Uitspraak
201708691/1/A3.
Datum uitspraak: 2 januari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. appellante sub 1], gevestigd te Uden,
2. Bureau Veritas Inspection and Certification The Netherlands B.V., gevestigd te Amersfoort,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 oktober 2017 in zaken nrs. 17/1437, 17/1439, 17/1441, 17/1442 en 17/1550 in het geding tussen:
[appellante sub 1]
en
Veritas.
Procesverloop
Zaak nr. 17/1437
Bij besluit van 20 juli 2016 (hierna: besluit A) heeft Veritas het aan [appellante sub 1] verleende certificaat voor het verrichten van asbestsaneringswerkzaamheden ingetrokken wegens overtredingen aan de [locatie 1] in Uden.
Bij besluit van 18 april 2017 (hierna: besluit 1) heeft Veritas het door [appellante sub 1] tegen besluit A gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en dat besluit in zoverre herroepen dat de intrekking van het certificaat is gewijzigd in een onvoorwaardelijke schorsing van het certificaat voor de duur van 30 dagen.
Zaak nr. 17/1439
Bij afzonderlijke besluiten van 25 januari 2017 (hierna: besluiten B en C) heeft Veritas het certificaat per direct geschorst wegens overtredingen op de adressen [locatie 2] in Vorstenbosch en [locatie 3] in Uden.
Bij besluit van 18 april 2017 (hierna: besluit 2) heeft Veritas beslist op het door [appellante sub 1] tegen de besluiten B en C gemaakte bezwaar. Bij dit besluit heeft Veritas het certificaat onvoorwaardelijk geschorst voor een periode van 30 dagen wegens overtredingen op de adressen [locatie 4] in Oss, [locatie 5] in Veghel, [locatie 6] in Oss, [locatie 2] in Vorstenbosch en [locatie 3] in Uden.
Zaak nr. 17/1441
Bij besluit van 25 januari 2017 (hierna: besluit D) heeft Veritas het certificaat per direct geschorst wegens een op 15 december 2016 geconstateerde overtreding op het adres [locatie 7] te Helmond.
Bij besluit van 18 april 2017 (hierna: besluit 3) heeft Veritas beslist op het door [appellante sub 1] tegen besluit D gemaakte bezwaar en het certificaat voorwaardelijk geschorst voor de duur van 90 dagen.
Zaak nr. 17/1442
Bij besluit van 18 april 2017 (hierna: besluit 4) heeft Veritas de bij besluit van 17 maart 2017 (hierna: besluit E) opgelegde voorwaardelijke schorsing van het certificaat omgezet in een onvoorwaardelijke schorsing voor de duur van 30 dagen.
Zaak nr. 17/1550
Bij besluit E heeft Veritas het certificaat voorwaardelijk geschorst wegens een op 10 januari 2017 geconstateerde overtreding op het adres [locatie 7] in Helmond.
Bij besluit van 11 mei 2017 (hierna: besluit 5) heeft Veritas het door [appellante sub 1] tegen besluit E gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Alle zaken
Bij uitspraak van 11 oktober 2017 heeft de rechtbank:
- in zaak nr. 17/1437 het door [appellante sub 1] tegen besluit 1 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het door [appellante sub 1] tegen besluit A gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en het aan [appellante sub 1] verleende certificaat per direct voorwaardelijk geschorst voor de duur van 90 dagen;
- in zaak nr. 17/1439 het door [appellante sub 1] tegen besluit 2 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- in zaak nr. 17/1441 het door [appellante sub 1] tegen besluit 3 ingestelde beroep ongegrond verklaard;
- in zaak nr. 17/1442 het door [appellante sub 1] tegen besluit 4 ingestelde beroep ongegrond verklaard;
- in zaak nr. 17/1550 het door [appellante sub 1] tegen besluit 5 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van besluit E in stand blijven.
Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld. Veritas heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellante sub 1] heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep gegeven.
Veritas en Normec Certification B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 3 augustus 2018 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid alle in deze zaak aan de orde zijnde schorsingen van het aan [appellante sub 1] verleende certificaat ingetrokken.
[appellante sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 augustus 2018, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. H.A. Pasveer, advocaat te Den Bosch, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M. Karkich, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Veritas, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.J. Molenaar, advocaat te Arnhem, gehoord.
Overwegingen
Regelgeving
1. De tekst van de relevante bepalingen uit de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet), het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) en de Arbeidsomstandighedenregeling (hierna: de Arboregeling) is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
2. Met ingang van 1 maart 2017 is de Arboregeling gewijzigd. Het werkveldspecifieke certificatieschema voor het Procescertificaat Asbestverwijdering staat sindsdien in bijlage XIIIa. Omdat het in dit geding gaat om asbestverwijderingswerkzaamheden die vóór 1 maart 2017 hebben plaatsgevonden, volgt uit de overgangsbepalingen in artikel 48 van bijlage XIIIa dat hiervoor nog de eisen gelden uit bijlage XIIIb zoals die luidde vóór 1 maart 2017.
De sanctieregeling voor houders van een certificaat voor asbestverwijdering is sinds 1 maart 2017 opgenomen in bijlage XIIIe. Voor deze sanctieregeling zijn geen overgangsbepalingen opgenomen, zodat deze regeling in dit geding van toepassing is.
