Uitspraak
201806945/1/A3.
Datum uitspraak: 7 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Ede,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 juli 2018 in zaak nr. 18/345 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Ede.
Procesverloop
Bij besluit van 12 juli 2016 heeft het college het verzoek van [appellante] om wijziging van de registratie van haar nationaliteit in de basisregistratie personen (hierna: de brp) te wijzigen van "onbekend" naar "staatloos", afgewezen.
Bij besluit van 18 november 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 juli 2017 in zaak nr. AWB 16/7946 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 18 november 2016 vernietigd.
Bij besluit van 18 december 2017 heeft het college het bezwaar van [appellante] opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 april 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. P.H. Hillen, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.A.J.S. Lathouwers en J.L.M. van den Broek, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] is op [1990] geboren in Ede. Omdat haar beide ouders op het moment van geboorte Joegoslavische staatsburgers waren, heeft zij door afstamming het Joegoslavische staatsburgerschap verkregen. De Joegoslavische nationaliteit bestaat sinds 1 februari 2004 niet meer. Het college heeft daarom op 25 januari 2012 de registratie van haar nationaliteit gewijzigd in "onbekend". [appellante] heeft destijds geen rechtsmiddelen tegen dit besluit aangewend. Bij brief van 3 februari 2016 heeft [appellante] het college verzocht om de registratie te wijzigen in "staatloos". Het college heeft dit verzoek in zijn besluit van 12 juli 2016 afgewezen, omdat zij niet heeft aangetoond dat zij door geen enkele staat als onderdaan wordt beschouwd en dus staatloos is. Het college heeft het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar in zijn besluit van 18 november 2016 ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank van 14 juli 2017
2. In de uitspraak van 14 juli 2017 heeft de rechtbank overwogen dat een wijziging van de registratie in de brp voor [appellante] de enige procedure is om alsnog als staatloos in de brp te worden ingeschreven, nu de wettelijke regeling ter vaststelling van de staatloosheid op het moment van deze uitspraak nog niet is vastgesteld. Het gaat de taak van de rechter te buiten om daarin te voorzien. Zolang de procedure tot vaststelling van staatloosheid er niet is, kan [appellante] ook geen aanspraak maken op bescherming op grond van Staatloosheidsverdragen, zoals reeds overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 21 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1786, daargelaten dat deze Staatloosheidsverdragen het vaststellen van staatloosheid voorbehouden aan de lidstaten. Het betoog van [appellante] dat de wijze waarop het college het bezwaar in het besluit van 18 november 2016 heeft beoordeeld in strijd is met verschillende Staatloosheidsverdragen slaagt volgens de rechtbank dan ook niet.
2.1. De rechtbank heeft voorts overwogen dat gelet op het verhandelde ter zitting niet vast is komen te staan dat [appellante] enkel een link heeft met Macedonië en Kroatië. De rechtbank heeft daarbij met name van belang geacht dat niet is komen vast te staan dat haar [vader] geen andere dan de Macedonische nationaliteit bezit. Dat uit een bewijs van opneming persoonsregister blijkt dat de vader van [appellante] is geboren in een plaats die thans tot het Macedonische grondgebied behoort is daarvoor onvoldoende bewijs. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat uit de verklaring van de Kroatische ambassade kan worden afgeleid dat [appellante] niet de Kroatische nationaliteit bezit, zodat dit niet in geschil is, maar voor de overige republieken die uit voormalig Joegoslavië zijn ontstaan is niet vast komen te staan dat [appellante] daar de nationaliteit niet van bezit. Naar aanleiding van het betoog dat haar vader niet de Macedonische nationaliteit bezit, heeft de rechtbank overwogen dat het college wordt gevolgd in het standpunt dat de verklaringen van de Macedonische en Servische autoriteiten over de vader geen uitsluitsel geven over de nationaliteit van [appellante] en over de vraag of haar vader, en daarbij ook zijzelf, mogelijk nog een andere nationaliteit bezit. Verder heeft [appellante] over de overige republieken geen enkel bewijs overgelegd.
