Uitspraak
201804506/1/A1.
Datum uitspraak: 3 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Ingenieursbureau Land B.V., gevestigd te Ede,
appellante,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 december 2017 heeft de staatssecretaris besloten tot invordering van een dwangsom van € 7.500,00.
Bij besluit van 17 april 2018 heeft de staatssecretaris op het door Land hiertegen gemaakte bezwaar beslist en het besluit in stand gelaten.
Tegen dit besluit heeft Land beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2019, waar Land, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. S. Oord, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E. Huisman, H. Colijn en mr. A. de Cock, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Land voert keuringen van partijen grond uit. Doel van deze keuringen is het bepalen van de kwaliteit van een partij grond om te kunnen beoordelen welke toepassingen op grond van het Besluit bodemkwaliteit (hierna: Bbk) toegestaan zijn.
2. Bij besluit van 20 april 2016 heeft de toenmalige staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan Land een last onder dwangsom opgelegd, omdat gebleken was dat aan anderen ter beschikking gestelde rapportages van partijkeuringen tekortkomingen bevatten. De last houdt in dat Land met onmiddellijke ingang herhaling van overtreding van artikel 16 van Pro het Bbk dient te voorkomen door voortaan het resultaat van aangewezen werkzaamheden uitsluitend aan een ander ter beschikking te stellen indien zij weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat het resultaat, gelet op het doel waarvoor het wordt gebruikt, een betrouwbaar beeld verschaft van de eigenschappen, aard, hoedanigheid of samenstelling van de bodem, grond, baggerspecie of bouwstof. De dwangsom is vastgesteld op € 7.500,00 per overtreding van de last, met een maximum van € 37.500,00.
3. Op 3 oktober 2017 heeft een toezichthouder van de Inspectie Leefomgeving en Transport een controle op het kantoor van Land uitgevoerd, ter verificatie van onder meer deze last. Daarbij is geconstateerd dat Land de op 11 juli 2017 in opdracht van Wageningen University en Research (hierna: WUR) opgestelde rapportage "Partijkeuringen, Parkeergarage Unilever Bronland Wageningen", kenmerk R01-77399-RSC, aan WUR ter beschikking heeft gesteld, terwijl het rapport een onbetrouwbaar beeld gaf van de samenstelling van onderzochte partijen grond. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat Land hiermee artikel 16 van Pro het Bbk en dus de last heeft overtreden, zodat een dwangsom van € 7.500,00 is verbeurd. Bijzondere omstandigheden op grond waarvan geheel of gedeeltelijk van invordering van de dwangsom zou moeten worden afgezien, doen zich volgens de staatssecretaris niet voor.
Overtreding
4. Ter zitting heeft Land de beroepsgrond over overtreding van de last ingetrokken.
Bijzondere omstandigheden
5. Land betoogt dat er in dit geval bijzondere omstandigheden zijn om van invordering af te zien of de hoogte van de verbeurde dwangsom te matigen. Zij wijst erop dat zij zelf heeft vastgesteld dat het uitgevoerde onderzoek niet volledig was en de omissie uit eigen beweging heeft hersteld door een nieuwe partijkeuring uit te voeren en op 4 september 2017 een nieuw rapport op te stellen. De controle daarna, op 3 oktober 2017, vond vermoedelijk plaats naar aanleiding van het door haar op 28 april 2017 ingediende verzoek om opheffing van de last. Ten behoeve daarvan is Land open en transparant geweest en zonder dit verzoek zou de staatssecretaris daarom geen kennis van deze overtreding hebben gehad. In het besluit op bezwaar is volgens Land ten onrechte verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ3999, omdat de situatie in die zaak niet vergelijkbaar is. Volgens Land bestaat meer aanleiding om aan te sluiten bij de rechtspraak die advocaat-generaal Wattel in de conclusie van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152, onder 7.2.21, 7.2.22 en 7.2.23 aanhaalt.
5.1. In artikel 16 van Pro het Bbk is, kort weergegeven, bepaald dat het verboden is een resultaat van een werkzaamheid aan een ander ter beschikking te stellen indien dit resultaat geen betrouwbaar beeld verschaft van de eigenschappen, aard, hoedanigheid of samenstelling van de bodem, grond, baggerspecie of bouwstof.
