Uitspraak
201706705/1/V2.
Datum uitspraak: 4 januari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 14 augustus 2017 in zaak nr. NL17.705 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2017 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om haar een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij uitspraak van 14 augustus 2017 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 oktober 2017, waar de minister van Veiligheid en Justitie, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag en mr. I.J.A. Klep, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M.C.M. van der Mark, advocaat te Goes, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over de vraag of de algemene veiligheidssituatie in Libië, in het bijzonder in Benghazi, thans zodanig slecht is, dat een vreemdeling reeds om die reden daarnaar niet kan terugkeren.
1.1.
Deze uitspraak heeft ook betekenis voor andere vreemdelingen uit Libië die de algemene veiligheidssituatie aldaar aan hun asielaanvraag ten grondslag leggen. Gelet hierop en op de actualiteitswaarde van de uitspraak, betrekt de Afdeling bij haar toetsing ook stukken waarop partijen pas na de aangevallen uitspraak een beroep hebben gedaan.
1.2.
De in deze procedure betrokken stukken zijn vermeld in de aangehechte bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Grief
2. In de enige grief klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij, gelet op de uitspraak van het Britse Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) van 28 juni 2017, [2017] UKUT 00263 (IAC), ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat zich in Libië, in het bijzonder in Benghazi, thans niet de uitzonderlijke situatie voordoet waartegen artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) bescherming biedt. De staatssecretaris voert hiertoe aan dat de rechtbank zijn in zijn verweerschrift in beroep ingenomen standpunt ten onrechte onvoldoende heeft geacht. Volgens de staatssecretaris vergt de vraag of zich in Libië een uitzonderlijke situatie voordoet een beoordeling van de feitelijke situatie welke voorbehouden is aan de lidstaten. De omstandigheid dat andere landen de algemene veiligheidssituatie verschillend beoordelen brengt niet zonder meer met zich dat Nederland de uitzonderlijke situatie dient aan te nemen. De staatssecretaris voert voorts aan dat individuele factoren, zoals behoren tot een bepaalde etnische groep of een politieke overtuiging en de omstandigheid dat het aantal slachtoffers van gewone criminaliteit is toegenomen, niet worden betrokken bij de beoordeling of sprake is van een uitzonderlijke situatie. Ook de omstandigheid dat personen als gevolg van de voortdurende gewapende strijd psychische schade hebben opgelopen hoort niet bij de beoordeling of sprake is van de uitzonderlijke situatie. De aantallen doden, gewonden en ontheemden onder de burgerbevolking ten gevolge van de strijd zijn niet zodanig dat kan worden gesproken van een uitzonderlijke situatie waarbij een ieder enkel door zijn aanwezigheid in Libië al een reëel risico loopt, aldus de staatssecretaris in het hogerberoepschrift.
Verhandelde ter zitting
3. De staatssecretaris heeft ter zitting bij de Afdeling zijn in beroep bij de rechtbank naar aanleiding van de uitspraak van het Upper Tribunal ingenomen standpunt nader toegelicht. Hij heeft daarbij verwezen naar onder meer het rapport van Austrian Centre for Country of Origin & Asylum Research and Documentation (ACCORD) - Libya, second quarter 2017: Update on incidents according to the ACLED van 14 september 2017, de maandelijkse rapportages van the United Nations Support Mission in Libya (hierna: de UNSMIL) en de rapporten van de Secretaris-Generaal van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties 'Report of the Secretary-General on the United Nations Support Mission in Libya' van april en augustus 2017. De staatssecretaris heeft aangevoerd dat, hoewel uit de stukken blijkt dat strijdende partijen oorlogsmethoden hanteren die de kans op burgerslachtoffers vergroten en het gebruik van die methoden wijdverbreid is, de situatie niet kan worden aangemerkt als de uitzonderlijke situatie waartegen artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 bescherming biedt. Volgens de staatssecretaris is er, hoewel uit onder meer de maandelijkse rapporten van de UNSMIL en de rapporten van de Secretaris-Generaal blijkt dat er soms ernstige gevechten tussen troepen/milities en (gerichte) bomaanslagen plaatsvinden en de door de UNSMIL vermelde cijfers wellicht geen volledig beeld schetsen van de situatie, geen sprake van een situatie van voortdurende algemene hevige strijd waarvan burgers willekeurig slachtoffer worden.