Inleiding
3. [ appellante sub 1] is een asbestverwijderingsbedrijf. Op grond van artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit mag - kort gezegd - het verwijderen van asbest alleen plaatsvinden door een bedrijf dat beschikt over een certificaat asbestverwijdering. Aan [appellante sub 1] is zo'n certificaat verleend. Op grond van artikel 1.5g, derde lid, van het Arbobesluit kan een certificaat worden geschorst indien de certificaathouder niet meer voldoet aan de met betrekking tot het certificaat gestelde eisen of zijn wettelijke verplichtingen niet meer naar behoren nakomt. Op grond van artikel 4.27, aanhef en onder b, van de Arboregeling, zoals dat luidde vóór 1 maart 2017, moest een certificaathouder voldoen aan de eisen die zijn vastgelegd in het werkveldspecifieke certificatieschema voor het Procescertificaat Asbestverwijdering, zoals dat was opgenomen in bijlage XIIIb bij de Arboregeling. Dit certificatieschema wordt ook wel aangeduid als SC-530. In dit geding staat de vraag centraal of Veritas het aan [appellante sub 1] afgegeven certificaat mocht schorsen wegens het niet voldoen aan verplichtingen uit bijlage XIIIb.
Bevoegde bestuursorgaan
4. Veritas was door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangewezen als certificerende instelling in de zin van artikel 20 van de Arbowet. Op grond van deze aanwijzing was Veritas bevoegd om certificaten asbestverwijdering als bedoeld in artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit te verlenen op basis van het certificatieschema SC-530. Bij brief van 26 januari 2018 heeft de minister te kennen gegeven dat deze aanwijzing met ingang van 24 oktober 2017 is komen te vervallen. Sindsdien is de bevoegdheid om het aan [appellante sub 1] afgegeven certificaat in te trekken of te schorsen alsmede de verantwoordelijkheid voor de door Veritas ten aanzien van [appellante sub 1] genomen besluiten bij de staatssecretaris komen te liggen (vergelijk de uitspraak van 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:197). De staatssecretaris is dan ook het bestuursorgaan dat partij is in dit geding.
Besluiten van Veritas
5. Bij de diverse besluiten die in dit geding aan de orde zijn, heeft Veritas het aan [appellante sub 1] verleende certificaat asbestverwijdering al dan niet voorwaardelijk geschorst. Volgens Veritas heeft [appellante sub 1] in diverse gevallen niet voldaan aan de toetspunten 27, 46, 48, 53 en 63 uit bijlage H bij bijlage XIIIb bij de Arboregeling.
Aangevallen uitspraak
6. De rechtbank heeft overwogen dat schorsing van het certificaat geen punitieve sanctie is.
Voorts heeft de rechtbank overwogen dat Veritas zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante sub 1] toetspunt 27 heeft overtreden. [appellante sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door haar toegepaste decontaminatieprocedure betere bescherming biedt dan de standaard decontaminatieprocedure. Daarom was er voor de overtreding geen rechtvaardigingsgrond als bedoeld in artikel 5:5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Voorts heeft Veritas in redelijkheid geen aanleiding behoeven te zien voor toepassing van de in artikel 26 van bijlage XIIIe bij de Arboregeling neergelegde hardheidsclausule. Verder is er geen grond voor het oordeel dat Veritas in strijd met het vertrouwens- of het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld.
Voorts heeft de rechtbank overwogen dat Veritas het door [appellante sub 1] tegen besluit E gemaakte bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Veritas had [appellante sub 1] in de gelegenheid moeten stellen om de gronden van het bezwaar in te dienen.
De rechtbank heeft de schorsingen van het certificaat in stand gelaten dan wel zelf voorziend opgelegd voor zover het de overtredingen van toetspunt 27 betreft.
Beoordeling van het hoger beroep van [appellante sub 1]
Procesbelang
7. Hoewel de schorsingen van het certificaat inmiddels door de staatssecretaris zijn ingetrokken, heeft [appellante sub 1] nog belang bij een inhoudelijke beoordeling van haar hoger beroep. Daartoe is redengevend dat zij tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat zij schade heeft geleden als gevolg van de schorsingen.
Punitieve sanctie
8. [ appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de schorsingen geen punitieve sanctie zijn. Zij voert aan dat zij door de schorsingen van het certificaat gedurende 60 dagen geen werkzaamheden kan verrichten. Dit leidt tot een faillissement of tot een omvangrijk omzetverlies. De schorsingen zijn daarom dermate zwaar dat sprake is van een straf. Bovendien past [appellante sub 1] reeds sinds 1 maart 2017 - derhalve reeds sinds vóór de in beroep bestreden besluiten - de standaard decontaminatieprocedure toe, zodat zij in zoverre sindsdien zoals Veritas wenst in overeenstemming met de regelgeving handelt. Omdat het om een punitieve sanctie gaat, moet de proportionaliteit van de sancties volledig worden getoetst, aldus [appellante sub 1].
8.1.
Schorsing van het certificaat is een maatregel waarmee herstel wordt beoogd. Deze vorm van bestuurlijk toezicht heeft tot doel om zoveel mogelijk tekortkomingen tegen te gaan om zo de veiligheid bij asbestverwijdering en het bijbehorende kwaliteitsmanagementsysteem te waarborgen (vergelijk de uitspraak van 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1689). Daarmee is de volksgezondheid gemoeid. Niet is beoogd om de overtreder te straffen of leed toe te voegen. De zwaarte van de sancties wordt beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven. Er bestaat in de aangevoerde omstandigheden onvoldoende aanleiding om de intrekking van de toestemming alleen op basis van de zwaarte van de maatregel als een punitieve sanctie aan te merken. In dit verband wijst de Afdeling erop dat het Europees Hof voor de rechten van de Mens in andere dan rijbewijszaken geen punitief karakter heeft aangenomen alleen op grond van de zwaarte van de maatregel. [appellante sub 1] heeft voorafgaand aan de in beroep bestreden besluiten besloten om de standaard decontaminatieprocedure toe te gaan passen. Deze nieuwe handelswijze is ingegeven door de wijziging van de Arboregeling met ingang van 1 maart 2017. Deze wijziging van de handelwijze brengt echter niet mee dat de kort nadien door Veritas opgelegde of in bezwaar gehandhaafde sancties voor de overtredingen die vóór die datum zijn begaan daarmee een punitief karakter hebben gekregen. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de schorsingen van het certificaat voor de duur van in totaal 60 dagen niet zodanig zwaar zijn, dat sprake is van punitieve sancties.
