Uitspraak
201706975/3/R1, 201706976/2/R1, 201707008/2/R1, 201708167/2/R1.
Datum uitspraak: 28 augustus 2019
Datum uitspraak: 28 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak na vereenvoudigde behandeling (artikel 8:54 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) in het geding tussen:
Vereniging Gelderse Natuur en Milieufederatie", gevestigd te Arnhem, de vereniging "Waardevol Tiel, werkgroep voor de cultuurhistorie en leefomgeving", gevestigd te Tiel, [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6], allen wonend te Echteld dan wel Ochten, gemeente Neder-Betuwe,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Tiel,
de raad van de gemeente Nederbetuwe,
het college van burgemeester en wethouders van Tiel,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluiten van 21 juni 2017 heeft de raad van de gemeente Tiel het bestemmingsplan "Kanaalzone-Medel Afronding" en het bestemmingsplan "Parapluherziening zonering industrielawaai bedrijventerrein Medel 2017" vastgesteld.
Bij besluit van 6 juli 2017 heeft de raad van de gemeente Neder-Betuwe het bestemmingsplan "Parapluherziening zonering industrielawaai bedrijventerrein Medel 2017" vastgesteld.
Bij besluit van 30 mei 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tiel hogere grenswaarden zoals bedoeld in de Wet geluidhinder vastgesteld voor woningen in de omgeving van het bedrijventerrein.
Tegen deze besluiten hebben de vereniging en anderen beroep ingesteld.
De raad van de gemeente Tiel heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de behandeling van de beroepen aangehouden in verband met de prejudiciële vragen over het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) die de Afdeling in zaken over vergunningen voor veehouderijen heeft gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie bij uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259.
Bij arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882, (hierna: het arrest) heeft het Hof de gestelde vragen beantwoord.
Appellanten en de raad van de gemeente Tiel hebben een reactie op het arrest ingediend.
Overwegingen
1. Het bestemmingsplan "Kanaalzone-Medel Afronding" voorziet in een uitbreiding van het bedrijventerrein Medel, dat aan de noordoostzijde van Tiel ligt. Het plangebied is ongeveer 90 ha groot. Het bestemmingsplan voorziet behalve in bedrijfsbestemmingen ook in verkeersbestemmingen ten behoeve van de ontsluiting van de bedrijven.
2. Het plan zal, vanwege verkeersbewegingen van en naar het bedrijventerrein, leiden tot een toename van de stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Het project voor de uitbreiding van het industrieterrein Medel is in het PAS aangewezen als een zogeheten Prioritair Project als bedoeld in bijlage 1 behorende bij artikel 2.5 van de Regeling natuurbescherming.
3. De raad van de gemeente Tiel heeft bij het bestreden besluit zich op het standpunt gesteld dat het bedrijventerrein Medel als een prioritair project is aangewezen in het PAS en dat er dus ontwikkelingsruimte is gereserveerd voor het plan. Voorafgaand aan het bestreden besluit en vanwege de discussie die was ontstaan over de houdbaarheid van het PAS, is in opdracht van de raad ook een onderzoek gestart naar de effecten van de als gevolg van het bestemmingsplan veroorzaakte stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. De resultaten van deze project-specifieke passende beoordeling zijn neer gelegd in een rapport van 19 oktober 2017. In het rapport is geconcludeerd dat ook zonder gebruik te maken van de in het PAS gereserveerde ontwikkelingsruimte Natura 2000-gebieden niet worden aangetast. De raad heeft in zijn raadsvergadering van 25 oktober 2017 besloten om deze project-specifieke passende beoordeling als extra onderbouwing aan het plan ten grondslag te leggen.
4. Artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming luidt: "1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid."
Artikel 2.8, derde lid, van de Wet natuurbescherming luidt: "3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten."
