Uitspraak
201408180/1/A3.
Datum uitspraak: 22 juli 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 september 2014 in zaak nr. 14/2796 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Algemene Zaken.
Procesverloop
Bij besluit van 25 oktober 2013 heeft de minister het verzoek van [appellant] om een afschrift van rapportages van de Binnenlandse Veiligheidsdienst (hierna: de BVD; thans: Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD)) deels afgewezen.
Bij besluit van 28 februari 2014 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 25 oktober 2013 in zoverre herroepen.
Bij uitspraak van 3 september 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 februari 2014 deels vernietigd en het besluit van 25 oktober 2013 in zoverre herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 87, eerste lid, van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: de Wiv), verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 mei 2015, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en drs. R.F.A.C.M. van Meijbeek, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 15, derde lid, van de Archiefwet kan de zorgdrager ten aanzien van de in de archiefbewaarplaats berustende archiefbescheiden, gehoord degene op wiens last de archiefbescheiden zijn overgebracht, de ingevolge het eerste of tweede lid aan de openbaarheid gestelde beperkingen opheffen, dan wel ten aanzien van een verzoeker buiten toepassing laten, indien het belang van de gestelde beperking niet opweegt tegen diens belang tot raadpleging of gebruik van de archiefbescheiden.
Ingevolge het vijfde lid is het derde lid niet van toepassing op archiefbescheiden aan de openbaarheid waarvan beperkingen zijn gesteld met het oog op het belang van de Staat of zijn bondgenoten.
Ingevolge het zevende lid zijn met betrekking tot de in het vijfde lid bedoelde archiefbescheiden van toepassing de regelingen inzake het recht op informatie die zouden gelden indien de archiefbescheiden niet naar een archiefbewaarplaats waren overgebracht.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Wiv, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
b. coördinator: de functionaris bedoeld in artikel 4;
c. onze betrokken minister:
3. ten aanzien van de coördinator: onze minister-president, minister van Algemene Zaken
d. gegevens: persoonsgegevens en andere gegevens;
e. persoonsgegevens: gegevens die betrekking hebben op een identificeerbare of geïdentificeerde, individuele natuurlijke persoon.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, is er een coördinator van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder b, heeft de coördinator tot taak om overeenkomstig de aanwijzingen van de minister-president, minister van Algemene Zaken, in overeenstemming met de overige betrokken ministers, de uitvoering van de taken van de diensten te coördineren.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, aanhef en onder a, zijn de diensten in het kader van een goede taakuitvoering bevoegd om omtrent door of ten behoeve van de dienst verwerkte gegevens mededeling te doen aan de ministers wie deze aangaan.
Ingevolge artikel 45 kan Pro van de gegevens, verwerkt door of ten behoeve van een dienst, onverminderd de kennisneming van de op grond van paragraaf 3.3 verstrekte gegevens, slechts kennis worden genomen overeenkomstig de bepalingen van dit hoofdstuk.
Ingevolge artikel 51, eerste lid, deelt de minister een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden, mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens, betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid.
Ingevolge artikel 52, eerste lid, stelt de minister de aanvrager van de desbetreffende gegevens in kennis door:
a. het geven van een kopie van het document, waarin de gegevens zijn neergelegd of door de letterlijke inhoud daarvan in andere vorm te verstrekken,
b. inzage van de inhoud van het desbetreffende document toe te staan,
c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud van het desbetreffende document te geven of
d. inlichtingen uit het desbetreffende document te verschaffen.
Ingevolge het tweede lid houdt de minister bij het kiezen tussen de vormen van inkennisstelling rekening met de voorkeur van de aanvrager en het belang van de dienst.
Ingevolge artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, wordt een aanvraag, als bedoeld in artikel 51, afgewezen, voor zover verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft de nationale veiligheid zou kunnen schaden.
Ingevolge het tweede lid, wordt een aanvraag voorts afgewezen voor zover het belang van verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft, niet opweegt tegen de volgende belangen:
e. eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden.
