Uitspraak
201706979/1/A1.
Datum uitspraak: 28 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Mount Koraal B.V., gevestigd te Wassenaar, en IBB Kondor B.V., gevestigd te Oegstgeest,
2. het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal,
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats], en anderen,
4. [appellant sub 4] en anderen, allen wonend te Overveen, gemeente Bloemendaal,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) van 18 augustus 2017 in zaak nrs. 17/3047 en 17/3048 in het geding tussen:
[appellant sub 4] en anderen
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 2 januari 2017 heeft het college het verzoek van [appellant sub 4] en anderen om tegen Mount Koraal en IBB Kondor handhavend op te treden vanwege de bouw van negen woningen in het kader van het project "Bijduinhof" op het perceel aan de Bloemendaalseweg 329 te Overveen (hierna: het perceel) afgewezen.
Bij besluit van 7 februari 2017 heeft het college het verzoek van [appellant sub 4] en anderen om handhavend op te treden ten aanzien van het bouwen van een ondergrondse parkeergarage op het perceel afgewezen.
Bij besluit van 22 mei 2017 heeft het college de door [appellant sub 4] en anderen gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 2 januari 2017 en 7 februari 2017 ongegrond verklaard en deze besluiten, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
Bij uitspraak van 18 augustus 2017 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant sub 4] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 mei 2017 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op de bezwaren van [appellant sub 4] en anderen te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Mount Koraal en IBB Kondor, het college, [appellant sub 3] en anderen en [appellant sub 4] en anderen hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 21 november 2017 heeft het college de door [appellant sub 4] en anderen gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 2 januari 2017 en
7 februari 2017 opnieuw ongegrond verklaard.
Mount Koraal en IBB Kondor, [appellant sub 3] en anderen, [appellant sub 4] en anderen, het college en [belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2018, waar Mount Koraal en IBB Kondor, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. R.J.H. Minkhorst, advocaat te Nijmegen, het college, vertegenwoordigd door mr. E. Visser, mr. V.H.P.J. Lückers, bijgestaan door mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat te Haarlem, [appellant sub 3] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en [appellant sub 4] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. Th.F. Roest, advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
Overwegingen
1. In 2012 en 2014 zijn aan projectontwikkelaar Hillgate Koraal B.V., de rechtsvoorganger van Mount Koraal, van rechtswege bouwvergunningen eerste fase en tweede fase (hierna: de vergunningen) gegeven voor de bouw van negen woningen en een parkeergarage op het perceel. Het project staat bekend onder de naam "Bijduinhof". Deze vergunningen zijn in rechte onaantastbaar geworden. Op de tekeningen behorende bij deze vergunningen staat dat de woningen een nokhoogte van 10,30 m zullen krijgen. In de voorschriften bij de vergunning tweede fase is bepaald dat het uitzetten en bepalen van het peil in overleg met Bouw- en Woningtoezicht moet plaatsvinden. Het college en Mount Koraal en IBB Kondor, de uitvoerder van het project, hebben, nadat de vergunningen van rechtswege zijn gegeven, het peil in overleg vastgesteld op 3,42 m +NAP. Mount Koraal heeft vervolgens aan het college te kennen gegeven dat zij als nullijn voor de bouwwerken 4,10 m +NAP hanteert. Dit betekent dat de nokhoogte van de woningen, gerekend vanaf het door het college vastgestelde peil van 3,42 m +NAP, 10,98 m is.
[appellant sub 4] en anderen wonen in de directe omgeving van het perceel. Zij stellen dat de bouwwerkzaamheden plaatsvinden in strijd met de verleende vergunningen. Volgens hen ligt het peil lager dan waarvan het college is uitgegaan en is de nokhoogte van de in aanbouw zijnde woningen te hoog en is daarnaast de bovenkant van de ondergrondse parkeergarage niet onder het maaiveld als bedoeld in het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Van Wijkgarage" (hierna: het bestemmingsplan) gerealiseerd.
