Uitspraak
201701483/1/A2.
Datum uitspraak: 28 maart 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 januari 2017 in zaak nr. 16/4090 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de raad.
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2016 heeft de raad een aanvraag van [wederpartij] om een toevoeging afgewezen.
Bij besluit van 3 mei 2016 heeft de raad het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 januari 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 3 mei 2016 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de raad hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 januari 2018, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. W.C.M. Smits, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. A. Bernsen, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [wederpartij], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [wederpartij] heeft een toevoeging aangevraagd voor het voeren van een procedure waarbij hij op grond van Bosnisch recht van Ratko Mladić een schadevergoeding zal vorderen. Volgens [wederpartij] heeft Mladić in 1995 in Srebrenica genocide gepleegd, althans daaraan leiding gegeven, waarbij de vader van [wederpartij] om het leven is gekomen. Mladić is na zijn aanhouding in Servië op 31 mei 2011 overgebracht naar het Joegoslavië-Tribunaal in Den Haag en is daar op 22 november 2017 veroordeeld tot een levenslange gevangenisstraf.
Uitspraak van 23 juli 2014
2. De Afdeling heeft op 23 juli 2014 uitspraak gedaan in een met het geval van [wederpartij] vergelijkbare zaak (ECLI:NL:RVS:2014:2723). Ook daar ging het om de aanvraag van een toevoeging voor een procedure waarin van Mladić schadevergoeding zou worden gevorderd wegens het plegen van - dan wel leidinggeven aan - genocide waarbij familie van de aanvrager om het leven is gekomen. De Afdeling heeft in die uitspraak geoordeeld dat onvoldoende binding met de Nederlandse rechtssfeer bestaat. Niet in geschil was dat zowel de aanvrager als Mladić een buitenlandse nationaliteit hebben, de gestelde onrechtmatige daad en de daaruit voortvloeiende schade zich in het buitenland hebben voorgedaan en het buitenlandse recht op de te voeren procedure van toepassing zou zijn. Omdat de belanghebbende op generlei wijze aannemelijk heeft gemaakt dat er verhaalsmogelijkheden in Nederland zijn, kan de uitspraak bij toewijzing van de vordering waarschijnlijk niet in Nederland ten uitvoer worden gelegd.
De Afdeling heeft verder overwogen dat de raad gewicht mocht toekennen aan de omstandigheid dat eventuele rechtsmacht van de Nederlandse rechter uitsluitend zou zijn gestoeld op de huisvesting van het Joegoslavië-Tribunaal in Nederland. Niet is gebleken dat de internationale gemeenschap en Nederland daarbij aandacht hebben besteed aan de mogelijkheid dat in Nederland aanvragen zouden worden gedaan om toevoegingen voor rechtsbijstand voor het voeren van civielrechtelijke procedures tegen gedetineerden van het Joegoslavië-Tribunaal. Die mogelijkheid is evenmin in ogenschouw genomen bij de totstandkoming van artikel 12 van Pro de Wet op de rechtsbijstand (hierna: Wrb). Gelet op de doelstellingen van de Wrb, waaronder het beheersbaar houden van de kosten voor door de overheid gefinancierde rechtsbijstand, bestaat geen grond voor het oordeel dat het begrip ‘Nederlandse rechtssfeer’ voor de toepassing van die wet moet worden uitgelegd op een wijze die meebrengt dat Nederland de kosten moet dragen voor rechtszaken die tegen gedetineerden van alhier gevestigde internationale hoven worden aangespannen, aldus de Afdeling in de uitspraak van 23 juli 2014.