5. De vereniging en anderen betogen dat de stikstofdepositie die het plan zal veroorzaken ertoe zal leiden dat de kritische depositiewaardes voor diverse habitattypen binnen nabijgelegen Natura 2000-gebieden worden overschreden. Daarom staat niet vast dat de natuurlijke kenmerken van die Natura 2000-gebieden niet worden aangetast vanwege het pan. Zij wijzen er onder andere op dat in de project-specifieke passende beoordeling (beheer)maatregelen zijn betrokken waarvan de veronderstelde positieve effecten niet vaststaan. Ook stellen zij dat niet bekend is wat de effecten zijn van de afname van stikstof vanwege het stoppen van verschillende agrarische ondernemingen.
Beoordeling besluit voor zover gebaseerd op in het PAS beschikbaar gestelde depositieruimte.
6. Voor zover het besluit berust op de passende beoordeling van het PAS, waarin stikstofdepositie beschikbaar is gesteld voor dit project, geldt het volgende toetsingskader.
7. Het Hof van Justitie heeft de in de zaken over vergunningen voor veehouderijen gestelde vragen over het PAS beantwoord bij arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882. De Afdeling heeft in die zaken vervolgens op 29 mei 2019 uitspraak gedaan (ECLI:NL:RVS:2019:1603). In die uitspraak heeft de Afdeling vastgesteld dat met de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen niet zullen worden aangetast. Dit heeft onder meer tot gevolg dat het niet meer mogelijk is om in een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming ontwikkelingsruimte toe te delen (rechtsoverweging 32.6 en 34.2).
Voor een bestemmingsplan zoals het onderhavige zijn tevens de volgende overwegingen van belang:
"35. Een bestemmingsplan dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, kan uitsluitend worden vastgesteld als op grond van een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten (artikel 19j, tweede en derde lid, van de Nbw 1998/artikel 2.7, eerste lid en 2.8, derde lid van de Wnb).
Een bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling die ten opzichte van de feitelijk aanwezige, planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het plan leidt tot een toename van stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, is een plan dat significante gevolgen kan hebben en dat passend beoordeeld moet worden.
De vaststelling van het bestemmingsplan is niet één van de besluiten die genoemd zijn in artikel 19km van de Nbw 1998 of artikel 2.7 van het Bnb, zodat het PAS-beoordelingskader niet van toepassing is. Dit neemt niet weg dat verschillende bevoegde bestuursorganen geen individuele passende beoordeling voor een bestemmingsplan hebben gemaakt, maar voor het aspect stikstof hebben verwezen naar de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan het PAS. Het kan daarbij onder meer gaan om bestemmingsplannen waarin een concrete ontwikkeling is geregeld of waarin uitbreidingsmogelijkheden zijn geboden die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden (zie ABRvS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3530, r.o. 4.9).
35.1. De conclusie in deze uitspraak dat de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS niet voldoet aan de eisen die het Hof daaraan stelt kan gevolgen hebben voor de hiervoor bedoelde bestemmingsplannen waarvan de beroepsprocedure nog niet is afgerond en waarin op dit punt beroepsgronden naar voren zijn gebracht door degene die zich op deze bepalingen kan beroepen. De raad kan/kon bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet verwijzen naar de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS. De raad heeft in die gevallen het bestemmingsplan of het plandeel dat in de ruimtelijke ontwikkeling voorziet, vastgesteld in strijd met artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 of artikel 2.8, derde lid, van de Wnb."
8. Gelet op het voorgaande kon de raad zijn stelling dat het plan de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden in de omgeving niet aantast, niet baseren op de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS met de argumentatie dat in het PAS ontwikkelingsruimte was gereserveerd voor dit project.
Beoordeling besluit voor zover een project-specifieke passende beoordeling is gemaakt.
9. Ten aanzien van de passende beoordeling van 19 oktober 2017 (hierna: de project-specifieke passende beoordeling) is het volgende toetsingskader uit de uitspraak van 29 mei 2019 van belang:
"17.3. Het Hof besteedt in het arrest op verschillende plaatsen aandacht aan de voorwaarden waaronder maatregelen in een passende beoordeling mogen worden betrokken. Zo kan uit punt 123 worden afgeleid dat instandhoudings- en passende maatregelen daadwerkelijk uitgevoerd moeten zijn en overweegt het Hof in punt 126 dat alleen wanneer er voldoende zekerheid is dat een maatregel daadwerkelijk zal bijdragen aan het voorkomen van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied en de garantie behelst dat er geen redelijke twijfel bestaat dat het in geding zijnde plan of project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten, een dergelijke maatregel in aanmerking kan worden genomen bij de passende beoordeling.
