Uitspraak
201702407/1/A3.
Datum uitspraak: 7 maart 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 februari 2017 in zaak nr. 16/4743 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Procesverloop
Bij besluit van 11 september 2013 heeft de minister het verzoek van [appellant] om kennisneming van eventueel over hem bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD) aanwezige gegevens afgewezen.
Bij besluit van 14 april 2016 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, voor zover het betreft de gevraagde niet-actuele gegevens over [appellant]. De minister heeft daarbij een tweetal documenten met niet-actuele gegevens aan [appellant] verstrekt en het verzoek afgewezen voor zover het overige niet-actuele gegevens betreft.
Bij uitspraak van 2 februari 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en de minister hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 februari 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A.A. van Harmelen, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.Z.J. Coret, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. De van belang zijnde wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2. [appellant] heeft de minister met een beroep op de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: Wiv) verzocht om inzage van bij de AIVD over hem verzamelde en/of verwerkte persoonsgegevens. De minister heeft dat verzoek afgewezen. Met betrekking tot aangelegenheden die voor de taakuitvoering van de AIVD nog actueel zijn, doet de minister uitdrukkelijk geen mededeling, ook niet ten aanzien van de vraag of dergelijke gegevens wel of niet aanwezig zijn. Bij het archiefonderzoek zijn voorts geen niet-actuele gegevens over [appellant] aangetroffen, zodat het verzoek ook in zoverre niet voor inwilliging in aanmerking komt.
3. De minister heeft in het besluit op bezwaar overwogen dat na archiefonderzoek niet-actuele gegevens zijn aangetroffen. Ten aanzien daarvan heeft de minister overwogen dat deze gegevens grotendeels betrekking hebben op de verzoeken om kennisneming die [appellant] reeds in 2010 en 2012 heeft gedaan. De minister verstrekt die gegevens niet opnieuw, omdat zij worden geacht reeds in [appellant]’s bezit te zijn. De minister heeft bij het besluit op bezwaar een tweetal documenten alsnog verstrekt. Deze documenten kon de minister ten tijde van het beslissen op eerdere verzoeken van [appellant] tot kennisneming nog niet verstrekken, omdat zij toen nog actuele gegevens bevatten.
Met betrekking tot aangelegenheden die voor de taakuitvoering van de AIVD nog wel actueel zijn, heeft de minister in het besluit op bezwaar opnieuw overwogen dat daarover uitdrukkelijk geen mededelingen worden gedaan, ook niet ten aanzien van de vraag of dergelijke gegevens wel of niet aanwezig zijn. Onder verwijzing naar artikel 53, tweede lid, van de Wiv, waarin staat dat bij de motivering slechts in algemene termen dient te worden gewezen op alle aldaar vermelde gronden voor de afwijzing, meent de minister dat het besluit op een voldoende draagkrachtige motivering berust.
Oordeel rechtbank
4. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Zij heeft allereerst geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat alle niet-actuele gegevens zijn verstrekt. Voorts heeft zij overwogen dat in het in beroep bestreden besluit is uiteengezet waarom de Wiv zich verzet tegen verstrekking van eventueel aanwezige gegevens die informatie bevatten omtrent werkwijzen, bronnen en persoonsgegevens van derden. De rechtbank is met de minister van oordeel dat het bestreden besluit voldoende is gemotiveerd. Ingevolge artikel 53, tweede lid, van de Wiv wordt bij de motivering van de afwijzing slechts in algemene termen gewezen op alle aldaar vermelde gronden voor de afwijzing. Daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat de vraag of een document gegevens omtrent werkwijzen, bronnen of persoonsgegevens van derden bevat, niet meer dan een feitelijke vaststelling van verweerder vergt, die door de rechter kan worden gecontroleerd. Steun hiervoor heeft de rechtbank gevonden in de jurisprudentie van de Afdeling, zoals haar uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2304). De minister is volgens de rechtbank voorts niet gehouden om, nu er geen gegevens worden verstrekt, aan te geven om wat voor soort gegevens dit gaat en hoeveel gegevens het betreft.