Besluitvorming van de raad
3. De raad heeft de aanvraag van [wederpartij] onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2014 afgewezen omdat het rechtsbelang waarop de aanvraag ziet niet in de Nederlandse rechtssfeer ligt. In het geval van [wederpartij] gaat het om feiten die zich in het buitenland hebben voorgedaan waar beide partijen destijds woonden. Geen van hen had op dat moment de Nederlandse nationaliteit. De feiten zullen naar Bosnisch recht beoordeeld moeten worden en de tenuitvoerlegging van een toewijzende uitspraak zal in het buitenland moeten plaatsvinden. Tot slot zou de eventuele rechtsmacht van de Nederlandse rechter alleen gestoeld zijn op de vestiging van het Joegoslavië-Tribunaal in Den Haag.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het door [wederpartij] gestelde rechtsbelang niet binnen de Nederlandse rechtssfeer ligt. Anders dan de belanghebbende in de uitspraak van 23 juli 2014 heeft [wederpartij] de Nederlandse nationaliteit en is hij woonachtig in Nederland. Hoewel het niet aan de bestuursrechter is om te oordelen over de rechtsmacht van de civiele rechter, is op voorhand niet uitgesloten dat de civiele rechter rechtsmacht heeft. Gelet op de woonplaats en nationaliteit van [wederpartij] zal de eventuele rechtsmacht niet uitsluitend zijn gebaseerd op het feitelijke verblijf van Mladić in Nederland voor de procedure bij het Joegoslavië-Tribunaal. Verder heeft het schadeveroorzakende feit zich weliswaar in Bosnië-Herzegovina voorgedaan, maar is de immateriële schade in elk geval gedeeltelijk in Nederland geleden nu [wederpartij] hier woont. Daarnaast verbleef Mladić ten tijde van de uitspraak van de rechtbank feitelijk in Nederland voor de procedure bij het Joegoslavië-Tribunaal en was het op dat moment onzeker hoelang de procedure nog zou duren.
De rechtbank heeft verder geen doorslaggevend gewicht toegekend aan het argument van de raad dat de verdragspartijen bij de oprichting van het Joegoslavië-Tribunaal geen rekening hebben gehouden met de mogelijkheid dat toevoegingen zouden worden aangevraagd voor procedures tegen gedaagden van het tribunaal. Weliswaar beoogt de Wrb de kosten van door de overheid gefinancierde rechtsbijstand beheersbaar te houden, maar anders dan in de uitspraak van 23 juli 2014 heeft [wederpartij], zoals vermeld, de Nederlandse nationaliteit en woont hij in Nederland. Daarmee is de kring van personen die zich in een vergelijkbare positie als [wederpartij] bevinden en mogelijk schadevergoeding willen vorderen van alhier gedetineerden aanzienlijk beperkter dan in die zaak. Bovendien lijken zaken waarin een soortgelijke vraag voorligt, niet veel voor te komen, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
5. De raad kan zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank en komt daartegen in hoger beroep.
6. De raad betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het door [wederpartij] gestelde rechtsbelang voldoende aanknopingspunten heeft met de Nederlandse rechtssfeer. Daartoe voert de raad aan dat de omstandigheden van [wederpartij] nagenoeg gelijk zijn aan die in de uitspraak van 23 juli 2014. Het enige verschil is dat [wederpartij] de Nederlandse nationaliteit heeft en hier woont. Op het moment dat het schadeveroorzakende feit zich voordeed, woonde [wederpartij] hier echter niet en had hij evenmin de Nederlandse nationaliteit. Verder is de immateriële schade eerst en in belangrijke mate in Bosnië-Herzegovina gevoeld. Het is volgens de raad de vraag in hoeverre de latere vlucht van [wederpartij] naar Nederland binding creëert tussen het schadeveroorzakende feit en de Nederlandse rechtssfeer. Voor [wederpartij] bestaat, evenals voor de belanghebbende in de uitspraak van 23 juli 2014, in Nederland geen verhaalsmogelijkheid op Mladić. Het bewijsmateriaal bevindt zich in het buitenland en op het geschil is buitenlands recht van toepassing. Verder heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de rechtsmacht van de Nederlandse rechter niet enkel zou zijn gebaseerd op de vestiging van het Joegoslavië-Tribunaal in Den Haag, maar ook op de woonplaats van [wederpartij]. Nationaliteit en woonplaats zijn voor de vraag naar rechtsmacht niet van belang omdat het zogenoemde forum actoris, op grond waarvan de rechtsmacht wordt gebaseerd op de woonplaats van de eiser, in Nederland is afgeschaft. Ook op andere gronden bestaat volgens de raad geen rechtsmacht.