Daarnaast geeft het Hof twee aanwijzingen in welke gevallen de verwachte voordelen niet vaststaan. In punt 127-128 overweegt het Hof onder verwijzing naar punt 92 van de conclusie van de Advocaat-Generaal dat gaat over PAS-bronmaatregelen en herstelmaatregelen, dat de aanpak van de stikstofproblematiek in het PAS is gericht op de daling van de stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden en dat daartoe maatregelen die langdurig effect zullen hebben, worden getroffen in reeds door die problematiek getroffen gebieden, waarbij bepaalde maatregelen pas in de toekomst kunnen worden getroffen en andere maatregelen regelmatig moeten worden herhaald. Het gaat dus voor een deel ook om maatregelen die nog niet zijn getroffen of geen resultaat hebben gehad, zodat de effecten ervan nog niet vaststaan, aldus het Hof.
In punt 130 overweegt het Hof dat toekomstige voordelen van PAS-bronmaatregelen en herstelmaatregelen niet mogen worden betrokken in de passende beoordeling van een plan of project voor de betrokken gebieden als die voordelen niet vaststaan, met name omdat nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen tot stand zullen worden gebracht of omdat het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat zij met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd.
De overwegingen leiden vervolgens in punt 132 tot het antwoord op de gestelde vragen. Het antwoord luidt dat instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen, autonome maatregelen en maatregelen die voor het programma worden getroffen, niet in een passende beoordeling mogen worden betrokken indien de verwachte voordelen van die maatregelen niet vaststaan ten tijde van die beoordeling."
"18. Het arrest en de daaraan voorafgaande rechtspraak van het Hof bieden verschillende aanknopingspunten voor de beoordeling of de verwachte voordelen van bepaalde soorten maatregelen en autonome ontwikkelingen al dan niet kunnen worden betrokken in een passende beoordeling. Uit die rechtspraak leidt de Afdeling de volgende uitgangspunten voor die beoordeling af.
1. Een onderscheid dient te worden gemaakt tussen:
a. instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen;
b. autonome ontwikkelingen;
c. beschermingsmaatregelen. [HvJ EU 7 november 2018, PAS, ECLI:EU:C:2018:882]
2. Instandhoudings- en passende maatregelen en autonome ontwikkelingen kunnen in de passende beoordeling worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden. [HvJ EU 7 november 2018, PAS, ECLI:EU:C:2018:882]
3. Beschermingsmaatregelen kunnen in de passende beoordeling worden betrokken bij de beoordeling of eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien kunnen worden voorkomen of verminderd. Deze maatregelen kunnen alleen in een passende beoordeling in aanmerking worden genomen wanneer er voldoende zekerheid is dat een maatregel daadwerkelijk zal bijdragen aan het voorkomen van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied en de garantie behelst dat er geen redelijke twijfel bestaat dat het in geding zijnde plan of project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten. [HvJ EU 15 mei 2014, Briels, ECLI:EU:C:2014:330, HvJ EU 25 juli 2018, Grace en Sweetman, ECLI:EU:C:2018: 593 en HvJ EU 7 november 2018, PAS, ECLI:EU:C:2018:882]
4. Instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen, autonome ontwikkelingen en beschermingsmaatregelen kunnen in een passende beoordeling worden betrokken als de verwachte voordelen daarvan ten tijde van die beoordeling vaststaan. De passende beoordeling dient definitieve bevindingen te bevatten over de verwachte voordelen en de doeltreffendheid van de maatregel of autonome ontwikkeling. [HvJ EU 26 april 2017, Commissie/Duitsland, ECLI:EU:C:2017:301; HvJ EU 7 november 2018, PAS, ECLI:EU:C:2018:882]
5. De verwachte voordelen van instandhoudings- en passende maatregelen staan niet vast als deze ten tijde van de passende beoordeling niet daadwerkelijk zijn uitgevoerd. [HvJ EU 7 november 2018, PAS, ECLI:EU:C:2018:882]. Gelet op de Franse, Engelse en Duitse versie van het arrest ziet de Afdeling hier geen aanleiding om de Nederlandse tekst van het arrest te volgen. De Nederlandse tekst luidt: ‘voordat die maatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd’. In de andere taalversies staat: ‘avant leur mise en œvre effective’, ‘before they are actually implemented’, ‘bevor die Maßnahmen wirksam durchgefürt worden sind’.