Hoger beroep
5. [appellant] kan zich niet met de aangevallen uitspraak verenigen. Hij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister zich tegen verstrekking van eventueel aanwezige gegevens die informatie bevatten omtrent werkwijzen, bronnen en persoonsgegevens van derden mocht verzetten. Onder de zich bij de AIVD bevindende gegevens is informatie aanwezig die in de periode die betrekking heeft op actuele gegevens via andere instanties bij de AIVD binnen is gekomen. Omdat derden reeds kennis hebben genomen van die informatie, mag die informatie volgens [appellant] niet als ‘geheim’ worden bestempeld. Om dezelfde reden kan de minister zich er dan niet op beroepen dat de bronnen beschermd dienen te worden, omdat kennisneming niet meer ten koste gaat van het goed functioneren van de AIVD. Voorts heeft [appellant] de gronden van zijn bezwaar en beroep herhaald en ingelast. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat het hoger beroep aldus moet worden begrepen dat hij zich niet kan verenigen met hetgeen de minister heeft beslist over zowel de actuele als de niet-actuele gegevens. Volgens [appellant] moeten er meer documenten zijn dan nu aan hem beschikbaar zijn gesteld.
5.1. De Afdeling heeft kennisgenomen van de door de minister vertrouwelijk overgelegde gegevens. Gelet op die gegevens en mede gelet op de totstandkomingsgeschiedenis van de artikelen 53 en 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv (Kamerstukken II, 1997/98, 25 877, nr. 3, blz. 69) is de Afdeling van oordeel dat de minister de vraag of er actuele gegevens over [appellant] bij de AIVD aanwezig zijn, terecht onbeantwoord heeft gelaten (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU8858). Een verplichting voor de minister om kenbaar te maken of er actuele gegevens worden verwerkt, maakt geheimhouding van dat feit illusoir, hetgeen de AIVD belemmert in zijn taakuitoefening. Op de minister rustte derhalve niet de plicht om kenbaar te maken of er over hem nog actuele gegevens aanwezig zijn. In hetgeen [appellant] heeft aangedragen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Voor zover [appellant] overigens betoogt dat de informatie niet meer geheim zou zijn omdat derden daarvan al kennis hebben genomen, overweegt de Afdeling dat - wat daarvan verder ook zij - dit niet maakt dat aan de cumulatieve uitzonderingsgronden van artikel 53, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wiv wordt voldaan en sprake zou zijn van niet-actuele gegevens.
Het betoog faalt.
6. Voor zover het betoog van [appellant] zich richt tegen het oordeel van de rechtbank dat de minister alle niet-actuele gegevens over [appellant] heeft verstrekt, overweegt de Afdeling als volgt.
6.1. In zijn nadere stuk van 5 februari 2018 heeft de minister zijn schriftelijke uiteenzetting over de niet-actuele gegevens aangevuld. Hij heeft daartoe aanleiding gezien vanwege drie uitspraken van de Afdeling van 15 november 2017, in ECLI:NL:RVS:2017:3060, in ECLI:NL:RVS:2017:3111, en in ECLI:NL:RVS:2017:3112. Met inachtneming van deze uitspraken heeft de minister bezien op welke wijze hij zijn beslissing nog beter kan motiveren, zonder dat er risico's ontstaan voor de nationale veiligheid. De minister licht toe dat hij 49 niet-actuele documenten heeft aangetroffen. Veel daarvan worden geacht in het bezit van [appellant] te zijn, maar omwille van de volledigheid zijn ook deze stukken hem verstrekt. Enkele aangetroffen niet-actuele documenten kunnen volgens de minister in bewerkte vorm worden verstrekt. De minister heeft daarom bij het nadere stuk een achttal documenten overgelegd, waaruit brongegevens, persoonsgegevens van derden en/of de rubricering is verwijderd. Daarnaast is de minister gebleken dat vijf niet-actuele documenten in het geheel niet kunnen worden verstrekt. Gelet op de aard van deze documenten kan hij dit niet concreet toelichten, maar in het algemeen kan hij hierover zeggen dat deze documenten niet verstrekt kunnen worden omdat de aanwezigheid van brongegevens en een nog actuele werkwijze hieraan in de weg staan.
