Uitspraak
201609983/1/R2.
Datum uitspraak: 11 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
4. [appellante sub 4], gevestigd te [plaats],
5. [appellante sub 5], gevestigd te [plaats],
6. [appellante sub 6], gevestigd te [plaats],
en
de staatssecretaris van Economische Zaken (tegenwoordig: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 november 2016, kenmerk DN&B/2016-043, heeft de staatssecretaris het gebied "Wierdense Veld" op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992 L206; hierna: Habitatrichtlijn).
Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 mei 2018, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. J. Zwiers, rechtsbijstandverlener te Leusden, [appellant sub 3], [appellante sub 4], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. J. Zwiers, rechtsbijstandverlener te Leusden, [appellante sub 5], vertegenwoordigd door [gemachtigde C], [appellante sub 6], vertegenwoordigd door mr. F. Postma, advocaat te Leeuwarden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. P.J. Kooiman en ir. D. Bal, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij besluit van 11 november 2016 heeft verweerder het gebied "Wierdense Veld" (hierna: het gebied) aangewezen als speciale beschermingszone ter uitvoering van de Habitatrichtlijn. Daarmee is het gebied onderdeel gaan uitmaken van het Natura 2000-netwerk. Het gebied beslaat een oppervlakte van ongeveer 420 hectare in de provincie Overijssel. Het gebied behoort tot het grondgebied van de gemeenten Hellendoorn en Wierden en is een restant van een ooit uitgestrekt veenlandschap in Twente.
2. Appellanten exploiteren agrarische bedrijven in de directe omgeving van het gebied. Zij kunnen zich niet verenigen met het besluit tot aanwijzing van het gebied als speciale beschermingszone. De aanwijzingsprocedure duurt al een aanzienlijk aantal jaren. Appellanten stellen dat ze al die tijd in onzekerheid verkeren over de voortzetting van hun bestaande bedrijfsactiviteiten nabij het aangewezen gebied. Zij vrezen dat dusdanige beheermaatregelen zullen worden getroffen om het in het gebied aanwezige hoogveen te kunnen herstellen dat zij als gevolg van vernatting van de omliggende gronden hun veehouderijen moeten beëindigen. Appellanten vinden dat de procedure tot aanwijzing van het gebied rommelig is verlopen en dat het gebied om verscheidene redenen niet had mogen worden aangewezen als speciale beschermingszone. Daarom komen zij in beroep tegen het aanwijzingsbesluit.
Wettelijk kader
3. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat het bestreden besluit is genomen vóór 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10, derde lid, van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht, dat wil zeggen de Nbw 1998.
De relevante wettelijke bepalingen uit de Nbw 1998 en de Habitatrichtlijn die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Procedurele beroepsgronden
4. [appellant sub 3] en [appellante sub 5] betogen dat de gevolgde procedure onzorgvuldig is geweest. [appellant sub 3] stelt dat ten onrechte geen overleg heeft plaatsgevonden met de individuele grondeigenaren en grondgebruikers tijdens de procedure tot aanwijzing van het gebied. [appellante sub 5] stelt dat de procedure tot aanwijzing van het gebied te lang heeft geduurd.
4.1. De Afdeling overweegt dat verweerder niet op grond van de Nbw 1998 of enige andere wettelijke bepaling is gehouden om voorafgaande aan de aanmelding van het gebied voor plaatsing op de communautaire lijst dan wel voorafgaande aan de aanwijzing van het gebied overleg te voeren met individuele grondeigenaren en grondgebruikers. Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Nbw 1998 is op de voorbereiding van een besluit tot aanwijzing van een Natura 2000-gebied de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Aan de wettelijke vereisten van deze procedure is voldaan.
Ook de enkele omstandigheid dat de procedure tot aanwijzing van het gebied lang heeft geduurd, maakt niet dat de procedure onzorgvuldig is geweest. In de Nbw 1998 noch in enige andere wettelijke bepaling is neergelegd dat het besluit tot aanwijzing van een gebied is genomen in strijd met het recht indien een gebied pas na lange tijd wordt aangewezen.
Gelet op de voorgaande overwegingen slagen deze betogen niet.
