Uitspraak
201703990/1/A2.
Datum uitspraak: 9 mei 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Allibre B.V, gevestigd te Dongen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 31 maart 2017 in zaak nr. 16/6282 in het geding tussen:
Allibre
en
het college van burgemeester en wethouders van Breda.
Procesverloop
Bij besluit van 25 november 2015 heeft het college een aanvraag van Allibre om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 12 juli 2016 heeft het college het door Allibre daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 31 maart 2017 heeft de rechtbank het door Allibre daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Allibre hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Allibre heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 april 2018, waar Allibre, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.P.C. Snel, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Allibre is sinds 28 november 1991 eigenaar van het perceel Ettensebaan 201 in Breda (hierna: het perceel). Allibre heeft verzocht om een tegemoetkoming in planschade ten gevolge van het op 27 juni 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Princenhage-Haagpoort" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). In het nieuwe bestemmingsplan is aan het perceel de bestemming "Groen" gegeven, op grond waarvan op het perceel alleen bouwwerken, geen gebouwen, zijn toegestaan. In de voorheen geldende bestemmingsplannen "Princenhage" en "Princenhage herziening ex artikel 30 WRO" (hierna: het oude planologische regime) was het perceel bestemd als "Gemengde doeleinden" met de aanduiding ‘ontwikkelingslocatie 6’, op grond waarvan op het perceel een gebouw met een bouwhoogte van 16 m was toegestaan.
2. Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 25 november 2015 een door Ten Have Advies opgesteld planschadeadvies van 14 november 2015 ten grondslag gelegd. In het planschadeadvies is vermeld dat het conceptontwerp van het nieuwe bestemmingsplan "Princenhage-Haagpoort" van 31 mei 2012 tot en met 27 juni 2012 ter inzage heeft gelegen en dat het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan van 21 maart 2013 tot en met 1 mei 2013 ter inzage heeft gelegen. Het college heeft zich, in navolging van het planschadeadvies, op het standpunt gesteld dat de planologische verandering op het perceel voor Allibre vanaf 31 mei 2012 voorzienbaar was en dat Allibre daarvan ondervonden planologisch nadeel passief heeft aanvaard door in de periode 31 mei 2012 tot en met 21 maart 2013 geen pogingen te ondernemen om de onder het oude planologische regime bestaande bouwmogelijkheden te benutten. Dit betekent dat ten gevolge van de planologische verandering te lijden planschade voor rekening van Allibre dient te blijven, aldus het college.
De rechtbank heeft dit standpunt van het college gevolgd.
Behandeling van het hoger beroep
3. Allibre betoogt dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar beroepsgrond dat het planschadeadvies van Ten Have van 14 november 2015 onzorgvuldig tot stand is gekomen. Zij voert aan dat Ten Have van het horen van het college een te beknopt verslag in het planschadeadvies heeft opgenomen. Volgens Allibre kan niet worden uitgesloten dat hetgeen de ambtenaren van het college tijdens de hoorzitting hebben gezegd, van invloed is geweest op de conclusies in het planschadeadvies, terwijl zij zich niet kan verweren tegen de mededelingen die de ambtenaren tijdens het horen hebben gedaan.
3.1. Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade gemeente Breda 2008 (hierna: de procedureverordening) organiseert de adviseur één of meerdere hoorzittingen, waar de aanvrager en een door het college aangewezen ambtelijke vertegenwoordiger of vertegenwoordigers in de gelegenheid worden gesteld de aanvraag toe te lichten, onderscheidenlijk de voor de advisering over de aanvraag relevante informatie te verschaffen, dan wel een standpunt van de gemeente over de aanvraag aan de adviseur kenbaar te maken. Ingevolge het zesde lid wordt van de in het derde lid bedoelde hoorzitting door de adviseur een verslag gemaakt dat onderdeel vormt van het uit te brengen advies.
Volgens het planschadeadvies heeft Ten Have op 12 mei 2015 Allibre en op 9 maart 2015 ambtenaren van het college gehoord. In het planschadeadvies is van beide hoorzittingen een verslag opgenomen. Over de hoorzitting op 9 maart 2015 is in het planschadeadvies vermeld dat de ambtenaren van het college het oude en nieuwe planologische regime hebben toegelicht in aanvulling op de reeds aan de adviseur toegezonden informatie. In reactie op de door Allibre op dit punt ingediende zienswijze is in het planschadeadvies vermeld dat de ambtenaren uitsluitend een korte toelichting hebben gegeven op het planologische regime.
De Afdeling ziet geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het verslag van de hoorzitting van 9 maart 2015. Het planschadeadvies bevat verder een beschrijving van de planologische regimes en de op grond daarvan door Ten Have gemaakte planologische vergelijking. Allibre heeft hiertegen in bezwaar, beroep en hoger beroep geen gronden aangevoerd. Het college heeft het verzoek van Allibre voorts niet afgewezen omdat uit de planvergelijking volgde dat zij ten gevolge van de planologische verandering geen planschade lijdt, maar omdat de vastgestelde planschade wegens passieve risicoaanvaarding voor rekening van Allibre dient te blijven.
Het betoog faalt.