Het betoog slaagt niet.
Overtreding toetspunt 27
9. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij toetspunt 27 heeft overtreden. Volgens haar heeft de rechtbank miskend dat paragraaf 3 van bijlage G bij bijlage XIIIb bij de Arboregeling ruimte liet voor een decontaminatieprocedure die afwijkt van de standaardprocedure. [appellante sub 1] stelt dat zij beschikte over het vereiste plan van aanpak dat was goedgekeurd door een arbokerndeskundige. Bijlage G laat volgens haar ook ruimte voor een algemene, niet-incidentele afwijkende procedure. Dat paragraaf 7.14.4, onder 9, van bijlage XIIIb toestaat dat een niet aan het werkgebied gekoppelde decontaminatie-unit wordt gebruikt indien gebruik van een wel aan het werkgebied gekoppelde decontaminatie-unit niet mogelijk is, laat onverlet dat op grond van de afwijkingsmogelijkheid van bijlage G ook in andere gevallen een niet aan het werkgebied gekoppelde decontaminatie-unit mag worden gebruikt. Ten onrechte heeft de rechtbank overwogen dat niet aannemelijk is dat de door haar toegepaste procedure in zijn algemeenheid een betere bescherming biedt dan de standaard procedure. De door de rechtbank in aanmerking genomen risico's van de door [appellante sub 1] toegepaste procedure zijn geen reële risico's. Voorts dient niet te worden beoordeeld of er risico's zijn, maar of deze groter zijn dan bij de standaardprocedure. Ten onrechte heeft de rechtbank een theoretisch risico zwaarder laten wegen dan een daadwerkelijk bestaand en door TNO bevestigd probleem. Indien de rechtbank daarover twijfelde, had zij een deskundige moeten inschakelen. Volgens [appellante sub 1] is bij de door haar toegepaste decontaminatieprocedure de kans op het uittreden of uitslepen van asbestvezels veel kleiner en is de kans op gezondheidsproblemen door blootstelling aan koude lucht kleiner. Bovendien is deze procedure comfortabeler, waardoor er beter gedecontamineerd wordt, hetgeen de veiligheid ten goede komt. Thans is een wijziging van de regelgeving in procedure, waarbij - naar het zich laat aanzien - de door haar gevolgde decontaminatieprocedure zal worden toegestaan, aldus [appellante sub 1].
9.1.
Na het verwijderen van asbest moeten saneerders een decontaminatieprocedure doorlopen. Het doel hiervan is te voorkomen dat asbestvezels buiten het werkgebied terechtkomen en saneerders worden blootgesteld aan asbest.
In bijlage XIIIb bij de Arboregeling waren eisen gesteld aan de decontaminatieprocedure. Toetspunt 27 uit bijlage H bij bijlage XIIIb werd overtreden indien een decontaminatie-unit niet direct was gekoppeld aan het werkgebied, terwijl dat technisch wel mogelijk was. Bij dit toetspunt wordt verwezen naar paragraaf 7.14.4, punt 9, van bijlage XIIIb. In die paragraaf staat dat een bedrijf een compleet werkplan dient op te stellen en dat daarbij de in die paragraaf neergelegde uitgangspunten van toepassing zijn. Uitgangspunt 9 luidt: "Deze decontaminatie-unit is bij voorkeur aan het werkgebied gekoppeld. Indien koppeling van de decontaminatie-unit aan het werkgebied niet mogelijk is, is de reden hiervan in het werkplan vastgelegd."
Op grond van dit uitgangspunt moet een decontaminatie-unit dus aan het werkgebied gekoppeld zijn, tenzij dit niet mogelijk is. Koppeling van een decontaminatie-unit aan het werkgebied is bijvoorbeeld niet mogelijk indien er te weinig ruimte voor is. Een aan het werkgebied gekoppelde decontaminatie-unit bestaat doorgaans uit drie delen: een vuile ruimte, een doucheruimte en een schone ruime. In de vuile ruimte trekt de saneerder zijn kleding - met uitzondering van het masker - uit en laat hij afval achter, daarna doucht hij zich in de doucheruimte en ten slotte trekt hij in de schone ruimte schone kleding aan.
9.2. [
appellante sub 1] paste jarenlang bewust een andere decontaminatieprocedure toe. Bij deze procedure wordt de decontaminatie-unit niet aan het werkgebied gekoppeld. Aan het werkgebied wordt een transitsluis gekoppeld. In deze transitsluis laat de saneerder afval achter en trekt hij over de vuile kleding een schone overall aan. Met het masker nog op en met de transitoverall over de vuile kleding verlaat de saneerder de transitsluis en loopt hij naar een grote decontaminatie-unit. Deze bestaat ook uit drie delen, te weten vuile ruimte, doucheruimte en schone ruimte.
Niet in geschil is dat in alle gevallen die in dit geding aan de orde zijn, de decontaminatie-unit niet aan het werkgebied was gekoppeld, terwijl het wel mogelijk was om de decontaminatie-unit aan het werkgebied te koppelen. [appellante sub 1] heeft dus niet in overeenstemming met paragraaf 7.14.4, punt 9, van bijlage XIIIb gehandeld, zodat de in toetspunt 27 omschreven situatie zich voordoet.