Ingevolge artikel 56, eerste lid, worden, in het geval dat de aanvraag betrekking heeft op gegevens vervat in documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen gegevens verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. Bij brief van 14 juni 2013 heeft [appellant] verzocht om afgifte van rapportages van de BVD uit de periode 1961 tot en met 1979, die inmiddels bij het Nationaal Archief berusten, maar die zijn gelicht en voor een periode van 50 tot 75 jaar geheim zijn verklaard, te weten rapportages in de archiefnummers 326, 433, 435, 436, 439, 442, 443, 6864, 6865 en 10749. Daarbij heeft [appellant] vermeld dat het van groot belang is dat de rubricering van de documenten leesbaar blijft, zoals deze ook leesbaar is in de rapportages die niet zijn gelicht.
Bij brief van 9 augustus 2013 heeft [appellant] de minister in gebreke gesteld.
Bij het besluit van 25 oktober 2013 heeft de minister het verzoek afgewezen voor zover in de documenten namen van bronnen, nog actuele werkwijzen, persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad of persoonsgegevens van derden zijn opgenomen. Voorts heeft de minister de rubricering van de verstrekte documenten wegens het bepaalde in artikel 55, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wiv onleesbaar gemaakt. Tot slot heeft de minister zich in het besluit op het standpunt gesteld dat hij geen dwangsom wegens niet tijdig beslissen is verschuldigd, nu de minister de door [appellant] verzonden ingebrekestelling op 12 augustus 2013, voor het verstrijken van de beslistermijn, heeft ontvangen.
Uit de bij het besluit verstrekte inventarislijst blijkt dat het verzoek van [appellant] 72 documenten omvat. Voorts blijkt hieruit dat de documenten nrs. 1, 3 t/m 9, 11, 13, 15, 17 t/m 21, 23, 25, 27 t/m 31, 33, 35, 37, 39, 41, 45, 47, 49, 51, 53, 57, 59, 63, 65, 66, 67, 69 en 71 geheel zijn verstrekt, de documenten nrs. 2, 10, 12, 14, 16, 22, 24, 26, 32, 34, 36, 38, 40, 42, 46, 48, 50, 52, 54, 58, 60, 64, 68, 70 en 72 deels zijn verstrekt en de documenten nrs. 43, 44, 55, 56, 61 en 62 niet zijn verstrekt.
Bij het besluit van 28 februari 2014 heeft de minister document nr. 32 opnieuw deels verstrekt, zodat daaruit duidelijk is of persoonsgegevens op grond van artikel 45 van Pro de Wiv of artikel 55, tweede lid, aanhef en onder e, van die wet zijn geweigerd, document nr. 50 opnieuw deels verstrekt, met minder weggelakte passages en zodat daaruit duidelijk is of persoonsgegevens op grond van artikel 45 van Pro de Wiv of artikel 55, tweede lid, aanhef en onder e, van die wet zijn geweigerd, document nr. 68 opnieuw deels verstrekt, met minder weggelakte zinsneden en de weigering van een passage uit document nr. 72 gehandhaafd met als verbeterde weigeringsgronden de artikelen 45 van de Wiv en 55, eerste lid, aanhef en onder b, van die wet. Verder heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de informatie die is geweigerd omdat het persoonsgegevens betreft die door of ten behoeve van de dienst zijn verwerkt op grond van artikel 45 van Pro de Wiv worden geweigerd.
Ter zitting van de rechtbank heeft de minister alsnog een deel van de geweigerde informatie van document nr. 48 mondeling verstrekt. Bij brief van 23 juli 2014 heeft de minister de documenten nrs. 43, 55 en 61 alsnog geheel verstrekt.
