Uitspraak
201703113/1/R3.
Datum uitspraak: 27 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te Zwolle, en andere,
2. [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te Zwolle,
en
1. de raad van de gemeente Zwolle,
2. het college van burgemeester en wethouders van Zwolle,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Foodcourt De Vrolijkheid" vastgesteld.
Bij besluit van 8 maart 2017 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor onder meer de activiteit (ver)bouwen van een bouwwerk.
Tegen deze besluiten hebben [appellante sub 1] en andere en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
[appellante sub 1] en andere, [appellant sub 2] en anderen en de raad en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2018, waar [appellante sub 1] en andere, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.G.J. van den Bergh en mr. A. van Lohuizen, beiden advocaat te Heerenveen, [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de raad en het college, beide vertegenwoordigd door drs. J.P. Koppert en W.A. Bosch, vergezeld door ir. J.A.M. van Dijk en drs. G. Welten, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het bestemmingsplan maakt de ontwikkeling van het zogenoemde ‘Foodcourt De Vrolijkheid’ mogelijk. Het plangebied ligt tussen de oprit van de Rijksweg A28, de Oude Meppelerweg en de Ceintuurbaan. Het concrete bouwvoornemen, waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, betreft de bouw van vier gebouwen ten behoeve van vestigingen van Burger King, La Place, KFC en Subway. Tevens maken het plan en de omgevingsvergunning de bouw van een attentiemast mogelijk.
2. [appellant sub 2] en anderen wonen in de wijk Aa-landen op een afstand van ten minste 700 meter van de ontwikkeling. Zij kunnen zich niet met de besluiten verenigen vanwege de toegelaten attentiemast. Volgens hen leidt deze attentiemast tot een aantasting van hun uitzicht.
Wat betreft het door [appellante sub 1] en andere ingestelde beroep is ter zitting besproken dat dit geacht moet worden alleen door [appellante sub 1] te zijn ingesteld. [appellante sub 1] exploiteert de vestiging McDonald’s Zwolle-Noord aan de Floresstraat 60. Zij kan zich niet met de besluiten verenigen uit concurrentie-oogpunt en omdat deze ontwikkeling volgens haar een negatief effect zal hebben op haar ondernemersklimaat en de bereikbaarheid van haar onderneming. De afstand tussen deze vestiging van McDonald’s en de nieuw toegelaten ontwikkeling is ongeveer 230 meter.
3. Het voorheen voor een deel van de gronden geldende bestemmingsplan "De Vrolijkheid" maakte gebouwen ten behoeve van een café-restaurant en daaraan ondergeschikte voorzieningen mogelijk.
Ontvankelijkheid
4. De raad en het college betogen dat het beroep van [appellant sub 2] en anderen niet-ontvankelijk is omdat zij op te grote afstand van de ontwikkeling wonen en dus geen rechtstreeks bij de besluiten betrokken belang hebben.
5. [appellant sub 2] en anderen wonen op een afstand van ten minste 700 meter van het plangebied. Vanwege het open landschap is aannemelijk dat een aantal van hen zicht zal hebben op de in het plan en de omgevingsvergunning mogelijk gemaakte attentiemast. In die zin kunnen zij dus rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervinden van de genomen besluiten. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef-, of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Vanwege de afstand tussen de woning en de gronden van [appellant sub 2] en anderen van ten minste 700 meter ontbreken naar het oordeel van de Afdeling gevolgen van enige betekenis voor het woon- en leefklimaat van [appellant sub 2] en anderen. De Afdeling wijst ter vergelijking op de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:872, onder 6.1, waarin de Afdeling oordeelde dat de appellant die op een afstand van 550 meter woont van een toegelaten attentiemast met een bouwhoogte van 40 meter geen belanghebbende bij het desbetreffende ruimtelijke besluit is. In dit oordeel heeft de Afdeling betrokken dat het plan de mogelijkheid biedt dat op de attentiemast lichtreclame wordt aangebracht.
Wat betreft de stelling van [appellant sub 2] en anderen dat zij hinder zullen ondervinden van het extra verkeer door de komst van het foodcourt, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat die toename van het verkeer zich zal voordoen bij hun woningen aan de andere kant van de A28, zodat zij in zoverre niet in een persoonlijk belang worden geraakt door het besluit.