2.2. Bij brief van 5 oktober 2016 heeft [appellante] aangeboden om aan de hand van de nationaliteitwetgevingen van de overige republieken die deel uitmaakten van de Socialistische Federatieve Republiek Joegoslavië te bewijzen dat zij die nationaliteit niet bezit. De rechtbank is van oordeel dat het college niet zonder nadere motivering aan dit bewijsaanbod van [appellante] voorbij had mogen gaan. Dit is in dit geval vooral onzorgvuldig omdat zij met het aanbod reageerde op het pas tijdens de hoorzitting in bezwaar naar voren gebrachte standpunt dat niet is vast komen te staan dat zij enkel een link heeft met Kroatië en Macedonië. Het college had [appellante] daarom in de gelegenheid moeten stellen om binnen een redelijke termijn aan te tonen dat zij ook van de overige republieken de nationaliteit niet bezit, aldus de rechtbank in de uitspraak van 14 juli 2017.
Het besluit van 18 december 2017
3. Het college heeft zich in het besluit van 18 december 2017 opnieuw op het standpunt gesteld dat niet onomstotelijk vaststaat dat [appellante] staatloos is, zodat er geen aanleiding is om de nationaliteit in ‘staatloos’ te wijzigen. De door [appellante] overgelegde verklaring zegt dat [vader] geen onderdaan is van Macedonië, maar geeft geen uitsluitsel over de vraag of hij niet alsnog de Macedonische nationaliteit kan verkrijgen, zo hij die niet al van rechtswege heeft verkregen. Op grond van het nationaliteitsrecht van Macedonië is niet onomstotelijk vast komen te staan dat de vader van [appellante] niet de Macedonische nationaliteit heeft verkregen of alsnog zou kunnen verkrijgen. Nu er geen duidelijkheid is over het eventuele bestaan van de Macedonische nationaliteit van de vader van [appellante], behoeft de vraag of [appellante] en haar vader nog een andere nationaliteit bezitten volgens het college geen bespreking meer.
De aangevallen uitspraak
4. [appellante] heeft in beroep gesteld dat het college niet alle stukken heeft overgelegd. De correspondentie tussen het college en zijn voormalige adviseur (thans gemachtigde) ontbreekt volgens haar. Het college heeft hierover ter zitting bij de rechtbank het volgende toegelicht. De adviseur is ingeschakeld na de uitspraak van de rechtbank van 14 juli 2017. Het dossier is aan de adviseur toegezonden zodat hij een nieuwe beslissing op bezwaar kon opstellen. De adviseur heeft het conceptbesluit naar het college verzonden. Het college heeft vervolgens het besluit genomen. Er is geen separaat advies opgesteld. De contacten tussen het college en de adviseur, voor zover deze schriftelijk waren, bestonden uit e-mails. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om aan deze mededelingen van het college te twijfelen. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de e-mails tussen het college en zijn adviseur niet aan te merken als op de zaak betrekking hebbende stukken.
4.1. De rechtbank heeft geoordeeld dat gelet op de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2233, niet uitgesloten is dat de vader van [appellante] de Macedonische nationaliteit heeft. Gelet op artikel 4, derde lid, van het nationaliteitsrecht van Macedonië is vervolgens niet uitgesloten dat [appellante] zelf de Macedonische nationaliteit heeft. Voor zover [appellante] heeft verwezen naar de verklaring van het Ministerie van Binnenlandse Zaken van de republiek Macedonië van 27 juni 2013 en de brief van de Immigratie- en Naturalisatiedienst van 3 februari 2015, heeft de rechtbank overwogen dat in de uitspraak van 14 juli 2017 een oordeel is gegeven over de verklaring van 27 juni 2013. Dit oordeel staat in rechte vast, omdat partijen geen rechtsmiddelen hebben aangewend tegen deze uitspraak. Aan bespreking van deze verklaring is de rechtbank daarom niet toegekomen. De brief van 3 februari 2015 geeft geen uitsluitsel of de vader van [appellante] de Macedonische nationaliteit van rechtswege heeft verkregen.
4.2. Omdat niet uitgesloten is dat [appellante] de Macedonische nationaliteit heeft, heeft het college terecht haar verzoek om haar nationaliteit in de brp te wijzigen naar ‘staatloos’, afgewezen. De vraag of [appellante] de nationaliteit van de overige republieken van voormalig Joegoslavië of Frankrijk heeft of kan verkrijgen, hoeft niet meer aan de orde te komen.
4.3. Over de beroepsgronden van [appellante] over het wetsvoorstel betreffende een procedure om de staatloosheid van personen juridisch vast te stellen, is ook in de uitspraak van 14 juli 2017 een oordeel gegeven. Nu dit oordeel in rechte vaststaat, wordt aan bespreking van deze beroepsgronden niet toegekomen, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten om het college te verplichten alle op de zaak betrekking hebbende stukken toe te zenden. Onder de op de zaak betrekking hebbende stukken valt volgens haar ook de correspondentie tussen het college en zijn adviseur.