Bij de in bezwaar gehandhaafde besluiten van 2 januari 2017 en 7 februari 2017 heeft het college de verzoeken om handhavend optreden afgewezen, omdat volgens hem in overeenstemming met de vergunningen is gebouwd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de vergunningen niet de verplichting bevatten om de nokhoogte van de negen woningen maximaal 10,30 m boven het peil als bedoeld in het bestemmingsplan te bouwen. Voor zover op bouwtekeningen "peil" staat vermeld, wordt daarmee volgens het college het bouwkundig peil, de rekenkundige nullijn, bedoeld.
De rechtbank heeft overwogen dat onder het recht zoals dat destijds gold vergunningen van rechtswege alleen kunnen zijn gegeven als het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan en dat "peil" op de bouwtekeningen redelijkerwijs ook het peil als bedoeld in artikel 1.47 van de planregels van het bestemmingsplan betreft. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de woningen wat betreft de nokhoogte in afwijking van de vergunningen gebouwd. De Afdeling begrijpt de uitspraak van de rechtbank verder aldus dat de rechtbank van oordeel is dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zich geen overtreding heeft voorgedaan en dat het college derhalve bevoegd was bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen. De rechtbank heeft onder meer bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen.
Bij besluit van 21 november 2017 heeft het college de bezwaren van [appellant sub 4] en anderen opnieuw ongegrond verklaard. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat bij besluit van 17 oktober 2017 omgevingsvergunning is verleend voor het gewijzigd uitvoeren van het project "Bijduinhof", waarmee de bebouwing volgens het college gelegaliseerd is. Het nieuwe besluit op bezwaar van 21 november 2017 wordt, gelet op artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Hoger beroepen Mount Koraal en IBB Kondor, college en [appellant sub 3] en anderen
2. Mount Koraal en IBB Kondor, het college en [appellant sub 3] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de woningen in afwijking van de vergunningen zijn gebouwd. Daartoe stellen zij dat de rechtbank ten onrechte uit de bouwtekeningen behorende bij de vergunningen heeft afgeleid dat "peil" redelijkerwijs ook het peil als bedoeld in artikel 1.47 van de planregels betreft. Zij stellen dat met de aanduiding "peil" op de bouwtekeningen het bouwkundig peil, de rekenkundige nullijn wordt bedoeld. Dit is volgens hen een bouwkundige benaming voor de bovenkant van de afgewerkte begane grondvloer en dient slechts om de interne maatvoering van het bouwwerk te kunnen vaststellen.
2.1. Artikel 1.47 van de planregels luidt: "peil:
- voor gebouwen waarvan de toegang onmiddellijk aan de weg grenst: de hoogte van de kruin van de weg ter plaatse van de hoofdtoegang.
- in andere gevallen: de hoogte van het bestaande aansluitende maaiveld, ter plaatse van de entree."
2.2. De Afdeling stelt voorop dat er geen rechtsregel is op grond waarvan het peil als bedoeld in het bestemmingsplan in de bouwvergunning dan wel de daarbij behorende tekeningen dient te worden aangegeven. Op de bouwtekeningen is de aanduiding "peil" geplaatst bij de lijn die de bovenkant van de afgewerkte begane grondvloer aangeeft. De Afdeling is van oordeel dat, gelet hierop, de aanduiding "peil" duidt op het bouwkundig peil, de rekenkundige nullijn. Uit de bouwtekeningen zelf kan niet worden afgeleid dat de nullijn is bedoeld om ook het peil als bedoeld in het bestemmingsplan weer te geven. Dat deze nullijn op de tekeningen is aangeduid als "peil", is daarvoor onvoldoende. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de voorschriften bij de vergunning tweede fase is bepaald: "het uitzetten en het bepalen van het peil moet in overleg met Bouw- en Woningtoezicht geschieden." Dit betekent dat het peil ten tijde van het ontstaan van de vergunningen van rechtswege nog niet was vastgesteld en niet is weergegeven op de bouwtekeningen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, betekent het vorenstaande niet dat de vergunningen zijn gegeven voor een gebouw waarvoor geen hoogterestricties gelden, nu de bouwvergunningen van rechtswege impliceren dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan, waarin is bepaald dat de nokhoogte van het bouwplan niet hoger mag zijn dan 11 m.