Het belang van [appellant sub 2] en anderen is dan ook niet rechtstreeks bij de vaststelling van het plan en het verlenen van de omgevingsvergunning betrokken. De conclusie is daarom dat [appellant sub 2] en anderen geen belanghebbenden zijn bij de door hen bestreden besluiten als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dat zij daartegen ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van Pro de Awb en artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb, geen beroep kunnen instellen.
Het beroep van [appellant sub 2] en anderen is niet-ontvankelijk.
6. Het college betoogt dat het beroep van [appellante sub 1], voor zover dat is gericht tegen het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning, niet-ontvankelijk is omdat de ingediende zienswijze geen betrekking had op de ontwerpvergunning.
6.1. De Afdeling overweegt dat de zienswijze van [appellante sub 1] in dit geval gelet op de inhoud en strekking ervan geacht moet worden betrekking te hebben op de gehele ontwikkeling en niet louter op het ontwerpplan. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het beroep van [appellante sub 1] niet-ontvankelijk is voor zover dat is gericht tegen het besluit tot verlening van de verleende omgevingsvergunning.
Toetsingskader bij de beoordeling van het bestemmingsplan
7. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Beroepsgronden
Ladder voor duurzame verstedelijking
8. [appellante sub 1] betoogt dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), zoals dat luidde ten tijde van belang, is vastgesteld.
8.1. De raad stelt dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit op deze grond.
8.2. Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
8.3. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 12 e.v., moet bij de beantwoording van de vraag of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met de rechtsregel neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro onderscheid worden gemaakt tussen de belangen die die bepaling beoogt te beschermen en de belangen van de rechtzoekende die deze rechtsregel inroept.
Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro strekt, samengevat weergegeven, tot bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag, en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand.
8.4. [appellante sub 1] stelt dat het belang waarvoor zij in deze procedure bescherming zoekt door het inroepen van de rechtsregel van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet uitsluitend is gelegen in het concurrentiebelang, maar ook in het belang dat zij erbij heeft te voorkomen dat haar ondernemersklimaat verslechtert door een verminderde bereikbaarheid van haar onderneming als gevolg van een toename van de verkeersdruk.
8.5. Anders dan [appellante sub 1] stelt, maakt de enkele omstandigheid dat zij de rechtsregel neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet uitsluitend heeft ingeroepen in de hoedanigheid van concurrent niet dat het relativiteitsvereiste niet in de weg kan staan aan vernietiging van het bestreden besluit. Ter beoordeling staat zoals gezegd of deze norm kennelijk niet strekt tot de bescherming van de door haar ingeroepen belangen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet de strekking het door [appellante sub 1] ingeroepen belang bij een goede bereikbaarheid van haar onderneming te beschermen. Om te voorkomen dat deze beroepsgrond afketst op het relativiteitsvereiste, moet [appellante sub 1] feiten en omstandigheden naar voren brengen die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening voor haar relevante leegstand zal kunnen leiden.
Voor zover [appellante sub 1] aanvoert dat het plan zal leiden tot voor haar ondernemersklimaat relevante leegstand op het bedrijventerrein De Vrolijkheid, stelt de Afdeling vast dat de afstand tussen de onderneming van [appellante sub 1] en de nieuwe ontwikkeling ongeveer 230 meter is en dat haar onderneming en het bedrijventerrein De Vrolijkheid, waaronder de nieuwe ontwikkeling, van elkaar worden gescheiden door de doorgaande Ceintuurbaan. De onderneming van [appellante sub 1] ligt daarmee op een van het bedrijventerrein afgezonderde locatie. De Afdeling acht het dan ook niet aannemelijk dat eventuele leegstand van de in het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling of leegstand van horecagelegenheden op het bedrijventerrein De Vrolijkheid relevant is voor het ondernemersklimaat van [appellante sub 1]. Bovendien maakt het voor het bedrijventerrein geldende bestemmingsplan "De Vrolijkheid" geen zelfstandige horeca mogelijk op het bedrijventerrein, anders dan op de locatie waarop het foodcourt is voorzien.