De vreemdeling heeft ter zitting aangevoerd dat de door de UNSMIL gerapporteerde cijfers niet compleet zijn. Voorts heeft de vreemdeling aangevoerd dat de aantallen doden en gewonden die het indirecte gevolg zijn van het conflict, de slachtoffers van de gewone criminaliteit en slachtoffers van psychische schade in het licht van de situatie in Libië ook relevant zijn voor de beoordeling of er sprake is van de uitzonderlijke situatie.
Beoordeling grief
4. Het Upper Tribunal heeft in voormelde uitspraak, samengevat weergegeven, geoordeeld dat in heel Libië sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 15, aanhef en onder c, van de Kwalificatierichtlijn (2011/95/EU). Het Upper Tribunal heeft overwogen dat de cijfers van de UNSMIL over het aantal doden en gewonden onbetrouwbaar en onvolledig zijn, omdat onder meer slachtoffers van 'collateral damage', burgerslachtoffers door mensenrechtenschendingen van militieleden, de niet getelde slachtoffers van ernstige geweldsmisdrijven en het onbekende aantal mensen dat leeft met een ernstig trauma als gevolg van het geweld niet zijn meegeteld. Voorts moeten die getallen volgens het Upper Tribunal worden beoordeeld in het licht van de algemene landeninformatie waaruit volgt dat sprake is van een grote mate van wetteloosheid met als gevolg een duidelijk gebrek aan bescherming voor burgers en dat willekeurig geweld overal op ieder moment kan uitbreken.
5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraken van 27 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:780 en ECLI:NL:RVS:2015:786, beoogt artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 slechts bescherming te bieden in de uitzonderlijke situatie dat de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde gewapend conflict dermate hoog is dat zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar het betrokken land of, in voorkomend geval, naar het betrokken gebied, louter door zijn aanwezigheid daar een reëel risico loopt op de in dat artikelonderdeel bedoelde bedreiging. Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen in de uitspraken van 25 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI47914, en 22 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1428, valt deze uitzonderlijke situatie onder de 'most extreme case of general violence', bedoeld in het arrest van het EHRM van 17 juli 2008, nr. 25904/07, NA. tegen het Verenigd Koninkrijk (www.echr.coe.int).
5.1.
Zoals verder volgt uit voormelde uitspraken van de Afdeling van 27 februari 2015, is bij de beoordeling of zich een dergelijke situatie voordoet, onder meer van belang of de bij het gewapend conflict betrokken partijen zich richten tegen burgers dan wel vechten op een manier die het risico op willekeurige burgerslachtoffers vergroot, het gebruik van dergelijke middelen van geweldpleging wijdverspreid is, het gewapend conflict al dan niet beperkt is tot bepaalde gebieden, het al dan niet aanwezig zijn van een veiligheidsstructuur alsmede het aantal burgers dat slachtoffer is geworden van het geweld dan wel als gevolg daarvan ontheemd is geraakt.
5.2.
De hiervoor onder 5. en 5.1. uiteengezette toetsing door de Afdeling of zich in een bepaald land of, in voorkomend geval, een bepaald gebied, een uitzonderlijke situatie voordoet, wijkt af van de door het Upper Tribunal verrichte toetsing, zoals hiervoor onder 4. samengevat is weergegeven.
5.3.