Inhoudelijke beroepsgronden
Aanwijzing van het gebied
5. [appellante sub 1], [appellant sub 3], [appellante sub 4], [appellante sub 5] en [appellante sub 6] wijzen erop dat het gebied in aanvulling op de aanmelding van het gebied bij de Europese Commissie en het ontwerpbesluit is aangewezen voor de prioritaire habitattypen heischrale graslanden (H6230) en actieve hoogvenen, hoogveenlandschap (H7110A). Hierdoor is bij hen het gevoel ontstaan dat verweerder in het gebied heeft gezocht naar habitattypen om de aanwijzing van het gebied als speciale beschermingszone te rechtvaardigen. Daarnaast zijn volgens [appellante sub 6] voornoemde habitattypen, anders dan in de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010BO1119, niet opgenomen vanwege de omstandigheid dat de natuur aan verandering onderhevig is, maar omdat bij de selectie en de aanmelding van het gebied onvoldoende onderzoek is verricht naar de aanwezigheid van habitattypen in het gebied. Dit betekent dat de selectie en de aanmelding van het gebied op gebrekkige gegevens berust. Volgens [appellante sub 6] is verweerder door het wijzigen van de habitattypen ten opzichte van de aanmelding en/of het ontwerpbesluit zijn verplichtingen uit de Habitatrichtlijn niet nagekomen.
Verder brengen [appellante sub 1], [appellant sub 3], [appellante sub 4] en [appellante sub 5] naar voren dat het gebied bij de aanmelding slechts is geselecteerd voor het habitattype vochtige heiden (H4010). Het gebied is destijds niet geselecteerd voor de habitattypen herstellende hoogvenen (H7120) en droge heiden (H4030), omdat het gebied niet behoorde tot één van de vijf belangrijkste gebieden voor deze habitattypen. Een wijziging in de definiëring van de in het gebied aanwezige dopheivegetatie, heeft ertoe geleid dat de heidevegetaties in het aanwijzingsbesluit worden gerekend tot het habitattype herstellende hoogvenen (H7120). Hierdoor is het gebied één van de vijf belangrijkste gebieden voor dit habitattype geworden. Volgens [appellante sub 1], [appellant sub 3] en [appellante sub 4] is in het gebied echter geen of nauwelijks hoogveen aanwezig en is herstel daarvan ook niet mogelijk vanwege de agrarische bedrijven die rondom het gebied zijn gevestigd. De ecologische waarde van het gebied is volgens hen daarom te gering om in deze omvang als Natura 2000-gebied te worden aangewezen.
[appellante sub 1], [appellant sub 3] en [appellante sub 4] betogen verder dat ook gelet op de hoge kosten die de aanwijzing van het gebied met zich brengt, had moeten worden afgezien van aanwijzing van dit gebied. Volgens [appellante sub 1] en [appellante sub 4] zijn de kosten van de aanwijzing en de maatregelen die nodig zijn om het water buiten het gebied te reguleren, onevenredig hoog in verhouding tot de omvang van het gebied en de geringe aanwezigheid van de habitattypen waarvoor het gebied is aangewezen. Volgens [appellant sub 3] heeft verweerder ten onrechte geen economische afweging gemaakt.
Daarnaast betoogt [appellant sub 2] dat van aanwijzing van het gebied had moeten worden afgezien omdat de aanwijzing leidt tot de komst van dieren zoals ganzen, meeuwen, kraaien, roofdieren, muggen en ooievaars. Deze dieren zorgen voor het overbrengen van ziektes op mens en dier dan wel brengen zij schade toe aan populaties van andere diersoorten zoals weidevogels en klein wild.
5.1. Verweerder wijst erop dat hij de wijzigingen in habitattypen ten opzichte van de aanmelding en/of het ontwerpbesluit in het bestreden besluit heeft verklaard. De vastgestelde habitatkaart vormt het uitgangspunt voor het bestreden besluit en de daarin genoemde habitattypen. Verweerder heeft uiteengezet dat zich bij de definiëring en toekenning van habitattypen wijzigingen hebben voorgedaan en dat uit nader onderzoek is gebleken dat andere habitattypen in het gebied voorkomen. Op basis van de meest actuele ecologische gegevens zijn in het aanwijzingsbesluit habitattypen toegevoegd ten opzichte van de aanmelding en het ontwerpbesluit. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij met deze werkwijze juist de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn is nagekomen.
Verder stelt verweerder dat bij de aanwijzing van het gebied uitsluitend ecologische aspecten van betekenis zijn. Overigens stelt verweerder in het verweerschrift onder verwijzing naar een rapport waarin een maatschappelijke kosten-batenanalyse is uitgevoerd, dat niet is gebleken dat de kosten onevenredig hoog zullen zijn. Uit het rapport blijkt zelfs dat de baten van de treffen maatregelen groter zullen zijn dan de maatschappelijke kosten ervan.
5.2. Blijkens de nota van toelichting behorende bij het besluit is het gebied in mei 2003 aangemeld bij de Europese Commissie volgens de procedure als bedoeld in artikel 4 van Pro de Habitatrichtlijn. Vervolgens heeft de Europese Commissie het gebied bij beschikking van 7 december 2004 op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst.