De op de bouwtekeningen weergegeven nullijn komt, gelet op het vorenstaande, geen zelfstandige betekenis toe en is bij de beoordeling van de vraag of de woningen in afwijking van de vergunningen worden gebouwd niet relevant. De woningen worden onweersproken conform de bouwkundige maatvoering, zoals weergegeven op de bouwtekeningen, gebouwd. Daarmee zijn de nok- en goothoogte van de woningen respectievelijk 10,30 m en 6,30 m, gemeten vanaf de bovenkant van de afgewerkte begane grondvloer. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de woningen in afwijking van de vergunningen worden gebouwd.
Het betoog slaagt.
Hoger beroep [appellant sub 4] en anderen
3. [appellant sub 4] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte in het midden heeft gelaten op welke hoogte het peil als bedoeld in het bestemmingsplan ligt. Zij stellen dat het peil niet op 3,42 m +NAP ligt, maar op 0,40 m +NAP dan wel 3,20 m +NAP.
3.1. [appellant sub 4] en anderen betogen terecht dat de rechtbank ten onrechte in het midden heeft gelaten op welke hoogte het peil als bedoeld in het bestemmingsplan ligt. Dit leidt echter, gelet op het navolgende, niet tot het daarmee door hen beoogde doel.
3.2. Artikel 1.41 van de planregels luidt: "maaiveld: de gemiddelde hoogte van terrein, grenzende aan het peil, ter plaatse van de entree, op het tijdstip van het van kracht worden van het bestemmingsplan."
3.3. De toegang van de woningen grenst niet onmiddellijk aan de weg. Daarmee ligt het peil, als bedoeld in artikel 1.47 van de planregels, op de hoogte van het bestaande aansluitende maaiveld, ter plaatse van de entree. De negen woningen hebben eigen entrees, die bereikt kunnen worden via een onderdoorgang aan de Bloemendaalseweg. Het terrein waarop de woningen worden gerealiseerd, wordt gekenmerkt door hoogteverschillen, waardoor het aansluitende maaiveld op verschillende hoogten gelegen is. Dit betekent dat bij de bepaling van het aansluitende maaiveld een keuze moet worden gemaakt.
Anders dan [appellant sub 4] en anderen betogen volgt uit de bewoordingen 'ter plaatse van de entree' niet dat hiermee vanzelfsprekend de onderdoorgang van het poortgebouw aan de Bloemendaalseweg is bedoeld, waarmee het peil op 3,20 m +NAP zou liggen. Deze keuze zou, gelet op de bewoordingen van de artikelen 1.41 en 1.47, verdedigbaar kunnen zijn, maar dit betekent niet dat het de enige juiste keuze is. Het college en Mount Koraal en IBB Kondor hebben het peil op 3,42 m +NAP vastgesteld. Daartoe hebben zij gekeken naar het aansluitend maaiveld aan de Bloemendaalseweg, waarbij de eerste grondgeboden woning aan de Bloemendaalseweg, ter hoogte van nummer 325, naast de onderdoorgang als uitgangspunt is genomen.
Naar het oordeel van de Afdeling is het peil door het college, Mount Koraal en IBB Kondor vastgesteld op een wijze die past binnen de bepalingen van de artikelen 1.41 en 1.47 van de planregels. Er is geen grond voor het oordeel dat de gemaakte keuze onredelijk is te achten. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het bestemmingsplan is georiënteerd op de Bloemendaalseweg, zodat het niet onlogisch is dat voor het vaststellen van het peil is aangesloten bij de Bloemendaalseweg. Reeds hierom volgt de Afdeling de stelling dat het peil op 0,40 m +NAP, ter hoogte van het voormalige parkeerterrein, dat niet aan de Bloemendaalseweg is gelegen, dient te worden vastgesteld niet. Het enkele feit dat uit de bewoordingen van die artikelen volgt dat ook een andere keuze verdedigbaar was geweest, maakt niet dat de vaststelling van het peil op de wijze zoals door het college en Mount Koraal en IBB Kondor gedaan, onredelijk is te achten.