Met het opleggen van de last onder dwangsom werd beoogd herhaling van overtreding van artikel 16 van Pro het Bbk te voorkomen en te bewerkstelligen dat Land haar kwaliteitszorg structureel verbetert. Niet meer in geschil is dat Land artikel 16, na het opleggen van de last, opnieuw heeft overtreden door het rapport van 11 juli 2017 aan WUR ter beschikking te stellen.
5.2. Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
5.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2850, staat een verzoek om een last onder dwangsom op te heffen niet in de weg aan het uitvoeren van een controle naar aanleiding van dat verzoek en het invorderen van een verbeurde dwangsom nadat bij die controle een overtreding van de last is geconstateerd. Een ander oordeel zou met zich brengen dat degene aan wie een last onder dwangsom is opgelegd, met een dergelijk verzoek het handhavingsproces zou kunnen frustreren.
Voor zover de controle op 3 oktober 2017 plaatsvond naar aanleiding van het verzoek om opheffing van de last onder dwangsom, is dat derhalve geen bijzondere omstandigheid die maakt dat de staatssecretaris geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien.
5.4. De door Land aangehaalde conclusie van de advocaat-generaal is genomen in zaak nr. 201605406/2/A1, die niet tot een uitspraak heeft geleid omdat het hoger beroep in die zaak is ingetrokken.
Onder 7.2.21 en 7.2.22 van de conclusie is de advocaat-generaal ingegaan op matiging van verbeurde dwangsommen bij ‘formalisme excessif’ van het bestuursorgaan. Daarbij vermeldt hij een uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:32, en een uitspraak van de rechtbank Utrecht van 25 mei 2010, ECLI:NL:RBUTR:2010:BM5649. De omstandigheden in de zaak die leidde tot de uitspraak van de Afdeling verschillen wezenlijk van de huidige zaak. Anders dan in die zaak het geval was, is niet gedeeltelijk aan de last voldaan en is ook niet aan het doel van de last, weergegeven onder 5.1, voldaan. Ook de omstandigheden in de zaak van de rechtbank Utrecht verschillen wezenlijk van die in de huidige zaak. Daargelaten of de Afdeling tot eenzelfde oordeel als de rechtbank zou zijn gekomen, kan in dit geval niet worden gezegd dat overtreding van de opgelegde last materieel geen of nagenoeg geen betekenis heeft. Land had nagelaten de ten behoeve van de partijkeuring genomen monsters te laten onderzoeken op de na een sanering in 2013 in een deel van het terrein achtergebleven bestrijdingsmiddelen, zoals chloordaan. Hierdoor zijn de desbetreffende partijen grond in het rapport van 11 juli 2017 ten onrechte beoordeeld als "altijd toepasbaar".
Onder 7.2.23 van de conclusie is de advocaat-generaal ingegaan op misbruik van de bevoegdheid tot invordering. De daarbij vermelde uitspraak van de Afdeling van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2547, gaat over een invordering die betrekking heeft op dezelfde feitelijke situatie en omstandigheden als de dwangsombesluiten die de Afdeling in andere zaken onrechtmatig heeft geacht. Die bijzondere omstandigheid doet zich in dit geval niet voor.
Hieruit volgt dat het beroep van Land op de in de conclusie van de advocaat-generaal vermelde rechtspraak niet leidt tot het oordeel dat de staatssecretaris geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien.
5.5. In de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2013, waarnaar in het besluit op bezwaar is verwezen, is overwogen dat de omstandigheid dat ten tijde van het nemen van de invorderingsbeschikking alsnog aan de last was voldaan, geen grond geeft voor het oordeel dat het betrokken bestuursorgaan van invordering had moeten afzien.
Land heeft weliswaar niet alsnog aan de last voldaan, maar de omstandigheid dat zij haar fout voor het nemen van het invorderingsbesluit heeft hersteld, kan daarmee wel op een lijn worden gesteld. De enkele omstandigheid dat zij uit eigen beweging actie heeft ondernomen om de gevolgen van haar overtreding ongedaan te maken of te beperken, is geen bijzondere omstandigheid die maakt dat de staatssecretaris geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien.
5.6. Het betoog faalt.
Conclusie
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Uylenburg w.g. Visser
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2019
148.