In paragraaf 4.3 van het aanwijzingsbesluit is de methode van selectie van Habitatrichtlijngebieden voor de plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang beschreven. Gebieden dienen op grond van uitsluitend ecologische criteria te worden geselecteerd. Een gebied wordt in beginsel geselecteerd wanneer het voor een habitattype of soort, afhankelijk of het een prioritair habitattype of prioritaire soort betreft, tot de vijf of tien belangrijkste gebieden van Nederland behoort. De selectie van deze gebieden is afgemeten aan de aanwezige oppervlakte en zo nodig ook de representativiteit van het habitattype. In een tweede stap zijn eventueel nog gebieden toegevoegd met het oog op een landelijke dekking, geografische spreiding en grensoverschrijding.
Het gebied Wierdense Veld is geselecteerd voor het habitattype vochtige heiden (H4010A) met het oog op een landelijke dekking. In het bestreden besluit is toegelicht dat het gebied toen niet behoorde tot één van de belangrijkste gebieden voor dit subtype, maar gezien het belang van dit habitattype in internationaal opzicht en omdat het type in het gebied in goede kwaliteit en over een groot oppervlakte voorkwam, is het gebied op de lijst van aangemelde gebieden blijven staan. Verder is het gebied aangemeld voor de habitattypen droge heiden (H4030), herstellende hoogvenen (H7120) en veenbossen (H91D0).
5.3. Ten aanzien van gebieden die door de Europese Commissie van communautair belang zijn verklaard, is verweerder op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 verplicht die gebieden aan te wijzen als speciale beschermingszone als bedoeld in de Habitatrichtlijn. Het aanwijzingsbesluit voorziet hierin.
Het gebied is bij het bestreden besluit aangewezen voor de natuurlijke habitattypen opgenomen in bijlage I van de Habitatrichtlijn:
H4030 Droge Europese heide; verkorte naam Droge heiden
H6230 * Soortenrijke heischrale graslanden op arme bodems van berggebieden (en van submontane gebieden in het binnenland van Europa) verkorte naam Heischrale graslanden
H7110 Actief hoogveen; betreft het subtype
H7110A *Actieve hoogvenen (hoogveenlandschap)
H7120 Aangetast hoogveen waar natuurlijke regeneratie nog mogelijk is verkorte naam Herstellende hoogvenen
* prioritaire habitattypen
5.4. In paragraaf 5.3 van de nota van toelichting behorende bij het aanwijzingsbesluit zijn voor de hierboven genoemde habitattypen de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied geformuleerd gelet op het belang van het gebied voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat die genoemd staat in bijlage I van de Habitatrichtlijn. Op basis van de instandhoudingsdoelstellingen worden in het beheerplan dat voor dit gebied nog moet worden vastgesteld, de benodigde beheermaatregelen uitgewerkt om de habitattypen in de gewenste staat van instandhouding te brengen of te behouden.
5.5. De Afdeling stelt voorop dat verweerder bij de aanwijzing van het gebied aan de hand van actuele gegevens dient vast te stellen welke habitattypen in het gebied aanwezig zijn. Uit het aanwijzingsbesluit blijkt dat er wijzigingen in habitattypen hebben plaatsgevonden ten opzichte van de aanmelding en/of het ontwerpbesluit. In het aanwijzingsbesluit zijn deze wijzigingen verklaard.
In paragraaf B.1 van bijlage B van de nota van toelichting staat dat het gebied in aanvulling op de aanmelding op grond van de Habitatrichtlijn en het ontwerpbesluit is aangewezen voor de prioritaire habitattypen heischrale graslanden (H6230) en actieve hoogvenen, hoogveenlandschap (H7110A). Deze habitattypen staan vermeld in bijlage I van de Habitatrichtlijn. Door het toevoegen van deze habitattypen, heeft de aanwijzing mede betrekking op deze vegetaties. Over deze wijzigingen heeft verweerder ter onderbouwing uiteengezet dat deze habitattypen zijn toegevoegd omdat uit relevante wetenschappelijke gegevens is gebleken dat het habitattype heischrale graslanden (H6230) aan de rand van het herstellende hoogveen in het noorden van het gebied voorkomt. In het noordoosten van het gebied is op één plek een oppervlakte van het habitattype actieve hoogvenen, hoogveenlandschap (H7110A) aanwezig. Verweerder heeft toegelicht dat aan het aanwijzingsbesluit de habitattypenkaart uit 2013 ten grondslag ligt. Deze kaart is gebaseerd op de vegetatiekartering van het Landschap Overijssel uit 2003. Bij de actualisatie van die kaart in 2010 bleek dat er ook een plantengemeenschap in het gebied aanwezig is die behoort tot het habitattype heischrale graslanden (H6230). Naar aanleiding daarvan is dit habitattype op de habitattypenkaart gezet. Verder is tijdens een landelijk uitgevoerd veldonderzoek door deskundigen in 2013 gebleken dat een stuk herstellend hoogveen zich heeft ontwikkeld tot het habitattype actieve hoogvenen, hoogveenlandschap (H7110A) en dat dit habitattype zich nog op 9 plekken in het gebied kan ontwikkelen. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport ‘Kartering van de habitattypen Actieve en Herstellende hoogveen in Nederland’ van oktober 2013 (hierna: het rapport).
