Uitspraak
201902201/1/V3.
Datum uitspraak: 8 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 maart 2019 in zaak nr. NL19.4867 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 3 maart 2019 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld.
Bij uitspraak van 18 maart 2019 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juni 2019, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. D.W. Stevens, mr. H.D. Streef, W.L.F. van der Kraats, N.G. van Luxemburg en R.H. Berentsen, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M. Erik, advocaat te Den Haag, en [gemachtigde], zijn verschenen. De zaak is ter zitting gelijktijdig behandeld met zaak ECLI:NL:RVS:2019:3355.
Overwegingen
Inleiding
1. De Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (hierna: de AVIM) heeft de vreemdeling op 3 maart 2019 in bewaring gesteld. Het bewaringsbesluit is elektronisch ondertekend. Deze uitspraak gaat over de rechtsgeldigheid van die elektronische ondertekening.
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De eerste grief
3. De eerste grief van de vreemdeling heeft geen zelfstandige betekenis. Deze hoeft daarom niet te worden besproken.
De tweede grief
4. In de tweede grief klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de maatregel rechtsgeldig is ondertekend in de zin van artikel 5.3 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) en de eIDAS-verordening (Verordening (EU) nr. 910/2014 betreffende elektronische identificatie en vertrouwensdiensten voor elektronische transacties in de interne markt en tot intrekking van Richtlijn 1999/93/EG (PbEU 2014, L 257)). Daarover voert zij in de kern aan dat de maatregel een elektronisch zegel bevat, maar dat dit zegel niet als elektronische handtekening kan worden aangemerkt.
Korte uitleg van het wettelijk kader
5. De wettelijke grondslag voor ondertekening met een elektronische handtekening is gegeven in artikel 2:16, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Aan het vereiste van ondertekening is voldaan als de methode die voor ondertekening is gebruikt, voldoende betrouwbaar is, gelet op de aard en inhoud van het elektronische bericht en het doel waarvoor het is gebruikt. Als daaraan wordt voldaan, is sprake van een rechtsgeldige ondertekening van een bewaringsmaatregel als bedoeld in artikel 5.3 van het Vb 2000.
6. In artikel 2:16, tweede lid, van de Awb wordt verwezen naar de eIDAS-verordening. In die verordening worden onder meer de vereisten van een geavanceerde en gekwalificeerde elektronische handtekening gespecificeerd. Een geavanceerde elektronische handtekening (artikel 3, onderdeel 11, van die verordening) is een handtekening die voldoet aan de eisen van artikel 26 daarvan Pro. Een gekwalificeerde elektronische handtekening (artikel 3, onderdeel 12, van die verordening) heeft ten opzichte van een geavanceerde elektronische handtekening twee extra waarborgen, namelijk het gebruik van een gekwalificeerd middel voor het aanmaken van de handtekening en een gekwalificeerd certificaat dat de basis vormt voor de gekwalificeerde elektronische handtekening.
7. Verder maakt de eIDAS-verordening een onderscheid tussen een elektronisch zegel en een elektronische handtekening. Een elektronisch zegel (artikel 3, onderdeel 24 en 25, van die verordening) wordt aangemaakt door een rechtspersoon, terwijl een elektronische handtekening (artikel 3, onderdeel 9 en 10, van die verordening) wordt geplaatst door een natuurlijk persoon. Als in deze uitspraak wordt gesproken over "ondertekenaar", wordt daarmee telkens een natuurlijke persoon bedoeld, te weten de medewerker van de AVIM.
Bespreking van de tweede grief
Werkwijze bij en validatie van de elektronische handtekening
8. De staatssecretaris heeft de wijze waarop een medewerker van de AVIM een maatregel elektronisch ondertekent, als volgt toegelicht.