4. Allibre betoogt dat de rechtbank ten onrechte het college heeft gevolgd in het standpunt dat de planschade op grond van passieve risicoaanvaarding voor haar rekening dient te blijven, omdat zij in de periode 31 mei 2012 - 21 maart 2013 geen concrete pogingen heeft ondernomen de onder het oude planologische regime bestaande bouwmogelijkheden te benutten. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2015:3005) voert zij aan dat zij in deze periode niet meer vrijelijk over haar perceel kon beschikken. Het perceel is volgens Allibre sinds 2008 volledig ingesloten tussen villa’s aan de Liesboslaan, een metershoge muur aan de Ettensebaan en bedrijfspercelen aan de Luciastraat. Volgens Allibre bestaat de enige ontsluiting van haar perceel uit een fietspad van 3 m breed op de Liesboslaan. De voorheen bestaande bouwmogelijkheden konden feitelijk in voormelde periode niet meer op het perceel worden gerealiseerd. Volgens Allibre is het daarom, mede gezien de hoge kosten die daarmee zijn gemoeid, niet redelijk van haar te verlangen dat zij in de periode 31 mei 2012 - 21 maart 2013 een volwaardige bouwvergunning zou indienen. Allibre voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte is afgegaan op een brief van het college van 10 juni 2008. Volgens Allibre komt de in die brief geschetste situatie niet overeen met de feitelijke situatie bij haar perceel. Zij voert voorts aan dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar aanbod bewijs te leveren voor de stelling dat het perceel geen toereikende ontsluiting heeft.
4.1. Voor de bevestigende beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden van zijn onroerende zaak zouden vervallen passief heeft aanvaard, is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
Indien wordt geoordeeld dat de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was, dient vervolgens de vraag beantwoord te worden of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn ondernomen. Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en indien geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd
In geval van vervallen bouwmogelijkheden bestaat een concrete poging in vorenbedoelde zin in het indienen van een bouwplan dat zodanig is uitgewerkt dat het zich laat beoordelen op passendheid binnen het bestemmingsplan en dat in beginsel past binnen de bestaande mogelijkheden van het bestemmingsplan.
Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 5.33-5.35 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
4.2. Niet in geschil is dat de planologische verandering vanaf 31 mei 2012 voor Allibre voorzienbaar was. Evenmin is in geschil dat Allibre in de periode 31 mei 2012 - 21 maart 2013 geen concrete pogingen heeft ondernomen om de bouwmogelijkheden die ingevolge het oude planologische op het perceel waren toegestaan te benutten. Allibre betoogt echter dat van haar in redelijkheid niet kon worden verlangd dat zij dergelijke pogingen zou ondernemen, omdat het perceel niet meer kon worden ontsloten.
Het perceel met voorheen de bestemming "Gemengde doeleinden" en de aanduiding ‘ontwikkelingslocatie 6’ grenst niet aan de ten zuiden van het perceel gelegen Liesboslaan. De gronden tussen het perceel en de Liesboslaan waren voorheen eveneens bestemd voor "Gemengde doeleinden". Gronden met deze bestemming waren volgens de planvoorschriften mede bestemd voor verhardingen, zodat het perceel planologisch op de Liesboslaan kon worden ontsloten.
Volgens de brief van het college van 10 juni 2008, waarnaar Allibre heeft verwezen, is in het bestemmingsplan "Princenhage" en bij de verkaveling van de gronden langs de Lieboslaan rekening gehouden met de toegang tot het perceel van Allibre. Volgens het college is het perceel feitelijk via een strook van 9 m breed verbonden met de Liesboslaan. Allibre stelt dat het perceel slechts wordt ontsloten door een fietspad van 3 m breed. Ter zitting bleek bij de bestudering van kaarten, foto’s en luchtfoto’s dat op de strook grond waarop het college doelt een fietspad aanwezig is, maar dat die strook breder is dan dat fietspad. De Afdeling leidt uit deze gegevens af dat op deze strook een weg voor autoverkeer kon en kan worden aangelegd ter ontsluiting van het perceel.
Vaststaat dat Allibre volledig eigenaar is van het perceel. Een vergelijking met de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3005) gaat daarom niet op. In die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat een grondeigenaar die door vererving eigenaar was geworden van gronden belast met erfpacht en opstal, geen passieve risicoaanvaarding kon worden tegengeworpen.
Het bewijsaanbod van Allibre aan de rechtbank hield in dat enkele van haar (oud)medewerkers zouden getuigen over de mogelijkheid het perceel op de Liesboslaan te ontsluiten. De rechtbank mocht dit aanbod passeren en afgaan op de brief van het college van 10 juni 2008. Uit de hiervoor vermelde gegevens volgt dat, anders dan Allibre betoogt, in die brief met juistheid is vermeld dat het perceel op de Liesboslaan kan worden ontsloten. De Afdeling wijst het in hoger beroep herhaalde bewijsaanbod van Allibre om dezelfde reden af.
De conclusie is dat het perceel van Allibre voorheen zowel planologisch als feitelijk op de Liesboslaan kon worden ontsloten.
4.3. De rechtbank heeft met juistheid en op goede gronden geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Allibre in de periode 31 mei 2012 - 21 maart 2013 geen concrete pogingen heeft ondernomen om de voorheen op het perceel bestaande bouwmogelijkheden te benutten terwijl dit wel van haar kon worden verlangd en dat zij daarom de planologische verandering passief heeft aanvaard, op grond waarvan de geleden planschade voor haar rekening dient te blijven.
Het betoog faalt.
5. Allibre heeft in het hogerberoepschrift verder vermeld, dat zij de bij de rechtbank aangevoerde overige beroepsgronden onverkort handhaaft in hoger beroep. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat deze beroepsgronden onbesproken kunnen blijven, omdat de beroepsgrond van Allibre over de tegengeworpen passieve risicoaanvaarding niet slaagt. Om dezelfde reden behoeven deze gronden in hoger beroep ook geen bespreking.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De rechtbankuitspraak moet, voor zover aangevallen, worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Oranje
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2018
507.