3. De rechtbank heeft overwogen dat de Wiv het toepasselijke beoordelingskader vormt, nu de verzochte documenten, indien deze niet naar een archiefbewaarplaats waren overgebracht, zouden berusten bij de minister-president, dan wel bij de voormalige BVD. Na kennisneming van de vertrouwelijk overgelegde stukken, heeft de rechtbank vastgesteld dat de geweigerde gegevens zien op de bronnen, werkwijze en het actuele kennisniveau van de AIVD en derhalve aan het criterium van artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv is voldaan. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat, nu de Wiv niet toestaat dat kennis genomen kan worden van persoonsgegevens van derden, het enkele feit dat een naam van een zeer bekende persoon is weggelakt, niet leidt tot het oordeel dat de minister de Wiv onjuist heeft toegepast. De minister heeft de oorspronkelijke rubricering met het vermelden op de inventarislijst verstrekt met toepassing van artikel 52, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wiv en zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het weglakken van de rubricering op de verstrekte documenten nodig is om te voorkomen dat het misverstand ontstaat dat de documenten onterecht in de openbaarheid zijn gebracht, aldus de rechtbank. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij geen dwangsom is verschuldigd, nu hij de door [appellant] verzonden ingebrekestelling voor het verstrijken van de beslistermijn heeft ontvangen.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het verzoek moet worden beoordeeld op grond van de Wiv. Zijn verzoek moet aan de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) worden getoetst, omdat de documenten buiten het bereik van de Wiv zijn gebracht. Daartoe voert hij aan dat de documenten niet onder de coördinator vallen. Dat alle documenten zijn geadresseerd aan de minister en dat dit de verantwoordelijke minister voor de coördinator is, maakt niet dat de documenten daarmee onder de coördinator vallen, aldus [appellant]. Uit de inventaris van het overgedragen archief blijkt volgens [appellant] niet dat de documenten afkomstig zijn van de coördinator. Uit de toelichting van de inventaris blijkt dat stukken van de coördinator als zodanig herkenbaar zijn gebleven in de inventaris, zoals het geval is bij de inventarisnummers 312, 313, 314 en 315.
4.1. Niet in geschil is dat het verzoek van [appellant] betrekking heeft op archiefbescheiden aan de openbaarheid waarvan beperkingen zijn gesteld met het oog op het belang van de Staat of zijn bondgenoten, als bedoeld in artikel 15, vijfde lid, van de Archiefwet. Gelet op het bepaalde in artikel 15, zevende lid, van de Archiefwet, is op het verzoek van [appellant] van toepassing de regeling inzake het recht op informatie die zou gelden indien de documenten niet naar een archiefbewaarplaats waren overgebracht.
Niet in geschil is dat de gegevens die in de door [appellant] verzochte documenten zijn neergelegd, zijn verwerkt door of ten behoeve van de BVD. Nu, gelet op het bepaalde in artikel 45 van Pro de Wiv, van deze gegevens slechts kennis kan worden genomen overeenkomstig de bepalingen in hoofdstuk 4 van de Wiv, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister het verzoek terecht heeft beoordeeld met toepassing van de Wiv. In dit geval komt geen relevante betekenis toe aan de adressering van de documenten en de plaats waar de documenten berusten. De uitleg die [appellant] geeft aan artikel 45 van Pro de Wiv, waarbij hij belang hecht aan de adressering en de plaats waar de documenten berusten, is in strijd met het doel en de strekking van hoofdstuk 4 van de Wiv, namelijk dat door of ten behoeve van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten verwerkte gegevens gezien hun aard in beginsel geheim dienen te blijven (Kamerstukken II 1997-1998, 25 877, nr. 3, blz. 62). Ingevolge artikel 1, onder b, sub 3, van de Wiv wordt in deze wet onder onze betrokken minister verstaan de minister van Algemene Zaken. Krachtens artikel 51, eerste lid, van de Wiv is de minister van Algemene Zaken bevoegd om een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden, mede te delen of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens, betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wob verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 juli 2013 in zaak nr. 201202975/1/A3; www.raadvanstate.nl), is met artikel 45 van Pro de Wiv blijkens de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 1997-1998, 25 877, nr. 3, blz. 63) beoogd dat de Wob niet van toepassing is in geval wordt verzocht om de verstrekking van gegevens, verwerkt door of ten behoeve van een dienst. De minister heeft het verzoek derhalve terecht uitsluitend met toepassing van de Wiv beoordeeld.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister terecht gegevens heeft geweigerd op grond van artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv. Daartoe voert hij aan dat, nu het actuele kennisniveau moet zien op actuele informatie, de AIVD ter motivering van de weigering zoveel mogelijk moet aansluiten bij concrete onderzoeken. Een actuele werkwijze doet zich volgens [appellant] slechts voor indien de informatie relevant is voor een lopend onderzoek of hieruit het technische kennisniveau van de dienst blijkt. Nu de rapportages minimaal 38 jaar oud zijn, is dit volgens [appellant] niet het geval.