8.1. De medewerker van de AVIM logt met een gebruikersnaam en wachtwoord in in het digitaal systeem van de politie (Politie Suite Handhaving Vreemdelingen; hierna: PSH-V). Alleen specifiek daartoe geautoriseerde personen hebben toegang tot dat systeem. Zij hebben autorisaties die bij hun rol in het proces horen. Vervolgens stelt de medewerker van de AVIM in PSH-V de maatregel op. Als hij dat heeft gedaan, klikt hij op de knop "ondertekenen". PSH-V ziet er technisch op toe dat alleen zij die tekenbevoegd zijn, de autorisatie hebben om dit type maatregelen te ondertekenen. In het geval van een maatregel zijn dit hulpofficieren van Justitie en daartoe specifiek aangewezen ambtenaren van de politie, de Immigratie- en Naturalisatiedienst of de Dienst Terugkeer en Vertrek.
8.2. De medewerker moet vervolgens van zijn mobiele diensttelefoon gebruik maken. Deze diensttelefoon is aan de medewerker in persoon uitgereikt en op zijn naam geregistreerd. Op deze telefoon logt de medewerker in met zijn persoonlijke wachtwoord. Vervolgens logt de medewerker met een persoonlijk wachtwoord of een pincode in op de beveiligde omgeving van deze telefoon. In deze beveiligde omgeving bevinden zich een of meer apps. Welke apps een bepaalde medewerker kan gebruiken is afhankelijk van het aan die gebruiker uitgereikte "user-certificaat". In die beveiligde omgeving bevindt zich ook de zogenoemde "Onderteken-app", die door de medewerker die een maatregel elektronisch wil ondertekenen moet worden geopend.
8.3. De maatregel die hij op de computer ter ondertekening heeft aangeboden, is in die app zichtbaar als document dat door die medewerker kan worden ondertekend. Vervolgens kan hij in de Onderteken-app het document inzien en klikken op de knop "ondertekenen". Daarmee plaatst de medewerker een elektronische handtekening onder de maatregel. Tegelijkertijd wordt met die handeling een elektronisch zegel van de politie op de maatregel aangebracht. De maatregel bevat dus zowel een elektronische handtekening van de medewerker van de AVIM als het elektronische zegel van de politie. Met dat zegel wordt de maatregel, inclusief elektronische handtekening, verzegeld. Ook wordt dan direct en geautomatiseerd een zogenoemd associatierecord aangemaakt en in het politiesysteem opgeslagen. In zo'n associatierecord zijn de inhoudelijke informatie en de elektronische handtekening van de maatregel onlosmakelijk met elkaar verbonden. Door deze voorzieningen is gewaarborgd dat de maatregel na elektronische ondertekening niet ongemerkt kan worden gewijzigd. Na ondertekening verdwijnt het document uit de Onderteken-app. Op de computer verschijnt vervolgens de melding dat het document is ondertekend en bekeken kan worden. Het document kan daarna worden geprint door op de knop "uitreiken" te klikken, waarna de print van de maatregel aan de vreemdeling wordt uitgereikt.
9. De staatssecretaris heeft daarnaast toegelicht hoe de geldigheid van de elektronische handtekening kan worden gevalideerd in een gangbare PDF-viewer. De gegevens over de elektronische handtekening worden zichtbaar bij het klikken op "dit document is elektronisch ondertekend" onderaan de maatregel. In het scherm dat vervolgens verschijnt, zijn de datum en het tijdstip van ondertekening vermeld. De naam van de AVIM-medewerker die de maatregel heeft ondertekend, is in dat scherm te zien in het veld "Reden". Wanneer een medewerker een maatregel ondertekent, wordt zijn naam door het systeem automatisch in dat veld ingevuld. In het scherm is verder de vermelding te zien dat de handtekening geldig is en dat de vorm van het document na ondertekening niet gewijzigd is. In de lichtgekleurde balk in het scherm is te zien dat het elektronische zegel van de politie geldig is.
De staatssecretaris heeft ook toegelicht dat de mogelijkheid bestaat dat dit validatieproces niet in alle PDF-viewers dezelfde gegevens laat zien en dat bij gebruik van een niet-gangbare PDF-viewer ook niet alle hiervoor genoemde gegevens zichtbaar (kunnen) worden. Indien gebruik wordt gemaakt van een gangbare PDF-viewer werkt het validatieproces zoals hiervoor genoemd. Bovendien kan validatie van de elektronische ondertekening in alle gevallen ook plaatsvinden door tussenkomst van een medewerker van de AVIM.
