor zover de betrokken ambtenaren ambtenaren van politie zijn
8. Voor zover de hiervoor bedoelde personen ambtenaar van politie zijn als bedoeld in artikel 2(1a) BAHV: de akte van aanstelling voor de uitvoering van de politietaak als bedoeld in artikel 3 Politiewet Pro;
9. Voor zover de hiervoor bedoelde personen ambtenaar van politie zijn als bedoeld in artikel 2(1a) BAHV: het proces-verbaal waaruit blijkt dat de ambtenaar is beëdigd als bedoeld in artikel 10(1i) Besluit algemene rechtspositie politie;
10. Voor zover de hiervoor bedoelde personen ambtenaar van politie zijn als bedoeld in artikel 2(1a) BAHV: een kopie van hun legitimatiebewijs als bedoeld in artikel 2 Ambtsinstructie Pro voor de politie, de Koninklijke marechaussee en andere opsporingsambtenaren;
Voor zover de betrokken ambtenaren een praktijkstage bij het politiekorps liepen
11. Voor zover de hiervoor bedoelde personen een basisopleiding volgen als bedoeld in artikel 2(1b) BAHV: het bewijs van hun inschrijving bij de aldaar bedoelde onderwijsinstelling, alsmede enig bewijs van hun aanstelling als stagiair(e) bij de politie, waaruit moet blijken voor welke duur die stage wordt gelopen."
2. De minister betoogt dat de rechtbank het informatieverzoek ten onrechte als een Wob-verzoek heeft aangemerkt en bijgevolg het door [wederpartij] ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op dat informatieverzoek ten onrechte gegrond heeft verklaard. De minister voert aan dat [wederpartij] het informatieverzoek uitsluitend heeft ingediend ten behoeve van het door hem eveneens op 8 juli 2017 tegen de verkeersboete ingestelde administratief beroep. De minister stelt dat de rechtbank zich onbevoegd had moeten verklaren om van het beroep kennis te nemen, omdat de inwilliging of afwijzing van een informatieverzoek dat niet als een Wob-verzoek kan worden aangemerkt, niet op enig rechtsgevolg is gericht, zodat het uitblijven van een dergelijke reactie daarop niet met een besluit kan worden gelijkgesteld.
2.1. Artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
Artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb luidt: "Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld: het niet tijdig nemen van een besluit."
Artikel 8:1 van Pro de Awb luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
2.2. De rechtbank heeft het informatieverzoek terecht als een Wob-verzoek aangemerkt, omdat [wederpartij] daarin met een beroep op de Wob heeft gesteld dat hij verzoekt om openbaarmaking ten behoeve van een ieder. Hetgeen hierna vanaf rechtsoverweging 3 wordt overwogen over die stelling en over de mogelijkheid om de aldus opgevraagde informatie bij het tegen de verkeersboete ingestelde administratief beroep op te vragen, kan niet tot het oordeel leiden dat [wederpartij] het informatieverzoek niet op de Wob heeft gebaseerd. Omdat openbaarmaking van documenten krachtens de Wob, dan wel de weigering daartoe over te gaan, een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, moet het niet tijdig nemen van een besluit op een Wob-verzoek ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb met een besluit worden gelijkgesteld. Ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb kan tegen een dergelijk besluit beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld.
Het betoog faalt.
3. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister voorts betoogd dat, indien de rechtbank het informatieverzoek terecht als een Wob-verzoek heeft aangemerkt, [wederpartij] misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen. De minister heeft toegelicht dat de formulering van het informatieverzoek is te vinden op de website www.flitsservice.nl. De minister ontvangt bijna dagelijks informatieverzoeken die op soortgelijke wijze zijn geformuleerd en hem is niet gebleken dat naar aanleiding van die informatieverzoeken verstrekte informatie op die website is gepubliceerd.
3.1. De Afdeling heeft ter zitting vastgesteld dat de inhoud en formulering van het informatieverzoek bijna gelijkluidend is aan één van de op de website www.flitsservice.nl geplaatste voorbeelden van Wob-verzoeken. Blijkens de daarbij vermelde informatie op die website kan met toepassing van de Wob informatie worden opgevraagd ter voorbereiding van een beroep tegen een verkeersboete. In weerwil daarvan is het volgens informatie op die website echter van cruciaal belang om in een dergelijk Wob-verzoek te vermelden dat openbaarmaking van de opgevraagde documenten het algemeen belang dient en dat die documenten voor velen nuttige informatie bevatten over de bewijslast bij verkeersovertredingen. Op die website wordt daarbij verwezen naar jurisprudentie van de Afdeling waaruit volgt dat openbaarmaking op grond van de Wob strekt tot openbaarmaking voor een ieder. [wederpartij] heeft op 8 juli 2017 zowel het informatieverzoek ingediend als administratief beroep tegen de verkeersboete ingesteld.