De in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitseis staat daarom in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van [appellante sub 1] over de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
8.6. Voor zover [appellante sub 1] stelt dat ook uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onderzoek naar de behoefte aan deze ontwikkeling moet worden gedaan, overweegt de Afdeling dat deze door [appellante sub 1] ingeroepen uitvoerbaarheidsnorm ertoe strekt om te voorkomen dat belanghebbenden worden geconfronteerd met de nadelige ruimtelijke gevolgen van een bestemming die niet uitvoerbaar is. Nu, zoals hiervoor al overwogen, niet aannemelijk is dat [appellante sub 1] nadelige ruimtelijke gevolgen zal ondervinden van leegstand van de voorziene ontwikkeling, staat artikel 8:69a van de Awb ook aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond in de weg.
De Horecavisie
9. [appellante sub 1] betoogt dat het plan in strijd met "de Horecavisie Gastvrij en Vitaal 2012-2017", zoals gewijzigd met de vaststelling van "de Toekomstgericht aangepaste kaders Horecavisie Gastvrij en Vitaal 2012 - Voortbouwen" (hierna gezamenlijk: de Horecavisie), is vastgesteld. Hierin staat onder meer dat op bedrijventerreinen slechts beperkt horeca gericht op het bedrijventerrein wordt toegestaan. [appellante sub 1] stelt dat zij bij de vaststelling van de Horecavisie betrokken is geweest en dat zij op basis van die Horecavisie heeft geïnvesteerd in haar onderneming. Zij vertrouwde er dan ook op dat het gemeentebestuur in overeenstemming met de Horecavisie zou beslissen.
9.1. De Afdeling stelt vast dat de raad bij de vaststelling van de Horecavisie heeft beslist dat een voornemen voor nieuwe horeca dat buiten de kaders van de Horecavisie valt aan de raad zal worden voorgelegd. Gelet op dit door de raad bij de vaststelling van de Horecavisie gemaakte voorbehoud, kan het betoog van [appellante sub 1] dat het bestemmingsplan in strijd met de Horecavisie is vastgesteld niet tot het oordeel leiden dat het vaststellingsbesluit om die reden niet genomen had mogen worden. Vanwege dit voorbehoud kunnen bij [appellante sub 1] ook geen gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt dat steeds in overeenstemming met de Horecavisie zou worden beslist.
De raad heeft blijkens de Nota van zienswijzen het ruimtelijke belang dat is gemoeid met besluitvorming overeenkomstig de Horecavisie, te weten het voorkomen van leegstand van voor horeca bestemde bebouwing, in zijn afweging betrokken. De raad heeft hierover in de Nota van zienswijzen een berekening van de toegelaten uitbreiding van het verkoopvloeroppervlak opgenomen en deze gerelateerd aan de Horecavisie. Het aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad hiermee de ruimtelijke belangen die zijn gemoeid met besluitvorming overeenkomstig de Horecavisie onvoldoende in zijn afweging heeft betrokken.
Het betoog faalt.
Verkeer
10. De raad heeft aan zijn besluit het door AGEL Adviseurs opgestelde rapport "Verkeersgeneratie Foodcourt De Vrolijkheid" van 4 oktober 2016 (hierna: het Verkeersgeneratie-rapport) en het door AGEL Adviseurs opgestelde rapport "Verkeersanalyse Effect op omliggend wegennet Foodcourt De Vrolijkheid te Zwolle" van 4 oktober 2016 (hierna: het Verkeersanalyse-rapport) ten grondslag gelegd. In het Verkeersgeneratie-rapport is de verkeersgeneratie als gevolg van de ontwikkeling berekend. In het Verkeersanalyse-rapport wordt onder meer geconcludeerd dat vanwege de geringe toename van het aantal verkeersbewegingen geen aanleiding bestaat voor de verwachting dat de ontwikkeling gevolgen zal hebben voor de verkeersafwikkeling op het kruispunt Ceintuurbaan/Oude Meppelerweg.