De Afdeling heeft bij voormelde uitspraak van 27 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:780, overwogen dat uit de in die zaak betrokken stukken niet kan worden afgeleid dat zich een uitzonderlijke situatie als vorenbedoeld voordoet in Benghazi, Libië. Volgens de Afdeling komt uit die stukken het beeld naar voren dat de algemene veiligheidssituatie in Benghazi zorgelijk is als gevolg van de gewapende strijd tussen rivaliserende groeperingen en dat het geweld voornamelijk gericht is en niet willekeurig van aard. Hoewel daarbij gevechtsmethoden worden gebruikt die het risico op willekeurige burgerslachtoffers verhogen, kan uit de stukken eveneens worden opgemaakt dat dit risico zich met name voordoet in die delen van de stad waar gevechtshandelingen plaatsvinden. Het aantal slachtoffers en ontheemden is weliswaar aanzienlijk, maar dit aantal is, afgezet tegen het aantal inwoners van Benghazi, niet dusdanig hoog dat de conclusie gerechtvaardigd is dat zich in Benghazi de uitzonderlijke situatie als vorenbedoeld voordoet, waarbij de Afdeling mede in aanmerking heeft genomen dat in de stukken geen onderscheid wordt gemaakt tussen slachtoffers van gericht geweld en willekeurige slachtoffers.
5.4.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2124, overwogen dat de door de vreemdeling overgelegde stukken geen wezenlijk ander beeld geven van de veiligheidssituatie in Libië, in het bijzonder in Benghazi, dan uit voormelde uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2015 naar voren komt. Voorts heeft de Afdeling overwogen dat de omstandigheid dat de ons omringende landen de veiligheidssituatie in Libië verschillend beoordelen, op zichzelf niet maakt dat het uitvoerig gemotiveerde standpunt van de staatssecretaris niet deugdelijk is.
5.5.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 5 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3231, overwogen dat de vraag wanneer zich een uitzonderlijke situatie voordoet door het Hof van Justitie beantwoord is in het arrest van 17 februari 2009, Elgafaji, punt 43; ECLI:EU:C:2009:94. De vraag of zich, in dit geval in Libië, een dergelijke uitzonderlijke situatie voordoet, vergt volgens de Afdeling geen nadere uitleg door het Hof van het Unierecht, maar gaat uitsluitend over de beoordeling van een feitelijke situatie, die is voorbehouden aan de lidstaten (zie voormeld arrest van 17 februari 2009, punt 43 en onder meer het arrest van het Hof van 30 maart 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, punt 69; ECLI:EU:C:2006:208).
6. Uit de stukken waar partijen een beroep op hebben gedaan komt het beeld naar voren dat de algemene veiligheidssituatie in Libië nog steeds zeer instabiel en onvoorspelbaar is. Alle partijen in het conflict maken zich schuldig aan mensenrechtenschendingen. Moorden, bomaanslagen en ontvoeringen vinden geregeld plaats. Uit de stukken kan niet worden afgeleid dat de huidige situatie wezenlijk anders is dan de situatie die aan de orde was in voormelde uitspraak van de Afdeling van 20 juli 2016. De veiligheidssituatie blijft slecht. Over het aantal dodelijke slachtoffers in Libië als gevolg van de gewapende strijd zijn de stukken niet eenduidig. Daaruit kan echter niet worden afgeleid dat het aantal slachtoffers veel hoger is dan in 2015 en 2016. Het aantal ontheemden is gedaald. Ter zitting kon geen eenduidige informatie worden verschaft over de vraag hoe andere landen dan het Verenigd Koninkrijk de veiligheidssituatie in Libië beoordelen.
6.1.
