Uitspraak
201600788/4/R1.
Datum uitspraak: 11 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak na vereenvoudigde behandeling (artikel 8:54 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) in het geding tussen:
1. [appellante sub 1] en anderen, allen wonend te Petten, gemeente Schagen,
2. Vereniging Strandhuisjes voor Pettemers (hierna: VSVP), gevestigd te Petten, gemeente Schagen,
3. Vereniging Duurzaam Petten (hierna: VDP), gevestigd te Petten, gemeente Schagen,
4. Vereniging het Zijper Landschap, gevestigd te Petten, gemeente Schagen,
5. [appellant sub 5], wonend te Petten, gemeente Schagen,
en
de raad van de gemeente Schagen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Kustzone Petten" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en anderen, VSVP, VDP, vereniniging het Zijper Landschap en [appellant sub 5] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de behandeling van de beroepen aangehouden in verband met de prejudiciële vragen over het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) die de Afdeling in zaken over vergunningen voor veehouderijen heeft gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie bij uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259.
Bij arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882, heeft het Hof de gestelde vragen beantwoord.
[appellante sub 1] en anderen, Strandhuisjes voor Pettemers, Zijper Landschap en de raad hebben nadere stukken ingediend.
Overwegingen
Inleiding
1. Het plan voorziet, voor zover hier van belang, in de ontwikkeling van de kustzone van Petten. Ten behoeve hiervan worden onder meer tachtig strandhuisjes, vijf zogeheten "beach houses" en drie strandpaviljoens mogelijk gemaakt. Verder voorziet het plan, in verband met deze ontwikkeling, in de uitbreiding van een parkeerterrein op de hoek van de Spreeuwendijk en de oostzijde van de Korfwaterweg. Tot slot voorziet het plan in een aanpassing van een deel van de Spreeuwendijk, voor zover die langs de voorziene strandhuisjes ligt. Met deze aanpassing wordt het mogelijk van de Spreeuwendijk een doorgaande weg voor autoverkeer te maken.
[appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 5] wonen nabij het aan te passen deel van de Spreeuwendijk.
2. Om de bovengenoemde strandhuisjes, beach houses en strandpaviljoens mogelijk te maken, voorziet het plan in de bestemming "Recreatie" en diverse verspreid liggende bouwvlakken langs de kust van Petten. Aan de gronden waaraan deze bouwvlakken zijn toegekend, zijn tevens diverse aanduidingen toegekend, om de bovengenoemde strandvoorzieningen planologisch mogelijk te maken.
Om van de Spreeuwendijk ter plaatse een doorgaande weg voor auto’s te maken, is de bestemming "Verkeer" toegekend aan de Spreeuwendijk voor zover die evenwijdig aan de strandvoorzieningen voert. Voor de uitbreiding van de parkeerplaats aan de Spreeuwendijk-Korfwaterweg is de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" toegekend.
Belanghebbendheid VSVP en VDP
3. De raad heeft gesteld dat VSVP en VDP geen belanghebbende zijn in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat zij niet kunnen worden aangemerkt als verenigingen met beperkte rechtsbevoegdheid, zoals bedoeld in artikel 2:26 van Pro het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW). Verder stelt de raad dat beide organisaties geen algemeen of collectief belang als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb behartigen dat wordt geraakt door het bestemmingsplan.
4. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 12 maart 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BC6406) moet, om te kunnen spreken van een vereniging in de zin van artikel 2:26 van Pro het BW, aan de volgende cumulatieve eisen worden voldaan:
1. er moet een ledenbestand zijn;
2. het moet gaan om een organisatorisch verband dat is opgericht voor een bepaald doel, zodat sprake moet zijn van regelmatige ledenvergaderingen, een bestuur en een samenwerking die op enige continuïteit is gericht;
3. de organisatie dient als een eenheid deel te nemen aan het rechtsverkeer.
4.1. Beide organisaties hebben een oprichtingsdocument overgelegd waarin de doelstellingen van de organisaties zijn vermeld.
De doelstelling van VSVP behelst volgens haar oprichtingsdocument het vertegenwoordigen van de leden en het nemen van initiatieven die er op gericht zijn om te komen tot een project waarbij strandhuisjes kunnen worden geëxploiteerd op het strand van Petten. Verder is vermeld dat de leden inwoner moeten zijn van Petten of de nabije omgeving of banden moeten hebben met Petten. De vereniging komt minimaal tweemaal per jaar bijeen voor een ledenvergadering. Verder heeft VSVP een ledenlijst overgelegd evenals de notulen van haar ledenvergadering van 6 juli 2016, waarin is vermeld dat zij gesprekken heeft gehad met het gemeentebestuur.