Verder staat in paragraaf B.1 van bijlage B van de nota van toelichting dat het gebied in afwijking van de aanmelding als Habitatrichtlijngebied en het ontwerpbesluit niet is aangewezen voor het habitattype vochtige heiden (H4010A). Daarover is toegelicht dat ten tijde van de aanmelding van het gebied de vochtige heiden abusievelijk uitsluitend zijn beoordeeld aan de hand van vegetatiekundige kenmerken. Bij de aanmelding van het gebied is bij heide- en hoogveentypen geen acht geslagen op de kansen voor hoogveenherstel die met name afhangen van de bodemsoort en de hydrologische situatie. Tot herstellende hoogvenen (H7120) worden daarom niet alleen de voor hoogvenen typische slenken en bulten gerekend maar ook (al dan niet verdroogde en vergraste) heidevegetaties, struwelen en moerasbossen op vlierveengronden en aangrenzende moerige gronden die in het verleden deel hebben uitgemaakt van het hoogveenlandschap en potentie hebben voor hoogveenherstel. In het aanwijzingsbesluit staat dat de dopheivegetatie in het gebied bij nader inzien niet tot het habitattype vochtige heiden (H4010A) behoort, maar behoort tot het habitattype herstellende hoogvenen (H7120) vanwege de ligging van de betreffende dopheivegetatie op venige gronden. De betekenis van het gebied voor het habitattype herstellende hoogvenen (H7120) is bij de aanmelding van het gebied dus onderschat, aangezien een belangrijk deel van de herstellende hoogvenen toen werd gerekend tot het habitattype vochtige heiden (H4010A). Op grond van de huidige gegevens en omstandigheden behoort het gebied voor het habitattype herstellende hoogvenen (H7120) met een relatieve bijdrage van 2-6% tot één van de vijf belangrijkste gebieden voor dit habitattype.
5.6. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1119) is van belang dat de natuur voortdurend aan verandering onderhevig is en worden de gegevens per gebied doorlopend geactualiseerd waardoor nieuwe gegevens beschikbaar komen die kunnen afwijken van de eerdere bij de aanmelding gehanteerde gegevens. Anders dan [appellante sub 6] meent, volgt uit deze uitspraak niet dat habitattypen alleen kunnen worden toegevoegd aan de al aangemelde habitattypen indien is gebleken dat de aanwezigheid van het habitattype het gevolg is van veranderingen in de natuur. Uit de uitspraak van 20 oktober 2010 volgt dat het bevoegd gezag het besluit tot aanwijzing van een gebied neemt met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van dat besluit en daarmee in beginsel gehouden is om bij het nemen van een aanwijzingsbesluit uit te gaan van de meest actuele gegevens. Dat het habitattype heischrale graslanden (H6230) mogelijk al in het gebied aanwezig was ten tijde van de aanmelding en de plaatsing van het gebied op de lijst van communautair belang, maakt niet dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit niet had mogen uitgaan van de meest actuele gegevens over de in het gebied aanwezige habitattypen. Het betoog van [appellante sub 1], [appellant sub 3], [appellante sub 4], [appellante sub 5] en [appellante sub 6] dat het gebied in aanvulling op de aanmelding van het gebied bij de Europese Commissie en het ontwerpbesluit ten onrechte is aangewezen voor de prioritaire habitattypen heischrale graslanden (H6230) en actieve hoogvenen, hoogveenlandschap (H7110A), slaagt daarom niet.