Het betoog faalt.
4. [appellant sub 4] en anderen betogen voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de parkeergarage in strijd met artikel 6.2.1, onder f, van de planregels wordt gebouwd, omdat de parkeergarage zich niet onder het maaiveld bevindt.
4.1. Artikel 6.2.1, onder f, van de planregels luidt: "De ondergrondse stallingsgarage mag, met uitzondering van de entree, uitsluitend beneden het maaiveld worden gebouwd, met een maximale verticale diepte van 4 m."
Artikel 1.21 luidt: "bouwlaag: een doorlopend gedeelte van een gebouw dat door op gelijke hoogte of bij benadering gelijke hoogte liggende vloeren of balklagen binnenwerks is begrensd, zulks met inbegrip van de begane en met uitsluiting van zolder en kelder."
4.2. De rechtbank is niet toegekomen aan de beantwoording van de vraag of de parkeergarage in strijd met artikel 6.2.1, onder f, van de planregels wordt gebouwd, omdat de rechtbank reeds vanwege de beroepsgrond over het peil tot de conclusie was gekomen dat er in afwijking van hetgeen is vergund is gebouwd en er dus een bevoegdheid bestond om handhavend op te treden.
Uit artikel 6.2.1, onder f, van de planregels blijkt niet of het hier gaat om de binnenwerkse begrenzing of de buitenwerkse begrenzing van de ondergrondse stallingsgarage. Door het ontbreken van een definitie over de wijze van meten van het maaiveld, waaronder een ondergrondse parkeergarage mag worden gebouwd, heeft het college aansluiting gezocht bij de definitie van bouwlaag in de planregels. In deze definitie wordt uitgegaan van de binnenwerkse begrenzing, zodat in de optiek van het college de hoogte van de ondergrondse parkeergarage begrenst wordt bij het plafond, en niet ter hoogte van het daarop liggende dak.
Anders dan het college, is de Afdeling van oordeel dat het woord ondergronds in artikel 6.2.1, onder f, van de planregels impliceert dat de parkeer- of stallingsgarage geheel ondergronds moet worden gerealiseerd, dus inclusief het daarop liggende dak. Aangezien het dak van de garage 0,28 m boven het maaiveld van 3,42 m +NAP uitsteekt, is het bouwplan op dit punt in strijd met het bestemmingsplan. Dit betekent dat het college ten aanzien van de parkeergarage bevoegd was om handhavend op te treden. Omdat de rechtbank, zij het op andere gronden, ook tot deze conclusie is gekomen, leidt deze beroepsgrond niet tot een vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Het betoog faalt.
5. De hoger beroepen van Mount Koraal en IBB Kondor, het college en [appellant sub 3] en anderen zijn gegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 4] en anderen is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het besluit van 22 mei 2017 is vernietigd en dat besluit ziet op de bouw van de negen woningen. De aangevallen uitspraak dient voorts te worden vernietigd, voor zover het college is opgedragen een nieuw besluit op de bezwaren van [appellant sub 4] en anderen te nemen tegen het besluit van 2 januari 2017. De aangevallen uitspraak dient voor het overige, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
Nieuw besluit op bezwaar
6. Bij besluit van 21 november 2017 heeft het college de bezwaren van [appellant sub 4] en anderen tegen de besluiten van 2 januari 2017 en 7 februari 2017 opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van een deel van die uitspraak de grondslag aan dat besluit deels komen te vervallen. De Afdeling zal het beroep tegen dit besluit, voor zover het ziet op de bouw van de negen woningen, gegrond verklaren en het besluit van 21 november 2017 in zoverre vernietigen.
Het college heeft aan het besluit van 21 november 2017, voor zover thans nog van belang, ten grondslag gelegd dat bij besluit van 17 oktober 2017 omgevingsvergunning is verleend voor het gewijzigd uitvoeren van het project "Bijduinhof", waaronder het in afwijking van artikel 6.2.1, onder f, van de planregels realiseren van het dak van de ondergrondse parkeergarage op een hoogte van 0,28 m boven het maaiveld.