Tot slot heeft de rechtbank volgens de raad ten onrechte overwogen dat de kring van personen die potentieel schadevergoeding willen vorderen van alhier gedetineerden, aanzienlijk beperkter is dan in de zaak die leidde tot de uitspraak van 23 juli 2014. Daargelaten dat het volgens de rechtbank onderscheidende criterium van nationaliteit en woonplaats vanwege de afschaffing van het forum actoris ontbreekt, mist die overweging feitelijke grondslag. In 2004 telde Nederland circa 27.000 Bosniërs en 34.000 Serviërs van wie het merendeel na de oorlog op de Balkan naar Nederland is gevlucht. De zaak van [wederpartij] kan dan ook een golf van andere procedures veroorzaken, te meer nu in Nederland relatief veel internationale hoven en tribunalen zijn gevestigd. Bovendien gaat de rechtbank eraan voorbij dat als aan [wederpartij] een toevoeging wordt verleend, ook Mladić en andere wegens VN-tribunalen gedetineerden die in Nederland in rechte worden aangesproken een toevoeging moeten krijgen, aldus de raad.
Nederlandse rechtssfeer
6.1. Artikel 12, eerste lid, van de Wrb luidt: "Rechtsbijstand wordt uitsluitend verleend ter zake van in de Nederlandse rechtssfeer liggende rechtsbelangen aan natuurlijke en rechtspersonen wier financiële draagkracht de in artikel 34 genoemde Pro bedragen niet overschrijdt."
6.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 juli 2014, is de in artikel 12 van Pro de Wrb vermelde zinsnede "in de Nederlandse rechtssfeer liggende rechtsbelangen" in die wet niet nader gedefinieerd. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de bepaling blijkt dat hierin de begrenzing van de voorziening van de gefinancierde rechtsbijstand is vastgelegd. De werking van de wet strekt niet verder dan in de Nederlandse rechtssfeer liggende rechtsbelangen (Kamerstukken II 1991/92, 22 609, nr. 3, blz. 17). Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 15 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3714) kan slechts een verzoek voor gesubsidieerde rechtsbijstand in Nederland worden ingediend, indien de Nederlandse rechtssfeer zeer nauw wordt geraakt.
6.3. Zowel in het geval dat aan de orde was in de uitspraak van 23 juli 2014 als in dat van [wederpartij] is een toevoeging aangevraagd voor feiten die zich in het buitenland hebben voorgedaan op een moment dat geen van de partijen in de te voeren procedure de Nederlandse nationaliteit had. Uit de uitspraak van 23 juli 2014 en de door [wederpartij] niet of althans onvoldoende onderbouwd weersproken stelling van de raad volgt dat in beide gevallen op de te voeren procedure buitenlands recht van toepassing is. Verder heeft ook [wederpartij] zijn stelling dat in Nederland verhaalsmogelijkheden op Mladić bestaan, niet met stukken gestaafd, zodat niet aannemelijk is dat een uitspraak waarbij de vordering wordt toegewezen in Nederland ten uitvoer zou kunnen worden gelegd. Anders dan in de uitspraak van 23 juli 2014 heeft [wederpartij] de Nederlandse nationaliteit verkregen en is hij thans in Nederland woonachtig. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of dat voldoende is om tot een ander oordeel te komen dan in de uitspraak van 23 juli 2014.
6.4. De Afdeling beantwoordt die vraag ontkennend. Dat [wederpartij] thans in Nederland woont, de Nederlandse nationaliteit heeft verkregen en een deel van de immateriële schade in Nederland heeft geleden, zijn omstandigheden die zijn ontstaan na het schadeveroorzakende feit waarop de procedure waarvoor de toevoeging is aangevraagd betrekking heeft. Deze omstandigheden tezamen leiden, in het licht van het voorgaande, niet tot het oordeel dat in het geval van [wederpartij] de Nederlandse rechtssfeer zeer nauw wordt geraakt, zoals is vereist op grond van artikel 12 van Pro de Wrb.
Strijd met artikel 6 van Pro het EVRM
6.5. [wederpartij] heeft zich op het standpunt gesteld dat de weigering hem een toevoeging te verstrekken in strijd is met het recht op toegang tot de rechter, dat besloten ligt in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). De Afdeling deelt dit standpunt niet, en overweegt daartoe als volgt.