9.3.
De vraag ligt voor of paragraaf 3, tweede alinea, van bijlage G bij bijlage XIIIb [appellante sub 1] de ruimte bood om af te wijken van deze bepalingen. Deze alinea luidt als volgt: "Voor een uitvoeringswijze die afwijkt van de regels van SC-530 dient tevoren een schriftelijke goedkeuring op basis van een Plan van aanpak (risico-inventarisatie) te worden verkregen van een Arbokerndeskundige. Het door die deskundige getoetste Plan van aanpak dient als bijlage aan het werkplan te worden toegevoegd."
Er zijn geen aanknopingspunten om de staatssecretaris te volgen in het standpunt dat afwijken niet mocht indien de desbetreffende regel van SC-530 al een afwijkingsmogelijkheid bevat. Paragraaf 7.14.4, punt 9, van bijlage XIIIb bevat een afwijkingsmogelijkheid voor gevallen waarin het niet mogelijk is om een decontaminatie-unit aan het werkgebied te koppelen. In die gevallen mocht worden afgeweken van het uitgangspunt dat een decontaminatie-unit aan het werkgebied moet zijn gekoppeld. Daarmee is echter niet gezegd dat in andere gevallen niet van dit uitgangspunt mocht worden afgeweken. Er zijn ook geen aanknopingspunten om de staatssecretaris te volgen in het standpunt dat alleen in incidentele gevallen met toepassing van paragraaf 3, tweede alinea, van bijlage G mocht worden afgeweken van de regels van SC-530. In deze alinea staat niet in welke gevallen een afwijkende uitvoeringswijze mag worden toegepast. Het is goed voorstelbaar dat een afwijkingsmogelijkheid wordt beperkt tot incidentele gevallen. Voormelde alinea is echter zodanig onduidelijk over de gevallen waarin van SC-530 mag worden afgeweken, dat niet mag worden uitgesloten dat in algemene zin - dus niet incidenteel - werd afgeweken van SC-530. Dat is niet anders indien in aanmerking wordt genomen dat een werkplan op een specifiek project moet zijn toegesneden. Dat [appellante sub 1] bij elk project afweek van de standaard decontaminatieprocedure van paragraaf 7.14.4, punt 9, van bijlage XIIIb, betekent immers nog niet dat de gebruikte werkplannen niet op het specifieke project waren toegesneden. In dat verband is van belang dat de redenen waarom [appellante sub 1] afweek van de standaard decontaminatieprocedure zijn gelegen in door haar gestelde tekortkomingen van die procedure en niet in - bijvoorbeeld - de mogelijkheden op de projectlocaties.
9.4.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat Veritas zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat paragraaf 3, tweede alinea, van bijlage G bij de Arboregeling niet toelaat dat een bedrijf bij elk project een uitvoeringswijze toepast die afwijkt van SC-530. Veritas heeft dan ook ten onrechte niet beoordeeld of de door [appellante sub 1] toegepaste decontaminatieprocedure voldoet aan de eisen die op grond van die alinea voor een afwijkende uitvoeringswijze golden. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
9.5.
Het betoog slaagt. Hetgeen [appellante sub 1] voor het overige heeft aangevoerd met betrekking tot toetspunt 27 behoeft geen bespreking meer.
Corrigerende maatregelen
10. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat Veritas bij besluit 4 van 18 april 2017 terecht de voorwaardelijke schorsing van het certificaat heeft omgezet in een onvoorwaardelijke schorsing voor de duur van 30 dagen. Volgens haar heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat [appellante sub 1] geen corrigerende maatregelen heeft getroffen. Zij wijst op het door Veritas ingevulde afwijkingsrapport, waarin de op 2 mei 2017 gemelde corrigerende maatregelen zijn vermeld en waarin voorts staat dat de oplossing is geaccepteerd en dat de afwijking daarmee is gesloten. Volgens [appellante sub 1] heeft Veritas in besluit 4 ten onrechte verwezen naar de termijnen uit bijlage XIIIa. Omdat de gestelde overtreding plaatsvond vóór 1 maart 2017, was op grond van het in artikel 48 van bijlage XIIIa neergelegde overgangsrecht in zoverre het vóór 1 maart 2017 geldende recht nog van toepassing, omdat dit gunstiger is voor [appellante sub 1].
10.1.
In besluit E van 17 maart 2017, waarbij het certificaat voorwaardelijk is geschorst, staat:
"Bij deze stellen wij u in kennis van het besluit van Bureau Veritas Inspection & Certification The Netherlands B.V. om conform de wettelijke bepalingen uw SC 530 certificaat, nummer NL015444, met ingang van heden te schorsen.
Deze schorsing blijft van kracht en kan pas dan worden opgeheven indien de afwijking aantoonbaar is hersteld en u voldoende heeft aangetoond dat de afwijking zich niet zal herhalen.
De door u genomen maatregelen en het bewijs dat deze zijn uitgevoerd dient u ter beoordeling aan de inspecteur/auditor dhr. B. Bossers te sturen. De inspecteur/auditor dhr. B. Bossers zal binnen enkele dagen beoordelen of de afwijking kan worden opgeheven en de schorsing van uw certificaat kan worden beëindigd."
In het besluit is niet vermeld binnen welke termijn de herstelmaatregelen moeten zijn uitgevoerd en gemeld aan de inspecteur/auditor. In het besluit is voor die termijn evenmin verwezen naar een bepaling uit bijlage XIIIa. Er staat slechts dat het besluit en alle daaraan verbonden consequenties zijn gebaseerd op de regelingen betreffende het Procescertificaat Asbestverwijdering, zoals gepubliceerd in de Staatscourant. De rechtszekerheid vereist echter dat de termijn voor het nemen en melden van herstelmaatregelen duidelijk uit het besluit kan worden opgemaakt.