7. [appellant sub 4] en anderen betogen dat het college in het besluit van 21 november 2017 de bezwaren tegen het besluit van 7 februari 2017 ten onrechte opnieuw ongegrond heeft verklaard. Daartoe voeren zij aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het door verlening van de omgevingsvergunning van 17 oktober 2017 niet langer bevoegd is tot handhavend optreden tegen de ondergrondse parkeergarage. Volgens hen is het college nog steeds bevoegd tot handhavend optreden, omdat de bij besluit van 17 oktober 2017 verleende omgevingsvergunning de strijdigheid van de parkeergarage met het bestemmingsplan niet wegneemt. Daartoe stellen zij dat in die omgevingsvergunning er ten onrechte van is uitgegaan dat het peil als bedoeld in het bestemmingsplan op 3,42 m +NAP ligt, terwijl dit volgens hen op 0,40 m +NAP dan wel 3,20 m +NAP ligt. Dit betekent volgens [appellant sub 4] en anderen dat de overschrijding van de hoogte van het dak van de parkeergarage ten opzichte van het maaiveld groter is dan de bij besluit van 17 oktober 2017 vergunde afwijking van 0,28 m.
7.1. Zoals onder 3.3. is overwogen, is het peil ter hoogte van 3,42 m +NAP door het college, Mount Koraal en IBB Kondor vastgesteld op een wijze die past binnen de bepalingen van de artikelen 1.41 en 1.47 van de planregels. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de overschrijding groter is dan 0,28 m, zodat het college zich bij het besluit van 21 november 2017 mocht baseren op het besluit van 17 oktober 2017. Aangezien de overtreding van artikel 6.2.1, onder f, van de planregels is gelegaliseerd, is het college niet langer bevoegd terzake handhavend op te treden. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat er aan het besluit van 21 november 2017 een gebrek kleeft op dit punt.
Het betoog faalt.
8. Het beroep van [appellant sub 4] en anderen tegen het besluit van 21 november 2017, voor zover dat ziet op de parkeergarage, is ongegrond.
Slotsom
9. Het voorgaande betekent dat het college niet handhavend hoeft op te treden wegens de bouw van de negen woningen en de parkeergarage.
10. Het college dient ten aanzien van Mount Koraal en IBB Kondor en [appellant sub 3] en anderen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in hoger beroep te worden veroordeeld. Gelet op rechtsoverweging 6 van de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1106, wordt het college op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in hoger beroep veroordeeld.
11. De griffier van de Raad van State zal aan Mount Koraal en
IBB Kondor en [appellant sub 3] en anderen het door hen betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van Mount Koraal B.V. en IBB Kondor B.V., het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal en [appellant sub 3] en anderen gegrond;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 4] en anderen ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland van 18 augustus 2017 in zaken nrs. 17/3047 en 17/3048, voor zover daarbij het besluit van 22 mei 2017 is vernietigd en dat besluit ziet op de bouw van de negen woningen, en voor zover daarbij het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal is opgedragen een nieuw besluit op de bezwaren tegen het besluit van 2 januari 2017 te nemen;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal van 21 november 2017, kenmerk 2017022182, voor zover de grondslag aan dit besluit is komen te vervallen, gegrond;
VI. vernietigt dat besluit in zoverre;
VII. verklaart het beroep van [appellant sub 4] en anderen tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal van 21 november 2017, kenmerk 2017022182, voor zover dat ziet op de parkeergarage, ongegrond;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal tot vergoeding van bij Mount Koraal B.V. en IBB Kondor B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.252,50 (zegge: twaalfhonderdtweeënvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal tot vergoeding van bij [appellant sub 3] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 751,50 (zegge: zevenhonderdeenenvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
X. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan Mount Koraal B.V. en IBB Kondor B.V. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt;
XI. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 3] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Graaff-Haasnoot
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 november 2018
531-855.