De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat de minister passages in document nr. 48 terecht op grond van artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv heeft geweigerd. Daartoe voert hij aan dat met de informatie de bron niet geïdentificeerd kan worden en de informatie niet wezenlijk anders is dan wel openbaar gemaakte informatie. Dat de AIVD en zijn voorlopers met informanten werkten is volgens [appellant] algemeen bekend en evenmin is volgens hem geheim dat de BVD informanten had in door de Sovjet-Unie gefinancierde communistische organisaties.
5.1. Na kennisneming van de door de minister uitsluitend aan de Afdeling overgelegde stukken is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht geen grond heeft gezien voor het oordeel dat de minister, voor zover hij zich heeft beroepen op artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv, ten onrechte niet meer gegevens aan [appellant] heeft verstrekt. Dit geldt eveneens voor de geweigerde passages van document nr. 48, nu de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat verstrekken van de passages inzicht zou geven op welk detailniveau de AIVD zicht heeft op de financiële huishouding van de betrokken vereniging en deze gegevens moeten worden geweigerd ter bescherming van bronnen en een actuele werkwijze van de AIVD.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wiv volgt dat voor de vraag of een gegeven nog actueel is, niet van belang is of zich een maatschappelijke actualiteit voordoet. Een bepaald fenomeen of een bepaalde groepering kan als zodanig weliswaar niet meer in de publieke belangstelling staan, maar nog wel degelijk een bedreiging vormen voor de democratische rechtsorde dan wel de veiligheid of andere gewichtige belangen van de staat (Kamerstukken II, 1997/98, 25 877, nr. 3, p. 69). Dat een organisatie waarop een document betrekking heeft al lange tijd niet meer bestaat en de rapportages minimaal 38 jaar oud zijn, maakt niet dat de betreffende gegevens om die reden niet actueel zijn. Nu op de documenten openbaarheidsbeperkingen rusten van 50 of 75 jaar met het oog op het belang van de Staat of zijn bondgenoten, heeft de minister terecht krachtens artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv beoordeeld of het verzoek moet worden afgewezen, voor zover verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft de nationale veiligheid zou kunnen schaden.
In de bij het besluit van 25 oktober 2013 verstrekte inventarislijst heeft de minister per geheel of gedeeltelijk geweigerd document vermeld op welke bepaling de weigering berust en in het besluit heeft de minister per weigeringsgrond in algemene bewoordingen toegelicht waarom die grond zich volgens hem in de documenten voordoet. De weigering bepaalde passages te verstrekken berust aldus op een draagkrachtige motivering en de minister was niet gehouden om per weggelaten passage de desbetreffende weigeringsgrond te vermelden (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2015 in zaak nr. 201402924/1/A3). Daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat de vraag of een document gegevens bevat die zien op bronnen, een actuele werkwijze of een actueel kennisniveau van de AIVD, een feitelijke vaststelling van de minister vergt, welke door de rechter kan worden gecontroleerd.
Het betoog faalt.