10.2.
Gelet hierop heeft Veritas in besluit 4 van 18 april 2017 ten onrechte gesteld dat [appellante sub 1] niet binnen de gestelde termijn corrigerende maatregelen heeft ingediend. Derhalve heeft Veritas de voorwaardelijke schorsing ten onrechte omgezet in een onvoorwaardelijke schorsing voor de duur van 30 dagen.
Het betoog slaagt.
Beoordeling incidenteel hoger beroep
11. Ingevolge artikel 8:110, eerste lid, van de Awb kan incidenteel hoger beroep worden ingesteld door degene die ook hoger beroep had kunnen instellen. Ingevolge artikel 8:104, eerste lid, kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep instellen. Aanvankelijk was Veritas het besluitnemende bestuursorgaan als bedoeld in deze bepaling en was zij dus bevoegd om hoger beroep en incidenteel hoger beroep in te stellen. Vanaf het vervallen van haar aanwijzing als certificerende instelling op 24 oktober 2017, is zij - in elk geval ten aanzien van de bevoegdheid tot het verlenen van certificaten asbestverwijdering en het houden van toezicht op houders van die certificaten - geen bestuursorgaan meer. Zoals onder 4 is overwogen, is die bevoegdheid bij de staatssecretaris komen te liggen. Ook de bevoegdheid tot het instellen van incidenteel hoger beroep is op de staatssecretaris overgegaan. Veritas heeft pas na het vervallen van haar aanwijzing als certificerende instelling, te weten op 14 december 2017, incidenteel hoger beroep ingesteld. Op dat moment was zij daartoe niet meer bevoegd. Veritas wordt niet gevolgd in het betoog dat de bevoegdheid om als bestuursorgaan incidenteel hoger beroep in te stellen weliswaar bij de staatssecretaris is komen te liggen, maar dat zij nog wel bevoegd was om als belanghebbende incidenteel hoger beroep in te stellen. Dat de uitkomst van de beoordeling van het incidenteel hoger beroep volgens Veritas relevant kan zijn voor de procedure tegen de intrekking van haar aanwijzing als certificerende instelling, staat in een te ver verwijderd verband van de schorsing van het certificaat van [appellante sub 1] om als rechtstreeks belang te kunnen worden aangemerkt. Door de overgang van de bevoegheid op de staatssecretaris, is Veritas dan ook geen partij meer in deze procedure. Het door Veritas ingestelde incidenteel hoger beroep is niet-ontvankelijk.
12. De staatssecretaris heeft te kennen gegeven dat hij het door Veritas ingestelde incidenteel hoger beroep niet overneemt. Het incidenteel hoger beroep wordt daarom niet inhoudelijk beoordeeld.
Besluit van 3 augustus 2018
13. Bij het besluit van 3 augustus 2018 heeft de staatssecretaris de door de rechtbank in stand gelaten dan wel opgelegde schorsingen van het certificaat van [appellante sub 1] ingetrokken. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat terecht overtredingen van toetspunt 27 zijn aangenomen en dat daarvoor terecht sancties zijn opgelegd. De staatssecretaris acht tenuitvoerlegging van de sancties echter niet doelmatig. Daarbij heeft hij in aanmerking genomen dat uit door [appellante sub 1] overgelegde stukken van de Inspectie SZW kan worden opgemaakt dat de door [appellante sub 1] toegepaste decontaminatieprocedure in de toekomst mogelijk zal worden toegestaan. Verder heeft hij in aanmerking genomen dat [appellante sub 1] zich sinds 1 maart 2017 aan de regels van Bijlage XIIIa van de Arboregeling houdt, dat hem geen situaties bekend zijn waarin [appellante sub 1] de afwijkingen waarvoor de sancties zijn opgelegd weer heeft begaan en dat hem ook geen andere afwijkingen of overtredingen van asbestnormen door [appellante sub 1] bekend zijn die hebben geleid tot een vorm van verslag of handhaving.
14. Het besluit van 3 augustus 2018 is, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geen onderwerp van dit geding, nu partijen daarbij onvoldoende belang hebben. [appellante sub 1] kan zich immers vinden in de intrekking van de schorsingen. Dat zij zich niet geheel kan vinden in de motivering van dit besluit, is geen reden om belang aan te nemen bij beoordeling van het besluit.
Slotoverwegingen
15. Het hoger beroep van [appellante sub 1] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank:
- in zaak nr. 17/1437 zelf in de zaak heeft voorzien door het bezwaar gegrond te verklaren, het besluit van 20 juli 2016 (besluit A) te herroepen en het certificaat per direct voorwaardelijk te schorsen voor de duur van 90 dagen,
- in zaak nr. 17/1439 heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 18 april 2017 (besluit 2) in stand blijven,
- in zaak nr. 17/1441 het beroep ongegrond heeft verklaard,
- in zaak nr. 17/1442 het beroep ongegrond heeft verklaard en
- in zaak nr. 17/1550 heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 17 maart 2017 (besluit E) in stand blijven.
16. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de bij de rechtbank in zaken nrs. 17/1441 en 17/1442 ingestelde beroepen alsnog gegrond verklaren. De bij de rechtbank in deze zaken bestreden besluiten van 18 april 2017 (besluiten 3 en 4) komen voor vernietiging in aanmerking.