5.7. Over het betoog van [appellante sub 6] dat verweerder zijn verplichtingen uit de Habitatrichtlijn niet is nagekomen door in het aanwijzingsbesluit wijzigingen aan te brengen in de habitattypen, overweegt de Afdeling dat de bewoordingen van artikel 4, en in het bijzonder artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn, geen aanknopingspunt bieden voor het oordeel dat deze handelwijze niet past binnen de systematiek van de Habitatrichtlijn. Deze bepaling verplicht verweerder het gebied dat is geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang aan te wijzen als speciale beschermingszone en daarnaast de prioriteiten vast te stellen gelet op het belang van het gebied voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat of van soorten die genoemd staan in bijlage I en II van de Habitatrichtlijn en gelet op de voor het gebied bestaande bedreiging van achteruitgang en vernietiging. De habitattypen waarvoor het aanwijzingsbesluit instandhoudingsdoelstellingen bevat, staan in bijlage I van de Habitatrichtlijn. Er bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn niet is nagekomen door in het aanwijzingsbesluit wijzigingen aan te brengen in de habitattypen die zijn ingegeven door actuele ecologische gegevens.
5.8. Voor zover [appellante sub 1], [appellant sub 3], [appellante sub 4] en [appellante sub 5] naar voren hebben gebracht dat het gebied bij de aanmelding niet is geselecteerd voor de habitattypen herstellende hoogvenen (H7120) en droge heiden (H4030) omdat het gebied niet behoorde tot één van de vijf belangrijkste gebieden voor deze habitattypen, wijst de Afdeling op het volgende. Indien een gebied op basis van de in 5.2 genoemde selectiecriteria is aangemeld voor plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang en daarop is geplaatst, ziet de aanmelding en plaatsing op die lijst niet uitsluitend op het habitattype waarvoor het gebied is geselecteerd, maar ook op de in de Habitatrichtlijn genoemde habitattypen die in een meer dan verwaarloosbare oppervlakte in het bewuste gebied voorkomen. Ook de habitattypen die niet direct tot de selectie van het gebied hebben geleid maar die wel in het gebied voorkomen, dienen dus in het aanwijzingsbesluit te worden meegenomen. De Afdeling stelt op basis van onder meer het in 5.5 genoemde rapport, in samenhang bezien met de habitattypenkaart uit 2013, vast dat de habitattypen waarvoor het gebied is aangewezen in een meer dan verwaarloosbare oppervlakte in het gebied voorkomen. Dit betekent dat verweerder gehouden was het gebied voor deze habitattypen aan te wijzen. Daarnaast heeft verweerder bij de aanwijzing van een Natura 2000-gebied beoordelingsruimte bij de exacte begrenzing van het gebied. In paragraaf 4.4 van het aanwijzingsbesluit staat dat de begrenzing van het gebied in het bijzonder is bepaald aan de hand van de ligging van habitattypen waarvoor het gebied is aangewezen. Blijkens het aanwijzingsbesluit komt in het overgrote deel van het gebied (90%) het habitattype herstellende hoogvenen (H7120) voor. [appellante sub 1], [appellant sub 3] en [appellante sub 4] hebben dit niet gemotiveerd bestreden. Hun betoog dat de ecologische waarde van het gebied te gering is om in deze omvang als Natura 2000-gebied te worden aangewezen, slaagt daarom niet.
5.9. Over het betoog van [appellante sub 1], [appellant sub 3] en [appellante sub 4] dat had moeten worden afgezien van aanwijzing van dit gebied als speciale beschermingszone omdat de aanwijzing van het gebied hoge kosten met zich brengt, overweegt de Afdeling als volgt. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie kunnen bij een aanwijzingsbesluit voor een Habitatrichtlijngebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de selectie en begrenzing van het gebied. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van 7 november 2000, C-371/98, First Corporate Shipping, ECLI:EU:C:2000:600, punten 16 en 25). Gelet hierop heeft verweerder de bezwaren die betrekking hebben op de financiële lasten als gevolg van de aanwijzing terecht niet betrokken bij de selectie en begrenzing van het gebied. Omdat economische vereisten geen rol mogen spelen bij de aanwijzing van het gebied en in het beheerplan pas concreet inzicht dient te bestaan in de aard en omvang van de te treffen maatregelen, hoeft in de fase van het besluit tot aanwijzing als Natura 2000-gebied de financiële dekking van deze maatregelen nog niet vast te staan. Een aanwijzingsbesluit behoeft ook geen economische of financiële paragraaf te bevatten (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:164, en 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1453).
Dit betoog slaagt niet.