Ter nadere onderbouwing van deze laatste conclusie heeft de raad in deze beroepsprocedure het door RoyalHaskoningDHV opgestelde memo "Foodcourt verkeersgeneratie en verkeersafwikkeling Ceintuurbaan" van 3 oktober 2017 (hierna: RHDHV-memo) en het door RoyalHaskoningDHV opgestelde memo "Reactie op beroepschrift Dommerholt" van 16 februari 2018 (hierna: RHDHV-reactie) overgelegd. Wat betreft de verkeersafwikkeling op het kruispunt Ceintuurbaan/Oude Meppelerweg zijn in het RHDHV-memo de cyclustijden op het kruispunt Ceintuurbaan/Oude Meppelerweg inzichtelijk gemaakt met behulp van het verkeersregeltechnische programma COCON. De huidige gemiddelde spitsintensiteiten kunnen afgewikkeld worden met gemiddelde cyclustijden van circa 90 seconden. Als gevolg van de ontwikkeling van het foodcourt zal de cyclustijd toenemen. In de gemiddelde avondspits blijft de cyclustijd minder dan 120 seconden. Op piekmomenten is het mogelijk dat de cyclustijd meer dan 120 seconden bedraagt, zoals dat in de bestaande situatie ook incidenteel het geval is. De beperking in de doorstroming is echter van korte duur, zodat dit niet tot doorstromings- en of verkeersveiligheidsproblemen leidt. Van terugslag op de A28 zal ook geen sprake zijn. De conclusie in het RHDHV-memo luidt dat het kruispunt Ceintuurbaan/Oude Meppelerweg de toename van het foodcourt dan ook kan verwerken, waarbij wordt opgemerkt dat is gerekend met een worst-case scenario omdat het piekmoment van het foodcourt later ligt dan de avondspits, terwijl er in de berekeningen rekening mee is gehouden dat het piekmoment van het foodcourt samenvalt met de avondspits. In de RHDHV-reactie zijn de conclusies uit het RHDHV-memo nader toegelicht.
10.1. [appellante sub 1] bestrijdt de conclusie uit de overgelegde rapporten dat de ontwikkeling geen onaanvaardbare toename van de verkeersdruk op het kruispunt Ceintuurbaan/Oude Meppelerweg zal hebben. Zij wijst erop dat het kruispunt Ceintuurbaan/Oude Meppelerweg in de huidige situatie al een knelpunt is, met name door de korte invoegstrook naar het plangebied, en dat door een toename van het aantal motorvoertuigbewegingen in de spits de situatie verder zal verslechteren. Dit heeft tot gevolg dat het verkeer ter hoogte van de afrit van de Rijksweg A28 op de Ceintuurbaan vast zal komen te staan, waardoor ook haar vestiging van McDonald’s minder goed bereikbaar wordt. Volgens [appellante sub 1] had de raad bij de vaststelling van het plan al onderzocht moeten hebben wat de gevolgen van de ontwikkeling zijn voor de verkeersafwikkeling op dit kruispunt. Zij wijst erop dat uit het RHDHV-memo ook blijkt dat op piekmomenten de cyclustijd meer dan 120 seconden kan gaan bedragen, wat bevestigt dat de ontwikkeling zal leiden tot doorstromingsproblemen en gevaarlijke situaties zal opleveren door roodlichtnegatie.
10.2. De Afdeling overweegt dat in zowel de RHDHV-reactie als het RHDHV-memo uiteen is gezet wat de gevolgen zijn van de ontwikkeling voor de afwikkeling van het verkeer op het kruispunt Ceintuurbaan/Oude Meppelerweg. De inhoud hiervan bevestigt de conclusie in het Verkeersanalyse-rapport dat aan het besluit ten grondslag is gelegd. Wat [appellante sub 1] heeft aangevoerd bevat geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de inhoud van de onderzoeken voor onjuist moet worden gehouden. Bij de uitkomsten van deze onderzoeken heeft de raad uiteengezet dat uit deze onderzoeken weliswaar volgt dat in de spitsperiode sprake kan zijn van een langere wachttijd voor de verkeerslichten dan 120 seconden, maar dat dit in de huidige situatie ook al het geval is en dat dit in de spitsperiode als aanvaardbaar wordt beschouwd. Dit standpunt acht de Afdeling niet onredelijk. Gelet hierop heeft de raad zich op basis van deze onderzoeken in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ook na realisatie van de ontwikkeling geen sprake zal zijn van een onaanvaardbare verkeerssituatie.
Het betoog faalt.
10.3. Tegen de omgevingsvergunning heeft [appellante sub 1] geen zelfstandige gronden aangevoerd.
Conclusie
11. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen is niet-ontvankelijk.
12. Het beroep van [appellante sub 1] is ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 2] en anderen niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van [appellante sub 1] ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
w.g. Van der Wiel
voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2018
745.