17. De staatssecretaris dient nieuwe besluiten te nemen ter vervanging van de vernietigde besluiten 1, 2, 3 en 5. Wat de toetspunten 46, 48, 53 en 63 betreft dient hij daarbij uit te gaan van het oordeel van de rechtbank dat de overtredingen van deze toetspunten niet zijn komen vast te staan. Wat toetspunt 27 betreft moet hij beoordelen of [appellante sub 1] bij het toepassen van de afwijkende decontaminatieprocedure in overeenstemming met paragraaf 3, tweede alinea, van bijlage G bij bijlage XIIIb bij de Arboregeling heeft gehandeld. Deze alinea vereist dat voor uitvoering van de werkzaamheden een schriftelijke goedkeuring op basis van een plan van aanpak (risico-inventarisatie) is verkregen van een arbokerndeskundige en dat het door die deskundige getoetste plan van aanpak als bijlage aan het werkplan is toegevoegd. Tussen [appellante sub 1] en de staatssecretaris is niet in geschil dat de in het plan van aanpak neergelegde afwijkende procedure ten minste evenveel bescherming moet bieden als de standaardprocedure. De staatssecretaris dient daarom een standpunt in te nemen over het beschermingsniveau van de door [appellante sub 1] toegepaste decontaminatieprocedure in vergelijking met het beschermingsniveau van de in paragraaf 7.14.4, punt 9, van bijlage XIIIb bedoelde decontaminatieprocedure. Daarbij dient hij de diverse rapporten van deskundigen te betrekken die [appellante sub 1], ter bevestiging van hetgeen in het plan van aanpak is uiteengezet, heeft ingebracht.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door de staatssecretaris te nemen nieuwe besluiten slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
18. Het incidenteel hoger beroep van Veritas is niet-ontvankelijk.
19. De staatssecretaris dient ten aanzien van [appellante sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het incidenteel hoger beroep van Bureau Veritas Inspection & Certification The Netherlands B.V. niet-ontvankelijk;
II. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 1] gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 oktober 2017 in zaken nrs. 17/1437, 17/1439, 17/1441, 17/1442 en 17/1550, voor zover de rechtbank:
- in zaak nr. 17/1437 het bezwaar gegrond heeft verklaard, het besluit van 20 juli 2016 (besluit A) heeft herroepen en het certificaat per direct voorwaardelijk heeft geschorst voor de duur van 90 dagen,
- in zaak nr. 17/1439 heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 18 april 2017 (besluit 2) in stand blijven,
- in zaak nr. 17/1441 het beroep ongegrond heeft verklaard,
- in zaak nr. 17/1442 het beroep ongegrond heeft verklaard en
- in zaak nr. 17/1550 heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 17 maart 2017 (besluit E) in stand blijven.
IV. verklaart de bij de rechtbank in zaken nrs. 17/1441 en 17/1442 ingestelde beroepen gegrond;
V. vernietigt de bij de rechtbank in zaken nrs. 17/1441 en 17/1442 bestreden besluiten van Bureau Veritas Inspection & Certification The Netherlands B.V. van 18 april 2017 (besluiten 3 en 4);
VI. bepaalt dat tegen de door de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te nemen nieuwe besluiten slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.843,00 (zegge: achttienhonderddrieënveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 1.167,00 (zegge: elfhonderdzevenenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Herweijer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 januari 2019
640.
BIJLAGE
Arbeidsomstandighedenwet
Artikel 20
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld op grond waarvan werkgevers, werknemers, andere personen of instellingen in het bezit moeten zijn van een of meer certificaten waaruit blijkt dat zij voldoen aan voorschriften, gesteld bij of krachtens deze wet.
2 Onze Minister dan wel een door Onze Minister op verzoek aangewezen instelling beslist op aanvraag over de afgifte van het certificaat en is tevens bevoegd een afgegeven certificaat in te trekken of te schorsen. De Kaderwet zelfstandige bestuursorganen is niet van toepassing op aangewezen instellingen als bedoeld in de eerste zin.
3 Een certificaat als bedoeld in het eerste lid en een aanwijzing als bedoeld in het tweede lid worden gegeven voor een beperkte tijdsduur. Aan een aanwijzing en een certificaat kunnen voorschriften worden verbonden. De bedoelde beperking en voorschriften worden in de aanwijzing en het certificaat vermeld.
4 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld onder meer met betrekking tot:
a. de wijze waarop de aanvraag om een certificaat als bedoeld in het eerste lid en een aanwijzing als bedoeld in het tweede lid wordt gedaan en de gegevens die daarbij van de aanvrager worden verlangd;
b. de gronden waarop een aanwijzing kan worden gegeven, gewijzigd, geschorst of ingetrokken;
c. de gronden waarop en de gevallen waarin de afgifte van een certificaat kan worden geweigerd dan wel een afgegeven certificaat kan worden geschorst of ingetrokken;
d. de vergoeding van de kosten die is verschuldigd in verband met de afgifte van een certificaat of het geven van een aanwijzing.
[…]
Arbeidsomstandighedenbesluit
Artikel 1.1. Definities algemeen
[…]
7 In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder certificerende instelling: een door Onze Minister krachtens artikel 20, tweede lid, van de wet aangewezen instelling die beslist over de afgifte van een certificaat als bedoeld in artikel 20, eerste lid, van de wet.
[…]
Artikel 1.5g. De weigering, schorsing, wijziging of intrekking van een certificaat
[…]
3 Een certificaat kan worden geschorst, ten nadele van de certificaathouder worden gewijzigd of ingetrokken:
[…]
c. indien de certificaathouder niet meer voldoet aan de bij of krachtens dit besluit met betrekking tot het certificaat gestelde eisen of zijn wettelijke verplichtingen niet meer naar behoren nakomt; […].