6. De verwachte voordelen van instandhoudings- en passende maatregelen staan niet vast indien ten tijde van de passende beoordeling:
a. nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen tot stand zullen worden gebracht, of
b. het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat die voordelen met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd. [HvJ EU 7 november 2018, PAS, ECLI:EU:C:2018:882] De uitgangpunten 5 en 6 gelden cumulatief. Zo kunnen de verwachte voordelen van een instandhoudings- of passende maatregel die is uitgevoerd, niet in de passende beoordeling worden betrokken als ten tijde van die beoordeling het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat die voordelen (het resultaat/effect van de uitgevoerde maatregel) met zekerheid in kaart worden gebracht.
7. De verwachte voordelen van beschermingsmaatregelen en autonome ontwikkelingen staan in de regel niet vast als deze maatregelen ten tijde van de passende beoordeling nog niet volledig ten uitvoer zijn gelegd, en die verwachte voordelen afhankelijk zijn van een ontwikkeling of reactie in de natuur, het ecologisch systeem of van een diersoort, zoals de aanleg van nieuwe of verbetering van bestaande habitattypen, leefgebieden of foerageergebieden, [HvJ EU 15 mei 2014, Briels, ECLI:EU:C:2014:330, HvJ EU 21 juli 2016, Orleans, ECLI:EU:C:2016:583; HvJ EU 26 april 2017, Commissie/Duitsland, ECLI:EU:C:2017:301; HvJ EU 25 juli 2018, Grace en Sweetman, ECLI:EU:C:2018:593] Dit geldt onverkort als in een plan of aan een project een voorwaarde is verbonden dat de daardoor veroorzaakte aantasting van natuurwaarden pas mag plaatsvinden nadat de hiervoor bedoelde maatregelen of autonome ontwikkelingen zijn uitgevoerd en effect hebben gehad. [HvJ EU 21 juli 2016, Orleans, ECLI:EU:C:2016:583]
8. Bij (technische) beschermingsmaatregelen die functioneel verbonden zijn aan de uitvoering van het plan of project, zoals een stilstandvoorziening of geluidscherm, is het geen vereiste dat deze ten tijde van de passende beoordeling al volledig ten uitvoer zijn gelegd, maar de verwachte voordelen van dergelijke beschermingsmaatregelen kunnen alleen in de passende beoordeling worden betrokken als deze vaststaan. Daarvoor zijn de uitgangspunten als bedoeld onder 3, 4, 9-13 van belang. De Afdeling komt tot dit uitgangspunt op basis van een redelijke uitleg en toepassing van de rechtspraak van het Hof die in de andere uitgangspunten is verwerkt.
9. De verwachte voordelen van beschermingsmaatregelen en autonome ontwikkelingen staan niet vast indien ten tijde van de passende beoordeling:
a. nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen tot stand zullen worden gebracht, of
b. het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat die voordelen met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd. [HvJ EU 7 november 2018, PAS, ECLI:EU:C:2018:882] De uitgangpunten 7 en 9 gelden cumulatief. Zo kunnen de verwachte voordelen van een beschermingsmaatregel die is uitgevoerd, niet in de passende beoordeling worden betrokken als ten tijde van die beoordeling het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat die voordelen (het resultaat/effect van de uitgevoerde maatregel) met zekerheid in kaart worden gebracht.