De doelstelling van VDP is volgens haar oprichtingsdocument het nemen van initiatieven om te komen tot een duurzaam Petten, waaronder valt het behoud en de ontwikkeling van het veelzijdige landschap in en om Petten, waaronder strand, duin, bos en polders. VDP heeft een ledenlijst overgelegd. De leden wonen vrijwel allemaal in Petten.
De raad heeft de inhoud van de overgelegde documenten niet bestreden. Nu beide organisaties een ledenbestand hebben, bijeenkomen voor ledenvergaderingen en herkenbaar deelnemen aan het rechtsverkeer door bijvoorbeeld op hun naam zienswijzen naar voren te brengen en beroep in te stellen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de organisaties niet als vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid dienen te worden aangemerkt. Over de vraag of de organisaties opkomen voor een collectief van belangen overweegt de Afdeling dat VSVP blijkens haar doelstelling opkomt voor de belangen van Pettemers die strandhuisjes wensen te exploiteren en dat de leden van VDP vrijwel allemaal op korte afstand van het plangebied wonen. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat VSVP en VDP geen belanghebbende zijn in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb.
Inhoudelijke gronden, stikstof
5. Appellanten kunnen zich niet verenigen met het plan, voor zover daarin strandhuisjes en -paviljoens, beach-houses, de aanpassing van de Spreeuwendijk en het hiervoor genoemde parkeerterrein mogelijk zijn gemaakt. Het Zijper Landschap betoogt dat de stikstofdepositie vanwege het verkeer van en naar de nieuwe voorzieningen op en nabij het strand zal leiden tot significante gevolgen voor drie Natura 2000-gebieden in de omgeving. Volgens haar zijn de gevolgen van de stikstofemissie voor de voor stikstof gevoelige habitattypen in de omliggende Natura 2000-gebieden ten onrechte niet passend beoordeeld en heeft de raad ten onrechte een beroep gedaan op het PAS.
6. In de plantoelichting is vermeld dat het plan verkeer genereert en dat dit verkeer stikstofdepositie zal veroorzaken op het Natura 2000-gebied Zwanenwater & Pettemerduinen. Verder is vermeld dat dit gebied onder het PAS valt en dat zeker is gesteld dat toekenning van beschikbare ontwikkelingsruimte aan projecten die leiden tot depositie op dit gebied de natuurlijke kenmerken van dit gebied niet aantast. Omdat er voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar is, is uitgesloten dat de stikstofdepositie op dit gebied de natuurlijke kenmerken van dit gebied niet aantast. Om die reden is geen passende beoordeling gemaakt voor het plan.
7. Voor zover het besluit berust op de passende beoordeling van het PAS, waarin stikstofdepositie beschikbaar is gesteld voor dit project, geldt het volgende toetsingskader.
8. Het Hof van Justitie heeft de in de zaken over vergunningen voor veehouderijen gestelde vragen over het PAS beantwoord bij arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882. De Afdeling heeft in die zaken vervolgens op 29 mei 2019 uitspraak gedaan (ECLI:NL:RVS:2019:1603). In die uitspraak heeft de Afdeling vastgesteld dat met de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen niet zullen worden aangetast. Dit heeft onder meer tot gevolg dat het niet meer mogelijk is om in een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming ontwikkelingsruimte toe te delen (rechtsoverweging 32.6 en 34.2).
Voor een bestemmingsplan zoals het onderhavige zijn tevens de volgende overwegingen van belang:
"35. Een bestemmingsplan dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, kan uitsluitend worden vastgesteld als op grond van een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten (artikel 19j, tweede en derde lid, van de Nbw 1998/artikel 2.7, eerste lid en 2.8, derde lid van de Wnb).
Een bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling die ten opzichte van de feitelijk aanwezige, planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het plan leidt tot een toename van stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, is een plan dat significante gevolgen kan hebben en dat passend beoordeeld moet worden.
