Uitspraak
201704961/1/A1.
Datum uitspraak: 8 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Syndicus Beheer B.V., gevestigd te Hedel, gemeente Maasdriel,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 8 mei 2017 in zaken nrs. 16/8715 en 16/8428 in het geding tussen:
Syndicus
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiden.
Procesverloop
Bij besluit van 20 april 2016 heeft het college geweigerd aan Syndicus ligplaatsvergunning te verlenen voor het aanleggen van een woonschip aan de [locatie] te Leiden (hierna: het perceel).
Bij besluit van 6 september 2016 heeft het college het door Syndicus daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 22 september 2016 heeft het college geweigerd aan Syndicus omgevingsvergunning te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van het perceel voor het aanleggen van een woonschip.
Bij uitspraak van 8 mei 2017 heeft de rechtbank de door Syndicus tegen de besluiten van 6 september 2016 en 22 september 2016 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Syndicus hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Syndicus heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2018, waar Syndicus Beheer, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Kooij en ing. S.S. Chotkan, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Syndicus heeft verzocht om een ligplaatsvergunning en een omgevingsvergunning voor het aanleggen van een woonschip op het perceel. Het college heeft de beide vergunningen geweigerd.
Volgens het college is het aanleggen van een woonschip op het perceel in strijd met het geldende bestemmingsplan "Leiden Noord 1e herziening" (hierna: het bestemmingsplan), omdat het perceel daarin niet als ligplaats is aangewezen. Het college wil niet meewerken aan afwijking van het bestemmingsplan door een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te verlenen. Volgens hem is de sociale veiligheid ter plaatse gering, met als gevolg hinder voor omwonenden, en neemt het gevraagde woonschip door de breedte teveel ruimte van de sloot in beslag. Verder verdraagt een woonschip zich volgens het college niet met de ambitie om een ecologisch-landschappelijke overgangszone te creëren en om een groene en natuurvriendelijke oever met een openbaar karakter te realiseren. Volgens het college heeft het Hoogheemraadschap Rijnland verder aangegeven geen watervergunning te zullen verlenen voor het aanleggen van een woonschip.
Het college heeft verder de gevraagde ligplaatsvergunning geweigerd, omdat de afmetingen van het gevraagde woonschip niet in overeenstemming zijn met het ligplaatsenplan en het Hoogheemraadschap Rijnland bezwaren heeft tegen deze afmetingen. Bovendien heeft het college het niet aannemelijk geacht dat Syndicus binnen 26 weken na eventuele verlening van de ligplaatsvergunning de ligplaats zou kunnen innemen.
Syndicus kan zich met de beide weigeringen niet verenigen.
Weigering omgevingsvergunning
2. Syndicus betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat Syndicus aan het overgangsrecht in het bestemmingsplan het recht kan ontlenen om een woonschip op het perceel aan te leggen. Zij voert aan dat voorheen ter plaatse reeds een woonschip was aangelegd. Dit gebruik is weliswaar meer dan een jaar onderbroken geweest, maar dat is volgens Syndicus te wijten aan het college. Syndicus stelt reeds vanaf 2011, geruime tijd vóór de verwijdering van het voorheen aangelegde woonschip, pogingen te hebben ondernomen om de benodigde vergunningen voor de vervanging van het voorheen aangelegde woonschip te verkrijgen. Het college heeft daarbij volgens haar steeds het vertrouwen gewekt dat de vergunningen zouden worden verleend. Syndicus heeft het destijds aangelegde woonschip, door de gevaarlijke staat waarin deze verkeerde, noodgedwongen in 2014 moeten verwijderen. Het college was er volgens haar van op de hoogte dat dit stond te gebeuren, maar heeft niettemin nagelaten tijdig op de reeds in 2012 ingediende aanvraag om omgevingsvergunning te beslissen.
2.1. Niet in geschil is dat op het perceel de bestemming "Water" rust en dat de aanleg van een woonschip op het perceel in strijd is met deze bestemming.
Artikel 4.2 van de planregels van het bestemmingsplan luidt:
"a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het bepaalde onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
c. Indien het gebruik, bedoeld onder a, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
d. Het bepaalde onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
2.2. De rechtbank heeft onbestreden overwogen dat de aanvraag ziet op een woonschip met grotere afmetingen dan het woonschip dat op het perceel was aangelegd ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Hierdoor neemt het beoogde woonschip meer ruimte in het water in beslag. Dit leidt tot een verandering van het strijdige gebruik, waardoor de afwijking naar aard en omvang niet wordt verkleind. Gelet op artikel 4.2, onder b, van de planregels, wordt deze verandering niet door het overgangsrecht beschermd. Voor zover Syndicus naar voren heeft gebracht dat zij zich bereid heeft getoond de afmetingen van het woonschip zo nodig aan te passen, laat dat onverlet dat het college diende te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend.