Artikel 4.54a. Asbestinventarisatie
1. In het kader van de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, wordt de aanwezigheid van asbest of asbesthoudende producten volledig geïnventariseerd voordat wordt aangevangen met de volgende werkzaamheden:
a. het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van bouwwerken, met uitzondering van grondwerken, of objecten waarin asbest of asbesthoudende producten is respectievelijk zijn verwerkt;
b. het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit de bouwwerken of objecten, bedoeld in onderdeel a;
c. het opruimen van asbest of asbesthoudende producten die ten gevolge van een incident zijn vrijgekomen.
[…]
Artikel 4.54d. Deskundigheid bij het werken met asbest
1. De volgende werkzaamheden, indien de concentratie van asbestvezels is ingedeeld in risicoklasse 2 of 2A, worden verricht door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling:
a. de werkzaamheden, bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid;
b. het reinigen van de arbeidsplaats nadat een handeling als bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid, onderdeel a of b, is uitgevoerd.
[…]
Arbeidsomstandighedenregeling, zoals die luidde tot 1 maart 2017
Artikel 4.27. Eisen voor afgifte van certificaten in het werkveld asbest
Een certificaat kan worden afgegeven indien:
[…]
b. in geval van het certificaat, bedoeld in artikel 4.54d, eerste lid, van het besluit, de aanvrager voldoet aan de eisen, vastgelegd in het Werkveldspecifiek certificatieschema voor het Procescertificaat Asbestverwijdering, zoals opgenomen in bijlage XIIIb bij de regeling;
[…]
Bijlage XIIIb. behorend bij Artikel 4.27
Werkveldspecifiek certificatieschema voor het Procescertificaat Asbestverwijdering
[…]
Deel II. Normen
[…]
7.14.4. Werkplan
Het bedrijf dient een compleet werkplan op te stellen en intern te controleren met als resultaat een werkplan met de status "geschikt voor uitvoering". Daarbij zijn de volgende uitgangspunten van toepassing:
[…]
8e Gedurende de uitvoering van de saneringswerkzaamheden en tijdens de eindcontrole is een decontaminatie-unit aanwezig;
9e Deze decontaminatie-unit is bij voorkeur aan het werkgebied gekoppeld. Indien koppeling van de decontaminatie-unit aan het werkgebied niet mogelijk is, is de reden hiervan in het werkplan vastgelegd;
[…]
Bijlage G. Model werkplan (v)
Verplichtend karakter
1. Inleiding
Op grond van het Arbeidsomstandighedenbesluit dient het schriftelijke werkplan een beschrijving te zijn van het conform SC-530 par 7.14 uit te voeren asbestverwijderingswerk en doeltreffende maatregelen te bevatten ter bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de betrokken werknemers. Daarbij geldt het volgende:
• De onderstaande opzet van het werkplan is bindend. Dat wil zeggen dat de volgorde van de betreffende hoofdstukken is aangehouden;
• Het werkplan is zo volledig mogelijk opgesteld en door het bedrijf vrijgegeven, voorafgaand aan de asbestverwijdering;
• Het werkplan omschrijft het uit te voeren werk en bevat dus de specifieke kenmerken van dit werk. Ter bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de betrokken werknemers zijn op ondubbelzinnige wijze de doeltreffende maatregelen beschreven;
• Afwijkingen van de algemene uitgangspunten genoemd in de SC-530 par. 7.14.4 zijn in het werkplan met argumenten onderbouwd;
• Het werkplan is beknopt van omvang en voor een auditor of handhaver goed beoordeel- en leesbaar;
• De beheersmaatregelen met betrekking tot de niet aan asbest gerelateerde risico’s, zoals valgevaar, koolmonoxidevorming in het containment, hete leidingen, legionella besmetting en elektrocutiegevaar (ontleend aan V&G-plan), dienen eveneens in het werkplan te zijn opgenomen;
• Het werkplan is onder te verdelen in:
- projectspecifieke gegevens met het volledige inventarisatierapport, de omgevingsvergunning voor het slopen, de projectspecifieke werkvoorschriften, de eventuele toelichtingen, de afwijkingen op het werkplan,
- bedrijfsspecifieke gegevens met daarin het V&G-plan, RI-E (w.o. het Legionella-beheersplan), het calamiteitenplan, de controleerlijsten, de diploma’s en keuringsbewijzen van het personeel en de keuringsbewijzen van het materieel dienen.
Toelichting:
Een inventarisatierapport conform SC-540, inclusief de risicoklassen en verwijderingsvoorwaarden en of een ingevulde checklijst, wordt niet als het werkplan beschouwd.
2. Opzet werkplan
[…]
Arbeidshygiënische maatregelen
• beschrijving van de decontaminatieprocedure;
• beschrijving van de eventueel noodzakelijk toe te passen transitprocedure;
• beschrijving van de wijze van het omgaan met vervuilde kleding.
N.B. Hier alleen de wijzigingen op de algemene beschrijving van het kwaliteitshandboek opnemen.
[…]
3. Afwijkingen op het werkplan
Afwijkingen op het werkplan, die overigens binnen de regels van SC-530 vallen, dienen vóór uitvoering, met redenen omkleed, in het werkplan en /of op het logboekformulier te worden vermeld.
Voor een uitvoeringswijze die afwijkt van de regels van SC-530 dient tevoren een schriftelijke goedkeuring op basis van een Plan van aanpak (risico-inventarisatie) te worden verkregen van een Arbokerndeskundige. Het door die deskundige getoetste Plan van aanpak dient als bijlage aan het werkplan te worden toegevoegd.