6.2. De Afdeling overweegt dat de minister - nu hij meent dat enkele aangetroffen niet-actuele documenten toch in bewerkte vorm kunnen worden verstrekt - zich op een ander standpunt stelt dan hij in het besluit van 14 april 2016 heeft gedaan. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat dat besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet zorgvuldig is voorbereid. Het besluit komt derhalve in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Hierdoor kan de aangevallen uitspraak niet in stand blijven.
Het betoog slaagt.
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de minister van 14 april 2016 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil zal de Afdeling bezien of gelet op de aanvullende motivering van de minister aanleiding bestaat zelf in de zaak te voorzien.
Aanvullende motivering
8. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:292) kan de AIVD zijn wettelijke taak uitsluitend binnen een zekere mate van geheimhouding effectief uitoefenen en moet hij zijn bronnen en actuele werkwijzen geheim kunnen houden, omdat het geven van inzicht daarin ten koste gaat van het goed functioneren van de AIVD en daarmee ten koste van de nationale veiligheid, ter bescherming waarvan de AIVD is opgericht. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 55 van de Wiv volgt dat in gevallen waarin met een beroep op die bepaling kennisneming wordt geweigerd het besluit een op de aanvraag toegesneden deugdelijke motivering dient te bevatten (Kamerstukken II 1997/1998, 25 877, nr. 3, blz. 71).
9. In het aanvullende verweerschrift stelt de minister dat er 49 niet-actuele documenten zijn aangetroffen. De Afdeling begrijpt de minister aldus dat 8 daarvan onder weglakking wel kunnen worden verstrekt, 5 daarvan in het geheel niet kunnen worden verstrekt en dat de resterende 36 documenten reeds in het bezit zijn van [appellant].
Na kennisneming van de geheime stukken, in samenhang bezien met de aanvullende motivering en de daarbij alsnog verstrekte stukken, is de Afdeling van oordeel dat weigering van een aantal stukken, zonder nadere motivering, niet gerechtvaardigd is. Ter zitting heeft de minister toegelicht, dat indien zich onder de geheime stukken een document bevindt, waarin gedeeltelijk weglakkingen zijn aangebracht en waarvan de niet weggelakte passages [appellant] betreffen, beoogd is dat document te verstrekken. Het komt de Afdeling gelet op deze toelichting voor dat van de twee meldingsformulieren van de KLPD onder de geheime stukken er ten onrechte één wel en één in het geheel niet is geopenbaard. Voorts is ter zitting besproken dat van twee verslagen van de vergadering van het Afstemmingsoverleg Bewaking en Beveiliging één verslag wel met weglakking, en één verslag geheel niet is geopenbaard. Gelet op de passage in het niet geopenbaarde tweede verslag, vergeleken met de passage in het eerste verslag, begrijpt de Afdeling zonder nadere motivering niet waarom het tweede verslag niet eveneens met wegwakking kon worden verstrekt.
Gelet op de in zoverre gebrekkige motivering ziet de Afdeling geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien.
Judiciële lus
10. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de minister te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
11. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 februari 2017 in zaak nr. 16/4743;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 14 april 2016 gegrond;
IV. vernietigt dat besluit;
V. bepaalt dat tegen het met inachtneming van deze uitspraak te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2004,00 (zegge: tweeduizendvier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachtien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
w.g. Michiels w.g. Konings
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2018
612. BIJLAGE | Relevante wettelijk kader
Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002
Artikel 15
De hoofden van de diensten dragen zorg voor:
a. de geheimhouding van daarvoor in aanmerking komende gegevens;
b. de geheimhouding van daarvoor in aanmerking komende bronnen waaruit gegevens afkomstig zijn;
c. de veiligheid van de personen met wier medewerking gegevens worden verzameld.