Verder staat vast dat ten tijde van het besluit van 22 september 2016 op het perceel meer dan een jaar geen woonschip was aangelegd. Het indienen van aanvragen om een ligplaatsvergunning en omgevingsvergunning kunnen voor de toepassing van dat artikel niet worden gelijkgesteld met voortzetting of hervatting van dat gebruik. Voor zover, zoals Syndicus stelt, de onderbreking van meer dan een jaar niet aan haar is te wijten, maar aan het college, laat dat onverlet dat het hervatten van dat gebruik na meer dan een jaar buiten het bereik van het in artikel 4.2 van de planregels neergelegde overgangsrecht valt. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, verschafte artikel 4.2 van de planregels Syndicus ook om deze reden niet het recht om op het perceel opnieuw een woonschip aan te leggen. Het college hoefde verder in het verwijt dat de onderbreking van meer dan een jaar aan hem te wijten is geen reden te vinden om het gevraagde woonschip in afwijking van het bestemmingsplan toe te staan, reeds omdat, zoals hiervoor is overwogen, ook de afmetingen van dat woonschip in de weg staan aan een geslaagd beroep op het overgangsrecht.
Het betoog faalt.
3. Syndicus betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de omstandigheid dat voorheen ongeveer 30 jaar lang een woonschip op het perceel aanwezig was, niet in zijn ruimtelijke afweging hoefde te betrekken. Volgens haar maakt deze omstandigheid het onaannemelijk dat het perceel ruimtelijk niet geschikt is voor het gevraagde woonschip. In de breedte van het gevraagde woonschip mocht het college volgens Syndicus geen reden vinden om de omgevingsvergunning te weigeren. Volgens haar had het college aanleiding moeten vinden om af te wijken van het negatieve advies van het Hoogheemraadschap Rijnland, dat het uitgangspunt hanteert dat minimaal tweederde deel van de breedte van de watergang aaneengesloten vrij moet zijn. In de vroegere situatie werd al niet aan dit uitgangspunt voldaan en in de praktijk heeft dit nooit een probleem opgeleverd, aldus Syndicus. Zij voert in dit verband aan dat het perceel grenst aan een brug waar niet onderdoor kan worden gevaren en dat ook onderhoud aan de watergang niet werd belemmerd. Bovendien staat het ligplaatsenplan ter plaatse een woonschip met de beoogde breedte toe, aldus Syndicus. Verder is volgens haar in het verleden niet gebleken dat het perceel vanwege sociale veiligheid ongeschikt zou zijn als ligplaats.
3.1. Het college heeft bij zijn beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan beleidsruimte. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
3.2. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college in zijn afweging betekenis had moeten toekennen aan de omstandigheid dat voorheen reeds gedurende een langdurige periode een woonschip op het perceel was aangelegd. Uit die omstandigheid volgt niet dat een woonschip ter plaatse ruimtelijk aanvaardbaar moet worden geacht, te minder nu het gevraagde woonschip grotere afmetingen heeft dan het voorheen aanwezige woonschip. Voor zover Syndicus zich beroept op het ligplaatsenplan, vormt dat evenmin een toetsingskader waaruit kan worden afgeleid of een woonschip ter plaatse ruimtelijk aanvaardbaar moet worden geacht.
Het college heeft toegelicht dat de sloot, inclusief de oevers, in de "Structuurvisie Leiden 2015" en de "Kadernota kwaliteit openbare ruimte 2025" is aangewezen als onderdeel van de recreatieve/groene verbinding. Verder heeft het toegelicht dat het ingevolge het "Handboek openbare ruimte" openbaarheid van oevers nastreeft en dat de Slaaghsloot een ontbrekende schakel is in het recreatieve netwerk van routes voor fietsers en wandelaars. Tot slot acht het college het gebied van belang als ecologische verbindingszone. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, mocht het college de ambitie van het creëren van een ecologisch-landschappelijke overgangszone laten prevaleren boven het belang van Syndicus bij het aanleggen van een woonschip. Het college mocht daarbij betrekken dat het aanleggen van een woonschip tot een onderbreking van de openbare en groene zone zal leiden en aldus het openbare en groene karakter en het recreatieve karakter zal aantasten. Reeds gelet hierop heeft het college geen aanleiding hoeven te vinden om af te wijken van het negatieve advies van het Hoogheemraadschap Rijnland in verband met de breedte van het gevraagde woonschip. Verder heeft Syndicus niet aannemelijk gemaakt dat het college op onjuiste gronden heeft overwogen dat de sociale veiligheid in geding is, gezien de slechte toegankelijkheid en afgezonderde ligging van het perceel. De rechtbank is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan in redelijkheid kon weigeren.