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de minister in zijn besluitvorming de schijn van volstrekte willekeur wekt. In het ene geval zijn namen van bekende personen wel verstrekt en in het andere geval niet.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 juli 2014 in zaak nr. 201305538/1/A3; www.raadvanstate.nl) is in de artikelen 47 en 50 van de Wiv aan een ieder het recht toegekend om kennis te nemen van hem betreffende persoonsgegevens, onderscheidenlijk persoonsgegevens van naaste familieleden die overleden zijn, doch is niet voorzien in een mogelijkheid om kennis te nemen van persoonsgegevens van derden. Anders dan [appellant] ter zitting heeft betoogd, is hierbij niet van belang in welk soort dossier persoonsgegevens zijn opgenomen. In artikel 51 van Pro de Wiv wordt voorts aan een ieder het recht toegekend kennis te nemen van andere dan persoonsgegevens, betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid. De minister heeft te kennen gegeven dat een uitzondering wordt gemaakt wanneer het zeer bekende personen betreft van wie de namen op andere wijze eenvoudig zouden kunnen worden achterhaald, maar dat de weigering bepaalde namen te verstrekken in dit geval op juiste wijze is toegepast. Nu de Wiv de minister evenwel geen bevoegdheid biedt voor het verstrekken van persoonsgegevens, ook al zou uit de context van de wel ter kennisneming verstrekte gegevens reeds blijken op welke persoon de gegevens zien, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het enkele feit dat een naam van een zeer bekende persoon om wat voor reden dan ook is weggelakt, niet leidt tot het oordeel dat de minister de bepalingen van de Wiv onjuist heeft toegepast.
Het betoog faalt.
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister in redelijkheid de oorspronkelijke rubricering op de verstrekte documenten heeft kunnen weglakken. Daartoe voert hij aan dat hij honderden documenten heeft gepubliceerd waarbij de rubricering is blijven staan en hij daar nimmer een negatieve reactie op heeft gekregen. Een onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden, als bedoeld in artikel 55, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wiv doet zich dus niet voor, aldus [appellant]. Zijn persoonlijke belang bij het zo compleet mogelijk publiceren van de documenten dient bovendien zwaarder te wegen. Ter zitting heeft [appellant] verder aangevoerd dat zijn verzoek de rubricering omvat die oorspronkelijk aan de documenten is gegeven, doch dat hem door in 2015 openbaar geworden documenten is gebleken dat de minister een andere, later aan de documenten gegeven, rubricering heeft verstrekt.
7.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister in redelijkheid met toepassing van artikel 52, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wiv de oorspronkelijke rubricering heeft kunnen verstrekken door deze te vermelden op de inventarislijst. Gelet op het bepaalde in het tweede lid van voormelde bepaling, heeft de minister daarbij terecht rekening gehouden met het belang van de dienst bij het voorkomen van het ontstaan van het misverstand dat de documenten ten onrechte in de openbaarheid zijn gebracht. [appellant] heeft geen feiten en omstandigheden aangevoerd die voor de minister aanleiding hadden moeten zijn om zijn voorkeur zwaarder te laten wegen dan het belang van de dienst.
Op de bij de besluiten van 25 oktober 2013 en 28 februari 2014 verstrekte inventarislijsten heeft de minister per document zowel de oorspronkelijke rubricering als de rubricering bij overbrenging vermeld. Er bestaat derhalve geen grond voor het oordeel dat de minister ten onrechte heeft nagelaten door het verzoek omvatte gegevens in zijn beoordeling te betrekken.
Het betoog faalt.
8. Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij geen dwangsom wegens niet tijdig beslissen is verschuldigd, nu ten onrechte de beslistermijn van de Wiv is toegepast.
8.1. Gelet op hetgeen hiervoor onder 4.1. is overwogen, diende de minister ingevolge artikel 51, eerste lid, van de Wiv binnen drie maanden op het verzoek van [appellant] te beslissen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister de door [appellant] verzonden ingebrekestelling heeft ontvangen voordat de beslistermijn was verstreken en de minister derhalve geen dwangsom is verschuldigd.
Het betoog faalt.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Klein
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2015
176-819.