[wederpartij] heeft ter zitting bij de Afdeling te kennen gegeven dat het informatieverzoek uitsluitend ziet op documenten over de aan hem opgelegde verkeersboete, dat hij het recht heeft te weten hoe de politie werkt en dat hij gevrijwaard wil blijven van een onjuist handelende overheid. Met de op grond van de Wob opgevraagde documenten wil [wederpartij] anderen informeren over de handelswijze van de politie in zijn verkeerszaak door die documenten op de website www.flitsservice.nl te plaatsen. [wederpartij] heeft verder te kennen gegeven dat de kantonrechter eind juni 2018 de aan hem opgelegde verkeersboete heeft vernietigd. De documenten die [wederpartij] in de door hem tegen de verkeersboete gevoerde procedure heeft gekregen, waaronder het in het informatieverzoek vermelde zaakoverzicht en het vonnis van de kantonrechter waarbij de verkeersboete is vernietigd, heeft hij niet op het internet gepubliceerd. Het is uiteindelijk zijn keuze of hij tot plaatsing van documenten op internet zal overgaan, aldus [wederpartij].
3.2. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, deze niet inroepen voor zover hij deze misbruikt. Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of ingeval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen. Ingevolge artikel 15 van Pro hetzelfde boek vindt artikel 13 toepassing Pro buiten het vermogensrecht voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, brengen deze artikelen met zich dat de bevoegdheid om een bestuursrechtelijk rechtsmiddel in te stellen, niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bestuursrechtelijk rechtsmiddel dat misbruik van een bevoegdheid behelst en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig rechtsmiddel.
3.3. [wederpartij] heeft op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob verzocht om informatie betreffende een aan hem opgelegde verkeersboete. Ingevolge deze bepaling kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het derde lid behoeft een verzoeker om informatie geen belang te stellen. Het belang van [wederpartij] bij kennisneming van de gevraagde informatie kan - omdat het informatie over de bewijslast betreft - echter redelijkerwijs slechts gelegen zijn in het aanvechten van de verkeersboete en niet in het voor een ieder openbaar worden van de betreffende informatie. De enkele omstandigheid dat [wederpartij] heeft gesteld dat het informatieverzoek het algemeen belang dient en dat hij de opgevraagde informatie op de website www.flitsservice.nl wil plaatsen, doet daaraan, gelet op hetgeen hiervoor onder 3.1 is vastgesteld en vermeld, niet af. Voor het aanvechten van de verkeersboete kon [wederpartij] op grond van een daarvoor bedoelde wettelijke regeling informatie betreffende de verkeersboete verkrijgen en desgewenst op internet plaatsen. Immers, tegen een verkeersboete staat administratief beroep bij de officier van justitie open en artikel 7:18, vierde lid, van de Awb geeft belanghebbenden het recht om in een administratieve beroepsprocedure afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken te verkrijgen. Na administratief beroep zijn beroep bij de kantonrechter en hoger beroep bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden mogelijk. Op grond van artikel 11, vijfde (voorheen: vierde) lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wahv kan de beboete persoon in het kader van die procedures afschriften van stukken verkrijgen.
3.4. Een verzoek op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of artikel 11, vijfde (voorheen: vierde) lid, of artikel 19, vierde lid, van de Wahv is de aangewezen weg om ten behoeve van het aanvechten van een verkeersboete informatie betreffende de boete te verkrijgen. Aldus kan binnen het kader van een tegen de verkeersboete ingestelde procedure informatie betreffende de boete worden verkregen en hoeft daartoe geen afzonderlijk verzoek op grond van de Wob te worden gedaan. Bovendien staan de noodzaak, volledigheid en tijdigheid van de informatieverstrekking aldus ter beoordeling van de ten aanzien van verkeersboetes bevoegde rechterlijke instanties. Daarnaast is van belang dat inwilliging van een op artikel 3, eerste lid, van de Wob gebaseerd verzoek meebrengt dat de verstrekte informatie voor een ieder openbaar is. Deze algemene openbaarheid kan de privacy van degene op wie de boete betrekking heeft in het gedrang brengen en is een aspect in verband waarmee het gerechtvaardigd kan zijn om verstrekking van bepaalde informatie te weigeren. Daarentegen kunnen op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde Wahv-bepalingen alleen belanghebbende procespartijen informatie verkrijgen, in welk geval de persoonlijke levenssfeer niet in het geding is.