Het betoog faalt.
4. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 22 september 2016 ongegrond is verklaard. Het besluit van het college om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren, blijft dus in stand.
Niet-ontvankelijkverklaring beroep tegen weigering ligplaatsvergunning
5. Syndicus betoogt dat de rechtbank het beroep tegen de weigering om ligplaatsvergunning ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard en de daartegen gerichte beroepsgronden ten onrechte buiten bespreking heeft gelaten, nu zij door deze weigering schade heeft geleden. Volgens haar heeft het college de ligplaatsvergunning op onjuiste gronden geweigerd.
5.1. De rechtbank heeft het beroep tegen de weigering om ligplaatsvergunning te verlenen niet-ontvankelijk verklaard op grond van de overweging dat Syndicus geen belang meer had bij een ligplaatsvergunning. Daarbij heeft de rechtbank aansluiting gezocht bij de uitspraken van de Afdeling van 16 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3891) en van 9 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:616). Aan deze uitspraken ligt ten grondslag dat indien voor het innemen van een ligplaats tevens een omgevingsvergunning is vereist die is geweigerd, en deze weigering in rechte stand houdt, geen gebruik kan worden gemaakt van een eventuele ligplaatsvergunning.
De rechtbank heeft hierbij niet in aanmerking genomen dat de "Wet verduidelijking voorschriften woonboten" hierin verandering heeft gebracht. Deze wet van 25 januari 2017 was ten tijde van de aangevallen uitspraak reeds gepubliceerd in het Staatsblad van 13 februari 2017 (Stb. 2017, 32) en is bij besluit van 13 december 2017 (Stb. 2017, 495) op 1 januari 2018 in werking getreden. Bij deze wet is artikel 8.2a aan de Wabo toegevoegd. Het eerste lid van dit artikel luidt:
"Indien voor het bouwen of gebruiken van een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf voor of op het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is verleend, wordt die vergunning of ontheffing gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, c of d."
Een eventuele vernietiging door de rechtbank van het besluit om de gevraagde ligplaatsvergunning te weigeren, had er in beginsel toe kunnen leiden dat Syndicus voor of op het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten alsnog over de door haar gevraagde ligplaatsvergunning kon beschikken. In dat geval zou zij van die ligplaatsvergunning na dat tijdstip ook gebruik hebben kunnen maken, ook al was de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. De ligplaatsvergunning zou dan op grond van artikel 8.2a, eerste lid, van de Wabo immers zijn gelijkgesteld met een omgevingsvergunning. Syndicus had dan ook belang bij een beoordeling van haar beroep tegen de weigering om ligplaatsvergunning te verlenen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Gelet hierop heeft de rechtbank het beroep, gericht tegen de weigering om de gevraagde ligplaatsvergunning te verlenen, ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
Het betoog slaagt.
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het beroep tegen het besluit van 6 september 2016 niet-ontvankelijk is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat besluit beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden. Daarbij overweegt de Afdeling dat Syndicus ook thans nog belang heeft bij deze beoordeling. Weliswaar is artikel 8.2a van de Wabo niet van toepassing op ligplaatsvergunningen die na 1 januari 2018 worden verleend, maar op grond van hetgeen hiervoor is overwogen kan worden aangenomen dat Syndicus schade heeft ondervonden als gevolg van de weigering van het college om de gevraagde ligplaatsvergunning te verlenen.