10. Ten tijde van de passende beoordeling moet gegarandeerd zijn dat de maatregelen en autonome ontwikkelingen resultaat hebben voordat het plan of project negatieve gevolgen zal hebben. [HvJ EU 7 november 2018, PAS, ECLI:EU:C:2018:882]
11. Een maatregel kan niet in de passende beoordeling worden betrokken als er wetenschappelijke discussie bestaat over het nut van de maatregel. [HvJ EU 17 april 2018, Oerbos van Białowieska, ECLI:EU:C:2018:255]
12. Het gegeven dat een passende beoordeling definitieve bevindingen moet bevatten betekent dat de zekerheid of bepaalde voordelen zich zullen manifesteren niet afhankelijk mag zijn van monitoring. [HvJ EU 26 april 2017, Commissie/Duitsland, ECLI:EU:C:2017:301; HvJ EU 7 november 2018, PAS, ECLI:EU:C:2018:882]
13. In de passende beoordeling moet niet alleen worden gekeken naar de te verwachten positieve gevolgen van maatregelen en autonome ontwikkelingen, maar ook naar vaststaande of mogelijke nadelige gevolgen daarvan. [HvJ EU 25 juli 2018, Grace en Sweetman, ECLI:EU:C:2018:593; HvJ EU 7 november 2018, PAS, ECLI:EU:C:2018:882]"
(...)
"19.5 De Afdeling stelt op grond van het voorgaande vast dat veel herstelmaatregelen die in de passende beoordeling van het PAS zijn betrokken niet waren uitgevoerd ten tijde van die beoordeling. De aard van de deze maatregelen brengt gezien de uitgangspunten die in 18 onder 5 en 7 zijn opgenomen mee dat de verwachte voordelen van deze maatregelen (in de regel) niet in de passende beoordeling kunnen worden betrokken als deze maatregelen ten tijde van de passende beoordeling nog niet volledig ten uitvoer zijn gelegd. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat dit voor de herstelmaatregelen die in het PAS zijn voorzien niet zou gelden.
Voor zover de maatregelen ten tijde van de passende beoordeling wél ten uitvoer waren gelegd is gelet op de in 18 onder 4, 6, 9 en 10 opgenomen uitgangspunten van belang dat uit het rapport herstelstrategieën volgt dat zelfs bij de maatregelen die als ‘bewezen’ zijn gecategoriseerd weliswaar de verwachting bestaat dat deze maatregelen effectief zullen zijn, maar dat dit niet zeker is. Bovendien zullen verschillende maatregelen pas na enige jaren effect hebben. Voor zover in de passende beoordeling rekening is gehouden met de verwachte voordelen van maatregelen die ten tijde van die beoordeling wel waren uitgevoerd maar nog geen resultaat hadden gehad moet uit het rapport herstelstrategieën worden opgemaakt dat het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat de voordelen van deze maatregelen met zekerheid in kaart worden gebracht. De passende beoordeling bevat daardoor geen definitieve bevindingen over die verwachte voordelen. Er is in de woorden van het Hof rekening gehouden met maatregelen waarvan de effecten louter potentieel of onzeker zijn.
Het voorgaande sluit aan bij de punten 127 en 128 van het arrest waarin het Hof overweegt dat de aanpak van de stikstofproblematiek in het PAS is gericht op de daling van de stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden en dat daartoe maatregelen die langdurig effect zullen hebben, worden getroffen in reeds door die problematiek getroffen gebieden, waarbij bepaalde maatregelen pas in de toekomst kunnen worden getroffen en andere maatregelen regelmatig moeten worden herhaald. Het gaat, aldus het Hof ‘voor een deel ook om maatregelen die nog niet zijn getroffen of geen resultaat hebben gehad, zodat de effecten ervan nog niet vaststaan’."
10. In de project-specifieke passende beoordeling is vermeld dat beschrijving van de habitattypes grotendeels gebaseerd is op informatie afkomstig uit het profielendocument en de herstelstrategieën van het betreffende habitattype, de aanwijzingsbesluiten, de PAS-gebiedsanalyses en de Natura 2000-beheerplannen. De project-specifieke passende beoordeling omschrijft voor een groot aantal habitattypen de huidige toestand en het beheer en ook de gevolgen van de stikstofdepositie als gevolg van het plan.