De staatssecretaris heeft zich gelet op het voorgaande terecht op het standpunt gesteld dat de algemene veiligheidssituatie in Libië, in het bijzonder in Benghazi, thans niet zodanig slecht is dat de vreemdeling reeds om die reden daarnaar niet kan terugkeren. Hierbij is van belang dat de door partijen overgelegde stukken over de veiligheidssituatie in Libië geen wezenlijk ander beeld geven van de veiligheidssituatie daar, dan uit voormelde uitspraak van de Afdeling van 20 juli 2016 naar voren komt. Weliswaar doet zich een bepaalde mate van willekeurig geweld voor doordat milities gevechtsmethoden gebruiken die het risico op willekeurige burgerslachtoffers verhogen, maar dit maakt niet dat de situatie daarmee als uitzonderlijk in de zin van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 moet worden aangemerkt. Er is geen sprake van een situatie waarbij een burger die in het geheel niet verbonden is met één van de strijdende partijen louter door zijn aanwezigheid in Libië, in het bijzonder in Benghazi, een reëel risico loopt op een bedreiging als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000. Ook het afgenomen aantal ontheemden en de omstandigheid dat het aantal dodelijke slachtoffers niet lijkt te zijn toegenomen dienen in dit verband te worden meegewogen. Hoewel de cijfers, zoals ook door partijen wordt erkend, niet compleet zijn, kan daaruit wel worden afgeleid of de situatie anders is dan de situatie ten tijde van de uitspraak van de Afdeling van 20 juli 2016. De omstandigheid dat de ons omringende landen de veiligheidssituatie in Libië verschillend beoordelen, maakt, zoals de Afdeling in voormelde uitspraak van 20 juli 2016 ook heeft overwogen, op zichzelf niet dat het standpunt van de staatssecretaris niet deugdelijk is. Dat de Afdeling, anders dan het Upper Tribunal, van oordeel is dat zich in Libië, in het bijzonder in Benghazi, thans niet de uitzonderlijke situatie voordoet, betekent niet dat aan andere omstandigheden dan de omstandigheden als vermeld onder 5. en 5.1. geen betekenis toekomt. Die omstandigheden kunnen worden betrokken bij de toetsing aan artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdelen 1 en 2, van de Vw 2000. De grief slaagt.
Conclusie
7. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Over het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 20 januari 2017 overweegt de Afdeling dat voor zover met het vorenoverwogene niet op de bij de rechtbank voorgedragen beroepsgronden is beslist, aan deze gronden niet wordt toegekomen. Over die gronden is door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven, waartegen in hoger beroep niet is opgekomen. Evenmin is sprake van een nauwe verwevenheid tussen het oordeel over die gronden, dan wel onderdelen van het bij de rechtbank bestreden besluit waarop deze betrekking hebben, en hetgeen in hoger beroep aan de orde is gesteld. Deze beroepsgronden vallen dus buiten het geding.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 14 augustus 2017 in zaak nr. NL17.705;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
w.g. Verheij w.g. Yildiz
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 januari 2018
594.
BIJLAGE
Overzicht van in de procedure door de Afdeling betrokken stukken
1. De uitspraak van het Britse Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) van 28 juni 2017, [2017] UKUT 00263
2. Rapporten van de secretaris-generaal van de Verenigde Naties van 4 april 2017 en 22 augustus 2017 over de Support Mission in Libya
3. Het rapport van Austrian Centre for Country of Origin & Asylum Research and Documentation (ACCORD) - 'Libya, first quarter 2017: Update on incidents according to the ACLED' van 22 juni 2017
4. Het rapport van Austrian Centre for Country of Origin & Asylum Research and Documentation (ACCORD) - 'Libya, second quarter 2017: Update on incidents according to the ACLED' van 14 september 2017
5. De maandelijkse rapportages van the United Nations Support Mission in Libya, van oktober 2016 tot en met september 2017
6. Libya/IDP & Returnee Report Round 12 june-july 2017, Displacement Tracking Matrix
7. Een brief van Vluchtelingenwerk Nederland van 16 oktober 2017
8. Het rapport van UK Home Office, 'Country Policy and Information Note Libya: Security and humanitarian situation', van 30 januari 2017
9. Verscheidene artikelen van Libya Herald, Al Arabiya English en Middleeasteye.net
10. Rapport van US Department of State, 'Country Reports on Terrorism 2016 - Chapter 2 - Libya', van juli 2017
11. Een bericht van Human Rights Watch van 7 mei 2017
12. De publicatie van HRW 'Libya: Videos Capture Summary Executions' van 16 augustus 2017