Beoordeling beroep tegen weigering ligplaatsvergunning
7. Syndicus betoogt dat het college de gevraagde ligplaatsvergunning niet in redelijkheid had kunnen weigeren vanwege de afmetingen van het gevraagde woonschip. Daartoe voert zij aan dat de Woonschepenverordening 2009 het college de ruimte biedt om ligplaatsvergunning te verlenen voor een woonschip met grotere afmetingen dan de in het ligplaatsenplan vermelde maximale afmetingen. Zo nodig had het college Syndicus in de gelegenheid moeten stellen de aanvraag aan te passen, nu Syndicus het college vooraf te kennen heeft gegeven bereid te zijn het dak van het woonschip te verkleinen en de omloop te verwijderen. Bovendien heeft het college naar aanleiding van een eerder plan geen opmerkingen gemaakt over de afmetingen, zodat Syndicus ervan mocht uitgaan dat deze afmetingen niet in de weg stond aan verlening van de gevraagde ligplaatsvergunning, aldus Syndicus.
7.1. Artikel 6, derde lid, van de Woonschepenverordening 2009 luidt:
"Een ligplaatsvergunning kan worden geweigerd indien:
[…]
c. het woonschip met voorzieningen langer, breder, hoger of dieper is dan aangegeven op het bij deze verordening behorende ligplaatsenplan en/of de bijbehorende of extra voorzieningen in strijd zijn met de door Burgemeester en Wethouders daarvoor vastgestelde voorschriften.
[…]."
In het ligplaatsenplan is aangegeven dat de maximale lengte en breedte van de in geding zijnde ligplaats respectievelijk 20,00 m en 6,00 m bedraagt.
7.2. Vaststaat dat het woonschip waarop de aanvraag betrekking heeft, gelet op de omloop, de in het ligplaatsenplan opgenomen maximale afmetingen overschrijdt. Het college heeft onder meer hierin aanleiding gevonden om de gevraagde ligplaatsvergunning te weigeren. Daarbij heeft het college betrokken dat het Hoogheemraadschap Rijnland over een eerder plan onder meer te kennen heeft gegeven bezwaar te hebben tegen een woonschip met een breedte die meer dan een derde deel van de breedte van het water beslaat. Die breedte wordt hier volgens het college ruimschoots overschreden, nu het water ter plaatse ongeveer 12,60 m breed is.
7.3. Het college heeft bij zijn beslissing om al dan niet een ligplaatsvergunning te verlenen in afwijking van de in het ligplaatsenplan aangegeven maximale afmetingen beleidsruimte.
7.4. Hetgeen Syndicus in beroep heeft aangevoerd, biedt geen grond voor het oordeel dat het college de gevraagde ligplaatsvergunning niet in redelijkheid kon weigeren. Het college heeft terecht beslist op de aanvraag zoals die is ingediend. Deze aanvraag voorziet in een woonschip dat de in het ligplaatsenplan opgenomen maximale afmetingen overschrijdt en groter is dan het woonschip dat voorheen ligplaats innam. Het college was er niet toe gehouden om Syndicus in de gelegenheid te stellen de aanvraag te wijzigen door de afmetingen te verkleinen door de omloop van het woonschip te verwijderen. Voor zover moet worden aangenomen dat bij een aanvraag om ligplaatsvergunning wijzigingen van ondergeschikte aard kunnen worden betrokken, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de verwijdering van een omloop van een woonschip niet tot een dergelijke wijziging van ondergeschikte aard kan worden gerekend.
Verder bestaat geen grond voor het oordeel dat het college bij Syndicus het vertrouwen heeft gewekt dat het de afmetingen van het gevraagde woonschip aanvaardbaar achtte. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Die situatie doet zich niet voor. De enkele omstandigheid dat de behandelend ambtenaar in een eerder stadium, naar aanleiding van een eerder plan, nog niet op de afmetingen van het woonschip is ingegaan, houdt geen toezegging in.
Het betoog faalt.
8. Nu het college de gevraagde ligplaatsvergunning in redelijkheid kon weigeren in verband met de afmetingen van het woonschip, behoeft de vraag of het college deze vergunning tevens mocht weigeren op de grond dat het niet aannemelijk heeft geacht dat Syndicus binnen 26 weken na eventuele verlening van de ligplaatsvergunning de ligplaats zou kunnen innemen, geen bespreking meer.
9. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 6 september 2016 van het college alsnog ongegrond verklaren. Het besluit van het college om de gevraagde ligplaatsvergunning te weigeren, blijft dus eveneens in stand.
Proceskosten
10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leiden van 6 september 2016 niet-ontvankelijk is verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leiden van 6 september 2016 ongegrond;
IV. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiden tot vergoeding van bij Syndicus Beheer B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leiden aan Syndicus Beheer B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Bijloos
voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2018
270-727.