Zo is in paragraaf 5.13.5 van de project-specifieke passende beoordeling voor het habitattype Vochtige alluviale bossen (H91E0C) in Lingegebied & Diefdijk-Zuid vermeld: "Het habitattype verkeerde in 2015 voor 60% van de oppervlakte in een overbelaste situatie. Stikstofdepositie speelt vooral een rol in combinatie met verdroging. Hydrologische herstelmaatregelen zijn deels al genomen, en een aantal andere worden komende jaren nog uitgevoerd. Deze maatregelen verbeteren de hydrologische situatie van de verdroogde delen en dragen bij aan het verwijderen van meer stikstof uit het systeem (...). De bijdrage van het plan is 0,15 mol/ha/jaar op dit habitattype (...). Dit leidt niet tot zichtbaar ecologische effecten, als gevolg van de verbeterde hydrologische condities (...)."
In paragraaf 5.18.5 is voor Vochtige alluviale bossen in Bekendelle vermeld: "Om de belangrijkste knelpunten voor dit habitattypen, verzuring en vermesting, aan te pakken, worden hydrologische maatregelen genomen. Doel hiervan is de afvoerpieken te verminderen, de waterkwaliteit van het oppervlaktewater te verbeteren en de toestroom van kwelwater vanaf de flanken te verbeteren. Aanvullend hierop zal op oppervlaktes waar in het verleden populier is geplant een bosbeheer worden gevoerd gericht op de ontwikkeling van structuurrijk loofbos. De combinatie van maatregelen leidt tot een verbetering van de kwaliteit van dit habitattype. Uit voorgaande blijkt dat er voor de Eiken-haagbeukbossen in Bekendellen sprake is van een overbelaste situatie. (...). De sleutelfactoren voor behoud en kwaliteitsverbetering van dit habitattype in Bekendelle zijn inrichtingsmaatregelen om de hydrologische situatie te verbeteren en aanpassing van het bosbeheer om de structuurvariatie te verbeteren. Door de hydrologische maatregelen neemt de aanvoer van meststoffen via het oppervlaktewater af, terwijl de aanvoer van bufferstoffen wordt verbeterd. De weerbaarheid van het habitattype tegen stikstofdepositie neemt daardoor toe. De toename van stikstofdepositie als gevolg van het planvoornemen is 0,04 mol/ha/jaar. Dit leidt niet tot zichtbaar ecologische effecten en vormt geen belemmering voor behoud van de omvang en de verbetering van de kwaliteit van dit habitattype in Bekendelle."
11. De Afdeling overweegt dat de hiervoor genoemde maatregelen deels nog niet zijn uitgevoerd. Voor zover wel uitgevoerd zijn de verwachte voordelen afhankelijk van een ontwikkeling of reactie in de natuur of het ecologisch systeem, zoals de aanleg van nieuwe of verbetering van bestaande habitattypen. De verwachte voordelen van zulke maatregelen staan in de regel niet vast (vergelijk de hiervoor onder 9 geciteerde overweging 18, punt 7, van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019). Dit betekent dat in de project-specifieke passende beoordeling maatregelen zijn betrokken waarvan de voordelen niet vaststaan ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten. Ten tijde van die bestreden besluiten was daarom niet de zekerheid verkregen dat de plannen de natuurlijke kenmerken van de nabijgelegen Natura 2000-gebieden niet zullen aantasten. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kanaalzone - Medel Afronding" is in strijd met artikel 2.7, eerste lid, en 2.8, derde lid, van de Wet natuurbescherming genomen.
12. Het beroep tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kanaalzone - Medel Afronding" is kennelijk gegrond. Hetgeen verder in die beroepen is aangevoerd, behoeft geen bespreking meer. Hierbij betrekt de Afdeling dat in het geval de raad de ruimtelijke ontwikkeling waarin het plan voorziet wil voortzetten daarvoor eerst een nieuwe passende beoordeling moet worden gemaakt die voldoet aan de uitgangspunten zoals vermeld in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. Die nieuwe passende beoordeling leidt mogelijk tot heroverweging of aanpassing van de thans voorliggende besluiten. Omdat op voorhand niet duidelijk is dat de behandeling van de overige beroepsgronden tegen de thans voorliggende besluiten van belang kan zijn voor een eventueel vervolgbesluit, ziet de Afdeling daar in deze procedure van af.