5.10. Over het betoog van [appellant sub 2] dat had moeten worden afgezien van aanwijzing van dit gebied omdat de aanwijzing leidt tot de komst van bepaalde dieren die ziektes overbrengen en omdat die dieren schade toebrengen aan populaties van andere diersoorten zoals weidevogels en klein wild, overweegt de Afdeling dat deze gevolgen - daargelaten of ze daadwerkelijk zullen plaatsvinden - niet rechtstreeks voortvloeien uit het aanwijzingsbesluit. Voor zover de beroepsgrond is gericht tegen de te treffen maatregelen in het gebied, overweegt de Afdeling dat het aanwijzingsbesluit geen betrekking heeft op dergelijke maatregelen. De beheermaatregelen worden opgenomen in het nog vast te stellen beheerplan en zijn daarom in deze procedure niet aan de orde.
Het betoog van [appellant sub 2] slaagt niet.
Instandhoudingsdoelstellingen
6. [appellante sub 1], [appellant sub 3], [appellante sub 4], [appellante sub 5] en [appellante sub 6] betwisten de haalbaarheid van de instandhoudingsdoelstellingen voor de in het gebied aanwezige habitattypen. Zij voeren aan dat bij de formulering van de instandhoudingsdoelstellingen onvoldoende rekening is gehouden met de verdrogingseffecten door drinkwaterwingebieden in de omgeving van het gebied. Door de drinkwatervoorzieningen wordt water aan de grond onttrokken, waardoor vooral de gestelde uitbreidingsdoelstelling voor het habitattype actieve hoogvenen, hoogveenlandschap (H7110A) mogelijk niet zal worden behaald. Zij verwijzen naar het rapport ‘Het Wierdense Veld. Advies van de Commissie van Deskundigen’ van 3 september 2013, in opdracht van de provincie Overijssel en het ministerie van Economische Zaken opgesteld door dr. A.J.M Jansen en anderen (hierna: het advies van de Commissie van Deskundigen). Daarnaast voert [appellante sub 6] aan dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat de instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau tot een gunstige staat van instandhouding zullen leiden, aangezien de habitattypen en in het bijzonder de prioritaire habitattypen nauwelijks in het gebied voorkomen.
6.1. Onder verwijzing naar gebiedsanalyse ‘Natura 2000 Gebiedsanalyse voor de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) Wierdense Veld’ (hierna: de PAS-gebiedsanalyse) en het advies van de Commissie van Deskundigen stelt verweerder dat de instandhoudingsdoelstellingen voor de in het gebied aanwezige habitattypen kunnen worden behaald.
6.2. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7770, hanteert het bevoegde gezag bij het aanwijzen van Natura 2000-gebieden de systematiek dat eerst de landelijke staat van instandhouding van verschillende habitattypen wordt bepaald. Dit gebeurt onder meer door de draagkracht van de Natura 2000-gebieden en de trend van de habitattypen te bepalen met behulp van een aantal beoordelingscriteria. Op basis van de landelijke staat van instandhouding van de habitattypen en de gewenste (gunstige) staat van instandhouding wordt een opgave geformuleerd op grond waarvan de landelijke doelstellingen worden vastgesteld. Dat kan een uitbreidings-, herstel- of behouddoelstelling zijn. De landelijke instandhoudingsdoelstellingen zijn in het zogenoemde Doelendocument geformuleerd en toegelicht. Indien sprake is van een ongunstige staat van instandhouding wordt volgens het Doelendocument in beginsel een herstelopgave in de landelijke instandhoudingsdoelstelling opgenomen. Vervolgens wordt in het desbetreffende aanwijzingsbesluit de instandhoudingsdoelstellingen per gebied vastgesteld. Hierbij staat de landelijke doelstelling en de landelijke staat van instandhouding van de soorten en habitattypen centraal.
6.3. In paragraaf 5.3 van de nota van toelichting behorende bij het aanwijzingsbesluit zijn de instandhoudingsdoelstellingen opgenomen voor de in het gebied aanwezige habitattypen. Voor het habitattype droge heiden (H4030) is als instandhoudingsdoelstelling voor dit gebied opgenomen ‘behoud oppervlakte en verbetering kwaliteit’. Voor het habitattype heischrale graslanden (H6230) is als instandhoudingsdoelstelling voor dit gebied opgenomen ‘behoud oppervlakte en behoud kwaliteit’. Voor het habitattype actieve hoogvenen, hoogveenlandschap (H7110A) is als instandhoudingsdoelstelling voor dit gebied opgenomen ‘uitbreiding oppervlakte en verbetering kwaliteit’. Voor het habitattype herstellende hoogvenen (H7120) is als instandhoudingsdoelstelling voor dit gebied opgenomen ‘behoud oppervlakte en verbetering kwaliteit’.
6.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7770, overweging 2.10.2) hoeft verweerder bij het vaststellen van de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied naast het bereiken van een gunstige staat van instandhouding op landelijk niveau niet eveneens een gunstige staat van instandhouding op gebiedsniveau na te streven.