5.1. [appellante] kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat het college haar verzoek om de registratie van haar nationaliteit te wijzigen terecht heeft afgewezen, reeds omdat niet is uitgesloten dat zij de nationaliteit van Macedonië (thans: Noord-Macedonië) heeft. De rechtbank is er ten onrechte van uitgegaan dat de verklaring van 17 juni 2013 van de Macedonische autoriteiten niet meer in de beoordeling kan worden betrokken omdat de rechtbank in de uitspraak van 14 juli 2017 een oordeel over deze verklaring heeft gegeven en dit oordeel in rechte vast staat. Voor zover de rechtbank heeft verwezen naar de uitspraak van 17 augustus 2016, voert [appellante] aan dat de zaak die in deze uitspraak aan de orde was verschilt van de zaak die hier voorligt. In deze zaak is geen onduidelijkheid over haar geboorteplaats en geboortedatum en die van haar vader. Voor zover de rechtbank heeft verwezen naar artikel 4, derde lid, van de Wet op het Staatsburgerschap van de Republiek Macedonië, heeft zij miskend dat dit artikel niet is genoemd in het besluit van 18 december 2017. Dit brengt met zich dat de rechtbank artikel 8:69, derde lid, van de Awb heeft geschonden. Volgens [appellante] heeft de rechtbank in dit verband ten onrechte overwogen dat staatloosheid alleen door het overleggen van een brondocument kan worden aangetoond. Tot slot betoogt [appellante] dat de rechtbank haar in beroep aangevoerde gronden over het wetsvoorstel betreffende een procedure om de staatloosheid van personen juridisch vast te stellen ten onrechte niet heeft besproken. Zij is er ten onrechte van uitgegaan dat de rechtbank in de uitspraak van 14 juli 2017 uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel heeft gegeven over de bescherming die aan de Staatloosheidsverdragen kan worden ontleend. De Afdeling heeft in de uitspraak van 21 mei 2014 en later in de uitspraak van 17 augustus 2016 immers een voorbehoud op dit punt gemaakt. Dit voorbehoud is afhankelijk gemaakt van het tempo waarin de wetgever in een procedure tot vaststelling van de staatloosheid voorziet, aldus [appellante].
Oordeel van de Afdeling
Het toetsingskader
6. Niet in geschil is dat op dit moment nog geen procedure voor de vaststelling van staatloosheid bestaat. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 14 juli 2017 geoordeeld dat het de taak van de rechter te buiten gaat om daarin te voorzien. Ook heeft zij geoordeeld dat [appellante] geen aanspraak kan maken op bescherming op grond van Staatloosheidsverdragen zolang de procedure voor de vaststelling van staatloosheid er niet is. [appellante] heeft hiertegen geen hoger beroep bij de Afdeling ingesteld. Zij heeft deze oordelen in beroep tegen het besluit op bezwaar van 18 december 2017 ter discussie willen stellen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit niet meer kon. De rechtbank diende in beroep en de Afdeling dient in dit hoger beroep ervan uit te gaan dat deze oordelen juist zijn. De rechtbank heeft terecht overwogen dat zij niet toekomt aan de bespreking van de beroepsgronden van [appellante] over de procedure om de staatloosheid van personen vast te stellen.
Dit licht de Afdeling als volgt toe. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2670) heeft het niet instellen van hoger beroep tegen een eerdere uitspraak van de rechtbank tot gevolg dat, indien in beroep tegen het nieuwe besluit op bezwaar beroepsgronden worden aangevoerd, die door de rechtbank in die eerdere uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud zijn verworpen, de rechtbank van de juistheid van het eerder gegeven oordeel over die beroepsgronden heeft uit te gaan. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 14 juli 2017 uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven over de beroepsgrond van [appellante] over haar aanspraak op bescherming van Staatloosheidsverdragen. Zij heeft hiertegen geen hoger beroep ingesteld. Er is naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van nauwe verwevenheid tussen het oordeel over die grond, dan wel onderdelen van het bij de rechtbank bestreden besluit, waarop deze betrekking heeft, en hetgeen in hoger beroep aan de orde is gesteld.