13. Verder wijst de Afdeling erop dat om redenen van proceseconomie per beroep alleen is vastgesteld dat ten minste een van de appellanten belanghebbende is bij de bestreden besluiten.
De besluiten met betrekking tot de hogere waarden en de geluidzone
14. Het besluit tot vaststelling van hogere waarden en de besluiten tot aanpassing van de geluidzone om het bedrijventerrein zijn genomen met het oog op de gevolgen van het plan.
In de overwegingen voor de twee bestemmingsplannen voor de aanpassing van de geluidzone staat dat de huidige geluidzone rond het bedrijventerrein Medel moet worden aangepast om de uitbreiding mogelijk te maken.
In de overwegingen voor het besluit hogere waarden staat dat voor 24 woningen in de omgeving van het bedrijventerrein geldt dat zij, na uitbreiding van het bedrijventerrein en herziening van de geluidzone, binnen de nieuw vast te stellen geluidzone komen te liggen. Voor acht woningen zal de geluidsbelasting toenemen en voor drie woningen zal de geluidbelasting iets afnemen. Voor deze woningen is een nieuw besluit op grond van de Wet geluidhinder noodzakelijk.
Uit deze overwegingen volgt dat deze besluiten afhankelijk zijn van (de uitvoering van) het plan. Nu het bestemmingsplan dat door de raad van de gemeente Tiel is vastgesteld wordt vernietigd en op voorhand niet duidelijk is of en op welke wijze de uitbreiding van het bedrijventerrein mogelijk wordt gemaakt, is de motivering van de besluiten omtrent de hogere waarden en de aanpassing van de geluidzone niet langer dragend. Deze besluiten dienen daarom te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb.
15. Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad van de gemeente Tiel en de gemeente Neder-Betuwe op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
16. De raden van de gemeente Tiel en Neder-Betuwe en het college van burgemeester en wethouders van Tiel dienen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt:
a. het besluit van 21 juni 2017 waarbij de raad van de gemeente Tiel het bestemmingsplan "Kanaalzone-Medel Afronding" heeft vastgesteld;
b. het besluit van 21 juni 2017 waarbij de raad van de gemeente Tiel het bestemmingsplan "Parapluherziening zonering industrielawaai bedrijventerrein Medel 2017" heeft vastgesteld;
c. het besluit van 6 juli 2017 waarbij de raad van de gemeente Neder-Betuwe het bestemmingsplan "Parapluherziening zonering industrielawaai bedrijventerrein Medel 2017" heeft vastgesteld;
d. het besluit van 30 mei 2017 waarbij het college van burgemeester en wethouders van Tiel hogere grenswaarden heeft vastgesteld voor woningen in de omgeving van het bedrijventerrein "Kanaalzone-Medel";
III. draagt de raden van de gemeente Tiel en de gemeente Neder-Betuwe op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II, onder a, b en c worden verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Tiel, de raad van de gemeente Neder-Betuwe en het college van burgemeester en wethouders van Tiel gezamenlijk tot vergoeding van bij Vereniging Gelderse Natuur en Milieufederatie en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 768,00 (zegge: zevenhonderdachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat de bestuursorganen bij betaling aan één van hen aan hun betalingsverplichting hebben voldaan;
V. gelast dat de raad van de gemeente Tiel, de raad van de gemeente Neder-Betuwe en het college van burgemeester en wethouders van Tiel gezamenlijk aan de Vereniging Gelderse Natuur en Milieufederatie en de vereniging "Waardevol Tiel, werkgroep voor cultuurhistorie en leefomgeving" het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoeden, met dien verstande dat de bestuursorganen bij betaling aan één van hen aan hun betalingsverplichting hebben voldaan;
gelast dat de raad van de gemeente Tiel, de raad van de gemeente Neder-Betuwe en het college van burgemeester en wethouders van Tiel gezamenlijk aan [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 6], het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderachtenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat de bestuursorganen bij betaling aan één van hen aan hun betalingsverplichting hebben voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
w.g. Uylenburg w.g. Van Helvoort
lid van de enkelvoudige kamer griffier
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2019
361.