Toetsing werkwijze aan de eisen van artikel 26 van Pro de eIDAS-verordening
10. De hiervoor beschreven werkwijze en technische inrichting om een elektronische handtekening te plaatsen voldoen aan de eisen voor een geavanceerde elektronische handtekening als bedoeld in artikel 26 van Pro de eIDAS-verordening. Op het eerste gezicht gaat het hier om een elektronisch zegel van de politie, zoals de vreemdeling betoogt, maar dat sluit niet uit dat hiermee ook een elektronische handtekening wordt geplaatst. Dat is hier het geval, omdat met name met de informatie die in het veld "Reden" wordt toegevoegd, ook wordt voldaan aan de definitie van zo'n handtekening. Door het automatisch vullen van de naam van de ondertekenaar in het veld "Reden", zoals hierboven is vermeld, is namelijk gewaarborgd dat de elektronische handtekening op unieke wijze aan de ondertekenaar verbonden is en dat de ondertekenaar kan worden geïdentificeerd (vereisten a en b van laatstgenoemde bepaling). Het gebruik van de diensttelefoon, de manier van inloggen in het systeem van de politie, met een persoonlijke pincode via de diensttelefoon op een externe werkplek, en de Onderteken-app in de beveiligde omgeving van die telefoon, waarborgen dat de elektronische handtekening tot stand komt met gegevens die de ondertekenaar, met een hoog vertrouwensniveau, onder zijn uitsluitende controle kan gebruiken (vereiste c van laatstgenoemde bepaling). Ten slotte is gewaarborgd dat achteraf kan worden opgespoord of na ondertekening van de maatregel een wijziging daarvan heeft plaatsgevonden (vereiste d van die bepaling). Dit vereiste wordt gewaarborgd door het gebruik van het elektronisch zegel van de politie die naast de elektronische handtekening op de maatregel wordt geplaatst.
Met de wijze van validatie die door de staatssecretaris is toegelicht, is gewaarborgd dat een vreemdeling in een gangbare PDF-viewer alle informatie kan achterhalen om de geldigheid van de elektronische handtekening te valideren.
11. Anders dan de vreemdeling betoogt, volgt dan ook uit de door de staatssecretaris toegelichte werkwijze dat een medewerker van de AVIM de maatregel heeft ondertekend met een geavanceerde elektronische handtekening als bedoeld in artikel 26 van Pro de eIDAS-verordening.
De rechtsgeldigheid van een geavanceerde elektronische handtekening
12. Niet is in geschil dat de geavanceerde elektronische handtekening waarmee de maatregel wordt ondertekend, voldoende betrouwbaar is in relatie tot de aard en de inhoud van de maatregel en het doel waarvoor de handtekening wordt gebruikt (artikel 2:16, eerste lid, van de Awb). De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de ondertekening van de maatregel met die handtekening voldoet aan de eis van rechtsgeldige ondertekening daarvan (artikel 5.3 van het Vb 2000).
12.1. De tweede grief faalt.
De derde grief
13. In de derde grief klaagt de vreemdeling dat de staatssecretaris onvoldoende voortvarend gehandeld heeft wat betreft haar uitzetting. Daarover voert zij aan dat vanaf haar inbewaringstelling op 3 maart 2019 geen uitzettingshandelingen zijn verricht, zoals het doen van een claimverzoek of het voeren van een vertrekgesprek.
13.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris voldoende voortvarend gehandeld heeft wat betreft de uitzetting van de vreemdeling. De zitting bij de rechtbank heeft plaatsgevonden op 11 maart 2019, de negende dag van de inbewaringstelling van de vreemdeling. Het uitblijven van concrete uitzettingshandelingen vóór die datum betekent niet dat de staatssecretaris onvoldoende voortvarend gehandeld heeft. Daarbij komt dat de rechtbank bij haar oordeel onbestreden betrokken heeft dat de staatssecretaris op 6 maart 2019, de vierde dag van inbewaringstelling, een vertrekgesprek had gepland, maar dat dit niet door kon gaan door een ziekenhuisafspraak van de vreemdeling.