De vaststelling van het bestemmingsplan is niet één van de besluiten die genoemd zijn in artikel 19km van de Nbw 1998 of artikel 2.7 van het Bnb, zodat het PAS-beoordelingskader niet van toepassing is. Dit neemt niet weg dat verschillende bevoegde bestuursorganen geen individuele passende beoordeling voor een bestemmingsplan hebben gemaakt, maar voor het aspect stikstof hebben verwezen naar de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan het PAS. Het kan daarbij onder meer gaan om bestemmingsplannen waarin een concrete ontwikkeling is geregeld of waarin uitbreidingsmogelijkheden zijn geboden die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden (zie ABRvS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3530, r.o. 4.9).
35.1. De conclusie in deze uitspraak dat de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS niet voldoet aan de eisen die het Hof daaraan stelt kan gevolgen hebben voor de hiervoor bedoelde bestemmingsplannen waarvan de beroepsprocedure nog niet is afgerond en waarin op dit punt beroepsgronden naar voren zijn gebracht door degene die zich op deze bepalingen kan beroepen. De raad kan/kon bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet verwijzen naar de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS. De raad heeft in die gevallen het bestemmingsplan of het plandeel dat in de ruimtelijke ontwikkeling voorziet, vastgesteld in strijd met artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 of artikel 2.8, derde lid, van de Wnb."
9. Gelet op het voorgaande kon de raad zijn stelling dat het plan de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden in de omgeving niet aantast, niet baseren op de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS met de argumentatie dat in het PAS ontwikkelingsruimte was gereserveerd voor dit project. Gelet op voorgaande overweging is de Afdeling van oordeel dat de raad het plan in strijd met artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 heeft vastgesteld, aangezien destijds hij zich heeft gebaseerd op de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS. Dat de raad bij brief van 31 juli 2019 alsnog een passende beoordeling voor het project heeft laten opstellen kan daaraan niet afdoen, nu deze dateert van na het nemen van het bestreden besluit.
Het betoog van Het Zijper Landschap slaagt.
10. Het beroep van Het Zijper Landschap is kennelijk gegrond. Het bestreden besluit moet vanwege strijd met artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 worden vernietigd, voor zover het betreft de gronden met de bestemming "Recreatie", voor zover daarbinnen bouwvlakken zijn opgenomen, voor zover aan de gronden met die bouwvlakken tevens de aanduidingen "specifieke vorm van horeca - strandpaviljoen", "specifieke vorm van recreatie - strandhuisjes",
"specifieke vorm van recreatie - beach-houses" en "specifieke vorm van sport - sport/strandpaviljoen" zijn toegekend. Voorts dient het bestreden besluit te worden vernietigd voor zover het de bestemmingen "Verkeer" en "Verkeer - Verblijfsgebied" betreft.
11. Gelet op de aard van het gebrek zijn de beroepen van [appellante sub 1] en anderen, VSVP, VDP en [appellant sub 5] eveneens kennelijk gegrond. Hetgeen in die beroepen is aangevoerd, behoeft geen bespreking meer. Verder wijst de Afdeling erop dat om redenen van proceseconomie per beroep alleen is vastgesteld dat ten minste een van de appellanten belanghebbende is bij de bestreden besluiten.
12. Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
13. De raad dient ten aanzien van Zijper Landschap op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellante sub 1] en anderen, VSVP, VDP en [appellant sub 5] is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Schagen van 15 december 2015, waarbij het bestemmingsplan "Kustzone Petten" is vastgesteld voor zover het betreft:
- de bestemming "Recreatie", voor zover daarbinnen bouwvlakken zijn opgenomen, voor zover aan de gronden met die bouwvlakken tevens de aanduidingen "specifieke vorm van horeca - strandpaviljoen", "specifieke vorm van recreatie - strandhuisjes",
"specifieke vorm van recreatie - beach-houses" en "specifieke vorm van sport - sport/strandpaviljoen" zijn toegekend;
- de bestemming "Verkeer"
- de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied";
III. draagt de raad van de gemeente Schagen op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Schagen tot vergoeding van bij Vereniging het Zijper Landschap in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 768,00 (zegge: zevenhonderdachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de raad van de gemeente Schagen aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht als volgt vergoedt:
- € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellante sub 1] en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
- € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor Vereniging Strandhuisjes voor Pettemers;
- € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor Vereniging Duurzaam Petten;
- € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor Vereniging het Zijper Landschap en
- € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 5].
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
w.g. Helder w.g. Van Helvoort
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2019
361.