Bijlage H. Categorie indeling sanctiestelsel asbestverwijdering tabel 5.5.3 (v)
[…]
[…]
Arbeidsomstandighedenregeling, zoals die luidde vanaf 1 maart 2017
Bijlage XIIIa. behorend bij artikel 4.27
Werkveldspecifiek certificatieschema voor de Procescertificaten Asbestinventarisatie en Asbestverwijdering
Artikel 5. Herstelmaatregelen en corrigerende maatregelen
De certificaathouder neemt nadat de certificerende instelling hem een door haar getrokken conclusie, bedoeld in artikel 24, eerste lid, van bijlage XIIIe, heeft gezonden die leidt tot het treffen van een herstelmaatregel of corrigerende maatregel en hij geen zienswijze indient zoals bedoeld in artikel 24, tweede lid, van bijlage XIIIe of nadat de certificerende instelling hem het besluit heeft gezonden omtrent het treffen van een maatregel als bedoeld in artikel 24, derde lid, van bijlage XIIIe, de noodzakelijke adequate herstelmaatregelen of corrigerende maatregelen en rapporteert daarover aan de certificerende instelling:
[…]
c. binnen twee weken in geval van een afwijking uit de categorie II, zoals bepaald in bijlage 1 bij bijlage XIIIe; en
[…]
Artikel 37. Afwijkende werkmethoden
1. Indien bij de uit te voeren asbestverwijderingswerkzaamheden sprake is van ernstige risico’s die niet aan asbest zijn gerelateerd, is een andere werkmethode dan de werkmethode die is opgenomen in het inventarisatierapport uitsluitend toegestaan na goedkeuring van een gecertificeerde hogere veiligheidskundige als bedoeld in artikel 2.15 van de Arbeidsomstandighedenregeling of een gecertificeerd arbeidshygiënist als bedoeld in artikel 2.16 van de Arbeidsomstandighedenregeling in het bezit van Diploma-ADK of certificaat Asbestdeskundige (ADK) of een diploma of certificaat waaruit een gelijkwaardig asbestkennisniveau blijkt.
2. De gecertificeerde hogere veiligheidskundige of de gecertificeerde arbeidshygiënist motiveert schriftelijk waarom de afwijkende werkmethode nodig en verantwoord is, gelet op risico’s die niet asbestgerelateerd zijn.
3. Een afschrift van de schriftelijke motivatie, bedoeld in het tweede lid, is aanwezig op de projectlocatie.
4. Bij toepassing van een afwijkende werkmethode mag niet worden afgeweken van de risicoklasse-indeling uit het asbestinventarisatierapport.
Artikel 48. Overgangsbepalingen
[…]
3. Indien een certificaathouder voor 1 maart 2017 ten behoeve van een bepaald project werkzaamheden inzake asbestverwijdering heeft gemeld, gelden ten aanzien van dat project de eisen op basis van bijlage XIIIb zoals deze luidden op 28 februari 2017.
4. Wanneer sprake is van een certificatiejaar dat doorloopt op of na 1 maart 2017 worden de afwijkingen van een certificaathouder die in dat certificatiejaar tot en met 28 februari 2017 zijn geconstateerd, in aanmerking genomen bij de beoordeling wanneer op of na 1 maart 2017, maar voor het einde van het certificatiejaar, nog een of meer afwijkingen worden geconstateerd.
[…]
6. Indien de positie van de certificaathouder op basis van de met ingang van 1 maart 2017 geldende regelgeving gunstiger is dan op basis van de tot en met 28 februari 2017 geldende bijlage XIIIa en XIIIb, worden de met ingang van 1 maart 2017 geldende bepalingen van deze bijlage toegepast.
[…]
Bijlage XIIIe. behorend bij artikel 4.28
Werkveldspecifiek document voor Aanwijzing van en Toezicht op certificerende instellingen die Procescertificaten Asbestinventarisatie en Procescertificaten Asbestverwijdering afgeven.
[…]
Paragraaf 7. Sanctieregeling
Artikel 23. Bepalen van een waarschuwing of sanctie
1. Indien de certificaathouder niet voldoet of voldaan heeft aan of één meer bepalingen uit bijlage XIIIa, is sprake van een afwijking en wordt het procescertificaat van de certificaathouder door de certificerende instelling ingetrokken, onvoorwaardelijk geschorst voor 30 dagen, voorwaardelijk geschorst voor ten hoogste 90 dagen of geeft de certificerende instelling de certificaathouder een waarschuwing.
[…]
5. Het procescertificaat wordt onvoorwaardelijk geschorst voor 30 dagen indien:
a. de certificerende instelling tijdens de beoordeling op een projectlocatie drie of meer categorie II afwijkingen constateert;
b. de certificerende instelling binnen een periode van één jaar na de constatering van een categorie II-afwijking voor de zesde keer een categorie II-afwijking constateert;
c. de certificaathouder waarvan het procescertificaat voorwaardelijk is geschorst niet binnen de in artikel 5, onderdeel c, van bijlage XIIIa genoemde termijn aan de certificerende instelling heeft aangetoond dat hij adequate corrigerende maatregelen heeft genomen; of
d. de certificaathouder het werk op de projectlocatie na constatering van een categorie II afwijking aanvangt of voortzet zonder dat herstelmaatregelen zijn genomen en deze door de certificerende instelling adequaat zijn bevonden.
[…]
7. Het procescertificaat wordt voorwaardelijk geschorst voor ten hoogste 90 dagen in geval van een categorie II afwijking.
[…]
Artikel 26. Hardheidsclausule
1. De certificerende instelling kan slechts afwijken van de bepalingen in deze bijlage en bijlage 1, indien naar haar oordeel een strikte toepassing daarvan voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de bepalingen te dienen doelen, dan wel zou leiden tot onbillijkheden van zwaarwegende aard.
[…]