In het kader van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: het PAS) dat op 1 juli 2015 in werking is getreden, is voor het gebied een PAS-gebiedsanalyse opgesteld. Hierin is beoordeeld welke maatregelen getroffen moeten worden en op welke wijze om de voor het gebied gestelde doelstellingen te bereiken. De Commissie van Deskundigen heeft op verzoek van de provincie Overijssel en het ministerie van Economische Zaken een aanvullende gebiedsanalyse gemaakt. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het hiervoor genoemde advies van de Commissie van Deskundigen. In dit advies zijn het nut en de noodzaak van verschillende maatregelen nogmaals bekeken. Daarbij is blijkens het advies rekening gehouden met de gevolgen van drinkwaterwinning buiten het gebied. De conclusie van het advies van de Commissie van Deskundigen is dat bij uitvoering van de maatregelen enige mate van herstel en beperkte uitbreiding van areaal valt te verwachten, waardoor de instandhoudingsdoelstellingen worden gerealiseerd. Volgens het advies is wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel dat de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar komen, waarbij behoud is geborgd en, indien relevant, ook verbetering dan wel uitbreiding gaat plaatsvinden. Ter zitting heeft verweerder ook toegelicht dat verbetering van de kwaliteit van het habitattype herstellende hoogvenen (H7120) op dit moment al plaatsvindt.
De Afdeling ziet gelet op het vorenstaande geen reden om te twijfelen aan het standpunt van verweerder dat de instandhoudingsdoelstellingen voor de in het gebied aanwezige habitattypen kunnen worden behaald. Dit betoog slaagt niet.
6.5. Over het betoog van [appellante sub 6] dat verweerder ten onrechte geen termijn heeft verbonden aan de instandhoudingsdoelstellingen waarin een herstelopgave is opgenomen, overweegt de Afdeling het volgende. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7770, overweging 2.14.2) volgt uit artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn, waarin onder andere de verplichting tot het stellen van prioriteiten voor het betrokken gebied is vastgelegd, niet dat in een besluit tot aanwijzing van een speciale beschermingszone een termijn voor verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen dient te worden opgenomen. In hetgeen [appellante sub 6] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder niet heeft kunnen afzien van het opnemen van termijnen in het bestreden besluit. Dit betoog slaagt niet.
Economische belangen en schade
7. Appellanten vrezen grote negatieve gevolgen van het aanwijzingsbesluit voor hun agrarische bedrijfsvoering en de mogelijkheid om hun bedrijven in de toekomst voort te zetten. In het bijzonder vanwege de aanwijzing van het gebied voor het habitattype actieve hoogvenen, hoogveenlandschap (H7110A) en de daarvoor geformuleerde instandhoudingsdoelstelling ‘behoud oppervlakte en verbetering kwaliteit’ vrezen appellanten dat in het gebied en daarbuiten dusdanige hydrologische beheermaatregelen zullen worden getroffen dat zij als gevolg van vernatting van de omliggende gronden hun veehouderijen moeten beëindigen. Volgens hen heeft verweerder onvoldoende rekening gehouden met hun bedrijfsbelangen. Daarnaast betogen [appellante sub 1], [appellante sub 4] en [appellante sub 6] dat hun bedrijfsbelangen in dit geval zwaarder hadden moeten wegen. Zij wijzen op de omvang van het gebied, de geringe aanwezigheid van de habitattypen in het gebied en de beperkte mogelijkheid tot behoud dan wel herstel van de aanwezige habitattypen vanwege de nabij gelegen drinkwatervoorzieningen.
Daarnaast betogen [appellante sub 1], [appellant sub 3] en [appellante sub 4] dat de aanwijzing en de maatregelen die nodig zijn om het water buiten het gebied te reguleren, ervoor zorgen dat de nabijgelegen agrarische bedrijven schade leiden. Volgens hen is onvoldoende duidelijk in hoeverre zij zullen worden gecompenseerd voor eventuele schade als gevolg van de aanwijzing van het gebied en de te nemen hydrologische maatregelen, aangezien een compensatieregeling in het aanwijzingsbesluit ontbreekt.
7.1. Verweerder stelt dat hij op grond van de Habitatrichtlijn de plicht heeft om het gebied aan te wijzen. Verder stelt hij dat bij de aanwijzing van het gebied uitsluitend ecologische aspecten van betekenis zijn.