3.5. Aan de geschiktheid van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde Wahv-bepalingen doet niet af dat volgens de rechtspraak van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden onder de op de zaak betrekking hebbende stukken alleen moeten worden begrepen het zogenoemde zaakoverzicht en een eventuele foto van de betrokken gedraging. Hiermee is de verkrijging van andere stukken niet uitgesloten. Zoals het gerechtshof immers heeft overwogen (arrest van 17 oktober 2016, ECLI:NL:GHARL:2016:8247), moeten andere stukken bij de beoordeling worden betrokken indien redelijkerwijs twijfel bestaat over de aspecten waarop die stukken betrekking hebben. De noodzaak om voor een correcte beoordeling van een verkeersboete over bepaalde stukken te beschikken, maakt dus deel uit van de beoordeling van de boete in administratief beroep of in de procedure bij de bevoegde rechter en kan zo nodig in die procedures aan de orde worden gesteld, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1987). Het is dan ook niet aan de Afdeling om te oordelen over de noodzaak van stukken ten behoeve van een procedure tegen een verkeersboete.
3.6. De bevoegdheid ingevolge artikel 3 van Pro de Wob tot het indienen van een verzoek om informatie over stukken die betrekking hebben op een opgelegde verkeersboete is, gelet op het voorgaande, niet bedoeld om binnen het kader van een tegen de boete ingestelde procedure informatie betreffende de boete te verkrijgen. Een dergelijk verzoek strekt niet ter bevordering van een goede en democratische bestuursvoering.
3.7. In voormelde uitspraken van 19 november 2014 en 13 juli 2016 en vele andere uitspraken over op de Wob gebaseerde verzoeken om informatie over een verkeersboete heeft de Afdeling geoordeeld dat misbruik van de Wob is gemaakt. De Afdeling heeft daartoe overwogen dat de verzoeken, gelet op het procesgedrag van de verzoekers of hun gemachtigden en op hun kennis en ervaring, kennelijk waren ingediend met geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren of om de overheid anderszins te frustreren. Uit de uitspraak van de Afdeling van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2965, volgt dat de Afdeling van oordeel is dat in beginsel ook misbruik van de Wob wordt gemaakt indien om informatie over een verkeersboete wordt verzocht en het doel van het verzoek redelijkerwijs slechts gelegen kan zijn in het aanvechten van de verkeersboete. [wederpartij] heeft geen omstandigheden aangevoerd die het aanwenden van de Wob desondanks rechtvaardigen. Het voornemen de informatie op internet te plaatsen, geldt niet als zo'n omstandigheid.
3.8. Gezien het voorgaande, heeft [wederpartij] misbruik gemaakt van de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen. Dit betekent dat hij ook misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om beroep in te stellen, nu dat rechtsmiddel niet los kan worden gezien van het gebruik van de Wob. Derhalve had het beroep niet-ontvankelijk verklaard moeten worden. Daaraan doet niet af dat de Afdeling in voormelde uitspraak van 19 november 2014 heeft overwogen dat zwaarwichtige gronden vereist zijn voor het niet-ontvankelijk verklaren van een rechtsmiddel wegens misbruik van een bevoegdheid. De Afdeling heeft daartoe overwogen dat met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. In een geval zoals hier aan de orde wordt dit recht echter niet ontzegd, aangezien tegen de verkeersboete een procedure openstaat waarin de betrokkene de noodzaak om over bepaalde stukken te beschikken, aan de rechter kan voorleggen.
Het betoog slaagt.
4. Een redelijke toepassing van artikel 6:20, derde lid, van de Awb brengt met zich dat van rechtswege beroep is ontstaan tegen het besluit van de minister van 20 december 2017. Gelet op hetgeen hiervoor over misbruik is overwogen en op de omstandigheid dat de rechtbank de minister ten onrechte heeft opgedragen een besluit op het informatieverzoek te nemen, zal de Afdeling dat van rechtswege ontstane beroep eveneens niet-ontvankelijk verklaren.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [wederpartij] ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit alsnog niet-ontvankelijk verklaren. Voorts zal de Afdeling het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 20 december 2017 niet-ontvankelijk verklaren.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 december 2017 in zaak nr. 17/3250;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk;
IV. verklaart het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 20 december 2017, kenmerk KA6643, niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Robben
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2019
610.