13.2. De derde grief faalt.
Conclusie hoger beroep
14. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, griffier.
w.g. Verheij w.g. Van Leeuwen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2019
373-848.
BIJLAGE - Wettelijk kader
eIDAS-verordening (PbEU 2014, L 257)
Artikel 3
9. "ondertekenaar": een natuurlijk persoon die een elektronische handtekening aanmaakt;
10. "elektronische handtekening": gegevens in elektronische vorm die gehecht zijn aan of logisch verbonden zijn met andere gegevens in elektronische vorm en die door de ondertekenaar worden gebruikt om te ondertekenen;
11. "geavanceerde elektronische handtekening": een elektronische handtekening die voldoet aan de eisen in artikel 26;
12. "gekwalificeerde elektronische handtekening": een geavanceerde elektronische handtekening die is aangemaakt met een gekwalificeerd middel voor het aanmaken van elektronische handtekeningen en die gebaseerd is op een gekwalificeerd certificaat voor elektronische handtekeningen;
24. "aanmaker van een zegel": een rechtspersoon die een elektronisch zegel aanmaakt;
25. "elektronisch zegel": gegevens in elektronische vorm die gehecht zijn aan of logisch verbonden zijn met andere gegevens in elektronische vorm en die worden gebruikt om de oorsprong en integriteit daarvan te waarborgen;
Artikel 25
1. Het rechtsgevolg van een elektronische handtekening en de toelaatbaarheid ervan als bewijsmiddel in gerechtelijke procedures mogen niet worden ontkend louter op grond van het feit dat de handtekening elektronisch is of niet aan de eisen voor gekwalificeerde elektronische handtekeningen voldoet.
(…)
Artikel 26
Een geavanceerde elektronische handtekening voldoet aan de volgende eisen:
a) zij is op unieke wijze aan de ondertekenaar verbonden;
b) zij maakt het mogelijk de ondertekenaar te identificeren;
c) zij komt tot stand met gegevens voor het aanmaken van elektronische handtekeningen die de ondertekenaar, met een hoog vertrouwensniveau, onder zijn uitsluitende controle kan gebruiken, en
d) zij is op zodanige wijze aan de daarmee ondertekende gegevens verbonden, dat elke wijziging achteraf van de gegevens kan worden opgespoord.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 2:16
1. Aan het vereiste van ondertekening is voldaan door een elektronische handtekening, indien de methode die daarbij voor ondertekening is gebruikt, voldoende betrouwbaar is, gelet op de aard en inhoud van het elektronische bericht en het doel waarvoor het is gebruikt.
2. Indien de veiligheid en de betrouwbaarheid van het elektronische bericht en het doel waarvoor het wordt gebruikt dit noodzakelijk maken, kan bij wettelijk voorschrift het gebruik worden voorgeschreven van een bepaald type elektronische handtekening als bedoeld in artikel 3, onderdeel 10, van Verordening (EU) nr. 910/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 2014 (PbEU 2014, L 257). Daarbij kunnen aanvullende eisen worden gesteld, tenzij het gaat om een geavanceerde elektronische handtekening als bedoeld in artikel 3, onderdeel 11 of een gekwalificeerde elektronische handtekening als bedoeld in artikel 3, onderdeel 12 van die verordening.
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 5.3
1. De maatregel waarbij de bewaring op grond van artikel 59, 59a of 59b van de Wet wordt opgelegd wordt gedagtekend en ondertekend; de maatregel wordt met redenen omkleed. Aan de vreemdeling op wie de maatregel betrekking heeft, wordt onmiddellijk een afschrift daarvan uitgereikt. De vreemdeling wordt daarbij schriftelijk, in een taal die hij verstaat of waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij deze verstaat, op de hoogte gebracht van de redenen van bewaring en van de in het nationale recht vastgestelde procedures om het bevel tot bewaring aan te vechten, alsook van de mogelijkheid om gratis rechtsbijstand en vertegenwoordiging aan te vragen.
(…)