7.2. Zoals hiervoor in 5.3 is overwogen bestaat door de plaatsing van het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 de verplichting tot aanwijzing van het gebied als speciale beschermingszone als bedoeld in de Habitatrichtlijn. Daarnaast kunnen bij een aanwijzingsbesluit voor een Habitatrichtlijngebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard worden betrokken bij de selectie en begrenzing van het gebied. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van 7 november 2000, C-371/98, First Corporate Shipping, ECLI:EU:C:2000:600, punten 16 en 25). Verweerder mocht daarom de mogelijk negatieve gevolgen voor het bestaande gebruik van de omliggende gronden door agrarische bedrijven en hun toekomstperspectief niet betrekken bij de selectie en begrenzing van het gebied. Daarbij komt dat het aanwijzingsbesluit geen betrekking heeft op de beoogde hydrologische beheermaatregelen en de wijze waarop die zullen worden uitgevoerd. Zoals in 5.10 is overwogen worden de te treffen beheermaatregelen opgenomen in het beheerplan dat voor het gebied nog moet worden vastgesteld. Dergelijke maatregelen zijn daarom in deze procedure niet aan de orde.
Dit betoog slaagt niet.
7.3. Met betrekking tot de gevreesde schade als gevolg van de aanwijzing, overweegt de Afdeling dat artikel 31, eerste lid, van de Nbw 1998, een regeling bevat voor vergoeding van door belanghebbenden geleden schade als gevolg van een besluit genomen krachtens hoofdstuk III van die wet. Artikel 10a van de Nbw 1998 maakt deel uit van dat hoofdstuk, zodat eventuele schade als gevolg van het bestreden besluit valt onder het bereik van de in artikel 31 van Pro de Nbw 1998 opgenomen schadevergoedingsregeling. Toepassing van deze regeling valt buiten het kader van de onderhavige procedure, zodat vergoeding van schade als gevolg van het bestreden besluit nu niet ter beoordeling staat.
Conclusie en proceskosten
8. Gelet op voorgaande overwegingen zijn de beroepen ongegrond. Dit betekent dat het besluit van 11 november 2016 tot aanwijzing van het gebied Wierdense Veld als speciale beschermingszone in stand blijft. Omdat de beroepen ongegrond zijn bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.E. Reichardt, griffier.
w.g. Hagen w.g. Reichardt
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
772. BIJLAGE
Natuurbeschermingswet 1998
Artikel 10a
"1. Onze Minister wijst gebieden aan ter uitvoering van richtlijn 2009/147/EG en richtlijn 92/43/EEG.
2. Een besluit als bedoeld in het eerste lid bevat de instandhoudings-doelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval:
[…]
b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voor zover vereist ingevolge richtlijn 92/43/EEG.
[…]
4. Een besluit als bedoeld in het eerste lid gaat vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
Artikel 31
"1. Voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een besluit, genomen krachtens hoofdstuk III van de Nbw 1998, schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, kent het orgaan dat dat besluit heeft genomen of geacht wordt te hebben genomen, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
[…]."
Habitatrichtlijn
Artikel 4
"1. Op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens stelt elke Lid-Staat een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. Voor diersoorten met een zeer groot territorium komen deze gebieden overeen met de plaatsen, binnen het natuurlijke verspreidingsgebied van die soorten, die de fysische en biologische elementen vertonen welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Voor aquatische soorten met een groot territorium worden deze gebieden alleen voorgesteld indien het mogelijk is een zone duidelijk af te bakenen die de fysische en biologische elementen vertoont welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Zo nodig stellen de Lid-Staten aanpassingen van de lijst voor in het licht van de resultaten van het in artikel 11 bedoelde Pro toezicht.
De lijst wordt binnen drie jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie toegezonden met informatie over elk gebied. Deze informatie omvat een kaart, de naam, de ligging en de oppervlakte van het gebied, alsmede de gegevens die zijn verkregen uit toepassing van de in bijlage III (fase 1) vermelde criteria, en wordt verstrekt op basis van een door de Commissie volgens de procedure van artikel 21 opgesteld Pro formulier.
2. Op basis van de in bijlage III (fase 2) vermelde criteria werkt de Commissie met instemming van iedere Lid-Staat voor elk van de vijf in artikel 1, letter c) onder iii), genoemde biogeografische regio's en voor het gehele in artikel 2, lid 1, bedoelde grondgebied aan de hand van de lijsten van de Lid-Staten een ontwerp-lijst van de gebieden van communautair belang uit, waarop staat aangegeven in welke gebieden een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten voorkomen. […]
De lijst van gebieden van communautair belang, waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven, wordt door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 21.
3. De in lid 2 genoemde lijst wordt binnen zes jaar na de kennisgeving van deze richtlijn vastgesteld.
4. Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard, wijst de betrokken Lid-Staat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging. […]."