6.1. Bij gebreke van een vaststellingsprocedure is het aan het college om bij de registratie van de nationaliteit van een persoon vast te stellen of een persoon staatloos is. Voor die registratie gelden net als voor registratie van een vreemde nationaliteit de vereisten van artikel 2.15 van de Wet basisregistratie personen (hierna: Wet brp), zo heeft de Afdeling overwogen in de uitspraak van 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2233.
6.2. Artikel 2.15 van de Wet brp bepaalt:
1. Gegevens over een vreemde nationaliteit worden ontleend aan een beschikking of uitspraak van een daartoe volgens het ter plaatse geldend recht bevoegde administratieve of rechterlijke instantie, die tot doel heeft tot bewijs te dienen van de betreffende nationaliteit, dan wel opgenomen met toepassing van het betreffende nationaliteitsrecht.
2. Indien gegevens over een vreemde nationaliteit niet overeenkomstig het eerste lid kunnen worden verkregen, kunnen deze gegevens worden ontleend aan een geschrift van een volgens het ter plaatse geldend recht bevoegde autoriteit, dat gegevens vermeldt over die nationaliteit.
3. Indien de betrokkene geen nationaliteit bezit of de nationaliteit niet kan worden vastgesteld, wordt dit gegeven opgenomen. Indien een rechterlijke uitspraak op grond van artikel 17 van Pro de Rijkswet op het Nederlanderschap is gedaan, waarbij is vastgesteld dat de betrokkene niet de Nederlandse nationaliteit bezit, wordt daarvan melding gemaakt.
6.3. Het college heeft de registratie van de nationaliteit van [appellante] op 25 januari 2012 gewijzigd en [appellante] heeft daartegen geen rechtsmiddelen aangewend. Sindsdien is de nationaliteit van [appellante] in de brp geregistreerd als "onbekend". Zoals de rechtbank heeft overwogen in de uitspraak van 14 juli 2017, zal voor het wijzigen van een eenmaal in de brp geregistreerd gegeven, gelet op het systeem van de Wet brp, onomstotelijk moeten vaststaan dat dit gegeven onjuist is. Dit betekent dat de registratie van de nationaliteit van [appellante] alleen kan worden gewijzigd als vast komt te staan dat haar nationaliteit niet onbekend is, maar staatloos. Een staatloze is ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Rijkswet op het Nederlanderschap een persoon die door geen enkele staat, krachtens diens wetgeving, als onderdaan wordt beschouwd. Het is aan [appellante] om hiervoor het bewijs te leveren.
Beoordeling van het door [appellante] geleverde bewijs
7. [appellante] heeft een verklaring van de ambassade van de republiek Kroatië van 6 juli 2016 overgelegd, waarin staat dat zij geen onderdaan van Kroatië is. Gelet op deze verklaring is tussen partijen niet in geschil dat [appellante] de nationaliteit van Kroatië niet bezit. [appellante] beschikt verder van geen enkel land waarmee zij een ‘link’ heeft, over een beschikking of uitspraak van een daartoe bevoegde administratieve of rechterlijke instantie, die tot doel heeft tot bewijs te dienen van het feit dat zij de nationaliteit van dat land niet bezit. Zij kan staatloosheid daarom alleen aantonen met toepassing van de nationaliteitswetgevingen of geschriften waaraan gegevens omtrent de nationaliteit kunnen worden ontleend, maar die niet tot bewijs van de gegevens over de nationaliteit of het ontbreken daarvan zijn opgemaakt.
7.1. Ter onderbouwing van haar standpunt dat haar vader de nationaliteit van Macedonië (thans: Noord-Macedonië) niet heeft, heeft [appellante] een verklaring van een medewerker van het Ministerie van Binnenlandse Zaken van de republiek Macedonië van 27 juni 2013 overgelegd. De verklaring is een reactie op een verzoek van de Dienst Terugkeer en Vertrek om de vader van [appellante] tot Macedonië toe te laten in verband het voornemen om hem uit te zetten. In deze brief staat dat toelating wordt geweigerd omdat de vader van [appellante] geen onderdaan van het land is. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 14 juli 2017 geoordeeld dat deze verklaring geen uitsluitsel geeft over de nationaliteit van [appellante], maar er staan wel gegevens in over de nationaliteit van haar vader. Datzelfde geldt voor een brief van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: IND) van 3 februari 2015, die zij heeft overgelegd. Deze brief gaat over de mogelijkheden voor de vader van [appellante] tot verkrijging van het staatsburgerschap van Macedonië.