Artikel 45
Onverminderd de kennisneming van op grond van paragraaf 3.3 verstrekte gegevens, kan van de gegevens verwerkt door of ten behoeve van een dienst slechts kennis worden genomen overeenkomstig de bepalingen van dit hoofdstuk.
Artikel 47
1 Onze betrokken Minister deelt een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of en, zo ja, welke hem betreffende persoonsgegevens door of ten behoeve van een dienst zijn verwerkt. Onze betrokken Minister kan zijn besluit voor ten hoogste vier weken verdagen. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de aanvrager.
2 Voor zover een aanvraag als bedoeld in het eerste lid wordt ingewilligd, stelt Onze betrokken Minister de aanvrager zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken na bekendmaking van zijn besluit in de gelegenheid van zijn gegevens kennis te nemen.
3 Onze betrokken Minister draagt zorg voor een deugdelijke vaststelling van de identiteit van de aanvrager.
Artikel 52
1 Onze betrokken Minister stelt de aanvrager in kennis van de desbetreffende gegevens door:
a. het geven van een kopie van het document waarin de gegevens zijn neergelegd of door de letterlijke inhoud daarvan in andere vorm te verstrekken,
b. inzage van de inhoud van het desbetreffende document toe te staan,
c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud van het desbetreffende document te geven of
d. inlichtingen uit het desbetreffende document te verschaffen.
2 Bij het kiezen tussen de vormen van inkennisstelling houdt Onze betrokken Minister rekening met de voorkeur van de aanvrager en het belang van de dienst.
3 Voor het vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan kan van de aanvrager een vergoeding worden gevraagd. De bij of krachtens artikel 12 van de Wet openbaarheid van bestuur dan wel artikel 14 van de Wet openbaarheid van bestuur BES gestelde regels zijn daarop van overeenkomstige toepassing.
Artikel 53
1 Een aanvraag als bedoeld in artikel 47 wordt in ieder geval afgewezen, indien:
a. betreffende de aanvrager in het kader van enig onderzoek gegevens zijn verwerkt, tenzij:
1°. de desbetreffende gegevens meer dan 5 jaar geleden zijn verwerkt,
2°. met betrekking tot de aanvrager sindsdien geen nieuwe gegevens zijn verwerkt in verband met het onderzoek in het kader waarvan de desbetreffende gegevens zijn verwerkt, en
3°. de desbetreffende gegevens niet relevant zijn voor enig lopend onderzoek;
b. betreffende de aanvrager geen gegevens zijn verwerkt.
2 Indien een aanvraag ingevolge het eerste lid wordt afgewezen, wordt bij de motivering van de afwijzing slechts in algemene termen gewezen op alle aldaar vermelde gronden voor de afwijzing.
Artikel 55
1 Een aanvraag als bedoeld in artikel 51 wordt afgewezen, voor zover verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft:
a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
b. de nationale veiligheid zou kunnen schaden;
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld.
2 Een aanvraag wordt voorts afgewezen voor zover het belang van verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft, niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en met internationale organisaties;
b. de economische of financiële belangen van de staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen;
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d. inspectie, controle en toezicht door of vanwege bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
f. het belang, dat de persoon of organisatie waarop de gegevens betrekking hebben erbij heeft om als eerste kennis te kunnen nemen van de gegevens;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden.
3 Indien een aanvraag tot kennisneming wordt afgewezen wordt de commissie van toezicht hiervan op de hoogte gesteld. De mededeling aan de commissie gaat vergezeld van een motivering waarom het verzoek is afgewezen.
4 De voorgaande leden zijn van overeenkomstige toepassing op een aanvraag als bedoeld in artikel 47 onderscheidenlijk 50, voor zover een dergelijke aanvraag niet wordt afgewezen ingevolge artikel 53 onderscheidenlijk 54.