6.6. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) heeft in onder meer Airey tegen Ierland, arrest van 9 oktober 1979 [ECLI:CE:ECHR:1981:0206JUD000628973], punt 26, overwogen dat, hoewel artikel 6 van Pro het EVRM geen recht op gratis rechtsbijstand voor min- of onvermogenden toekent buiten het geval van strafrechtelijke procedures, het daarin besloten liggende recht op toegang tot de rechter in andere rechtsgedingen, waarbij bijvoorbeeld ingewikkelde feitenvaststelling of rechtsvragen aan de orde zijn, ook een verplichting voor de verdragsstaten kan meebrengen dienaangaande positieve actie te ondernemen.
Uit de rechtspraak van het EHRM volgt echter evenzeer dat deze verplichting niet betekent dat onbeperkt recht op gratis rechtsbijstand bestaat. In onder meer Steel en Morris tegen het Verenigd Koninkrijk, arrest van 15 februari 2005 [ECLI:CE:ECHR:2005:0215JUD006841601], punt 62, heeft het EHRM overwogen dat het recht op toegang tot de rechter niet absoluut is, maar aan verschillende beperkingen mag worden onderworpen. Dergelijke beperkingen mogen evenwel het recht op toegang tot de rechter niet in essentie aantasten, moeten een gerechtvaardigd doel dienen en moeten proportioneel zijn aan dat doel.
6.7. Naar het oordeel van de Afdeling is, voor zover het recht op toegang tot de rechter in deze zaak al van toepassing is, aan deze vereisten voldaan. Daarbij is in aanmerking genomen dat artikel 12, eerste lid, van de Wrb op zichzelf de toegang tot de rechter niet beperkt. Met deze bepaling wordt slechts voorkomen dat de beperkte publieke middelen voor gefinancierde rechtsbijstand moeten worden aangewend voor kosten die geen, althans onvoldoende verband houden met de Nederlandse rechtssfeer. Daarmee wordt de Nederlandse verplichting om in rechtsbijstand te voorzien afgebakend ten opzichte van de verplichtingen waarin andere, in het concrete geval meer aangewezen landen behoren te voorzien. Evenals in de uitspraak van 23 juli 2014 ziet de Afdeling thans geen aanleiding voor een uitleg van artikel 12, eerste lid, van de Wrb die met zich brengt dat Nederland de kosten voor rechtsbijstand zou moeten dragen in zaken die tegen gedetineerden van alhier gevestigde internationale hoven worden aangespannen met het oog op schadevergoeding voor misdaden begaan in een ander land. [wederpartij] heeft verder geen zeer bijzondere omstandigheden aangevoerd die nopen tot een ander oordeel. Dat hij in Nederland woont, inmiddels Nederlander is en mogelijk als gevolg van de moord op zijn vader blijvende immateriële schade lijdt, kunnen niet als zodanig worden aangemerkt. Zoals de raad heeft aangevoerd is de kring van personen die potentieel vergelijkbare procedures willen starten en daarvoor een toevoeging zouden aanvragen, niet gering.
Strijd met de artikelen 2 en 13 van het EVRM
6.8. [wederpartij] heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de weigering een toevoeging te verstrekken in strijd is met het recht op een effectief rechtsmiddel bezien in relatie tot het recht op leven (artikel 2, gelezen in samenhang met artikel 13 van Pro het EVRM). Nu artikel 6 van Pro het EVRM een verdergaande bescherming biedt dan artikel 13, en artikel 6 gelet Pro op het voorgaande niet is geschonden, komt de Afdeling aan een afzonderlijke inhoudelijke beoordeling van het standpunt van [wederpartij] niet meer toe.
Conclusie
6.9. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het rechtsbelang waarop de aanvraag van [wederpartij] om een toevoeging ziet, binnen de Nederlandse rechtssfeer ligt. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat dit niet het geval is en terecht de aanvraag op die voet afgewezen.
Het betoog slaagt.
Slotsom
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 3 mei 2016 van de raad alsnog ongegrond verklaren.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 januari 2017 in zaak nr. 16/4090;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Polak w.g. Baart
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2018
799.