Op grond van deze documenten kan weliswaar twijfel bestaan over de vraag of de vader van [appellante] de nationaliteit van Macedonië (thans: Noord-Macedonië) bezit, maar de documenten zijn niet voldoende om aan te tonen dat het uitgesloten is dat de vader van [appellante] die nationaliteit heeft.
7.2. Ook is van belang voor de beoordeling de nationaliteitswetgeving van de republiek Macedonië, zoals die in elk geval gold ten tijde van het nemen van het besluit van 18 december 2017. Artikel 6 van Pro de Wet op het staatsburgerschap van de Republiek Macedonië bepaalt dat het staatsburgerschap van de Republiek Macedonië wordt verkregen door een kind dat is gevonden of geboren op het grondgebied van de Republiek Macedonië en wiens ouders onbekend zijn dan wel van onbekend staatsburgerschap of staatloos. Artikel 29 bepaalt Pro dat als staatsburger van de Republiek Macedonië in de zin van deze wet wordt beschouwd eenieder die in overeenstemming met de voorgaande wetgeving het staatsburgerschap van de Republiek Macedonië bezat. […] Burgers van andere republieken van de voormalige Socialistische Federatieve Republiek Joegoslavië en staatsburgers van de voormalige Socialistische Federatieve Republiek Joegoslavië die legaal op het grondgebied van de Republiek Macedonië verblijven, kunnen het staatsburgerschap van de Republiek Macedonië verkrijgen indien zij binnen een periode van één jaar na de inwerkingtreding van deze wet een verzoek indienen, mits zij over een vaste bron van inkomens beschikken, meerderjarig zijn en bij het indienen van het verzoek gedurende een periode van ten minste 15 jaar legaal hun verblijf hebben gehad op het grondgebied van de Republiek Macedonië.
De rechtbank heeft terecht naar de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2016 verwezen, voor zover daarin is overwogen dat de tekst van artikel 6 niet Pro uitsluit dat deze bepaling ook van toepassing is op personen die voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze wet op het grondgebied van Macedonië zijn geboren. Deze overweging is van belang, omdat vader [appellante] in 1961, dus voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wet, op het grondgebied van het voormalig Joegoslavië en het latere Macedonië is geboren. Dit brengt met zich dat niet is uitgesloten dat hij op grond van de destijds geldende nationaliteitswetgeving door geboorte de nationaliteit van Joegoslavië heeft verkregen en op grond van artikel 29 de Pro nationaliteit van Macedonië (thans: Noord-Macedonië).
7.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het, nu het in dit geval niet is uitgesloten dat de vader van [appellante] de nationaliteit van Macedonië (thans: Noord-Macedonië) heeft, ook niet is uitgesloten dat zij als dochter deze nationaliteit heeft. Daarbij heeft de rechtbank terecht gewezen op artikel 4, derde lid, van de Wet op het staatsburgerschap van de Republiek Macedonië, waaruit volgt dat de nationaliteit door afstamming op [appellante] over zou kunnen gaan. Daarmee is de rechtbank niet buiten de grenzen van het geschil getreden. Op grond van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb vult de bestuursrechter ambtshalve de rechtsgronden aan.
Oordeel over de registratie
8. Zoals hiervoor onder 6.3 is overwogen, kan de registratie van de nationaliteit van [appellante] alleen worden gewijzigd van "onbekend" in "staatloos" als onomstotelijk vaststaat dat zij door geen enkele staat als onderdaan wordt beschouwd. Hiervoor is geoordeeld dat niet is uitgesloten dat [appellante] de nationaliteit van Macedonië (thans: Noord-Macedonië) heeft. Reeds hierom is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij staatloos is. De rechtbank heeft de vraag of [appellante] de nationaliteit van andere landen bezit, terecht onbesproken gelaten.
8.1. Het betoog van [appellante] over de op de zaak betrekking hebbende stukken kan voorts niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Het oordeel van de Afdeling over de registratie van de nationaliteit van [appellante] is tot stand gekomen op grond van een eigen beoordeling van het door [appellante] overgelegde bewijs en de uitleg van de nationaliteitswetgeving van de republiek Macedonië. De correspondentie van het college met een adviseur in het kader van de voorbereiding van het besluit van 18 december 2017 kan daarom niet tot een andere uitkomst leiden.
Conclusie
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Dit betekent dat het besluit van 18 december 2017 in stand blijft.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Binnema
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2019
589.