Uitspraak
201602092/1/A3.
Datum uitspraak: 29 maart 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante A] en [appellant B] en [appellant C], wonend te [woonplaats], gemeente Stadskanaal, (hierna samen in enkelvoud: [appellant]),
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 11 februari 2016 in zaak nr. 15/3217 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 14 april 2015 heeft de minister op een verzoek daartoe van Gasunie Transport Services B.V. (hierna: GTS; thans: Gasunie Grid Services B.V., hierna: GGS), krachtens artikel 2, vijfde lid, van de Belemmeringenwet Privaatrecht (hierna: de BP) [appellant] de plicht opgelegd tot het gedogen van de instandhouding van een afsluiterschema met bijkomende werken op een [appellant] toebehorend perceel (hierna: het perceel) en krachtens artikel 4, zesde lid, van de BP bepaald dat met dat gedogen niet kan worden gewacht totdat de in artikel 4, eerste lid, van de BP vermelde termijn is verstreken of door het bevoegde gerechtshof op het in die bepaling bedoelde verzoekschrift is beslist.
Bij besluit van 30 juni 2015 heeft de minister het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 februari 2016 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister en GTS (lees: GGS) hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 februari 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.A. Westers, advocaat te Groningen, de minister, vertegenwoordigd door mr. A. Divis-Stein, advocaat te Utrecht, en GGS, vertegenwoordigd door mr. M.G. Nielen, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Aan de kant van de minister is nog mr. P.W.M. Lommerse verschenen. Voorts zijn aan de kant van GGS mr. M.A.B. Polman en W.W. Steenbergen verschenen.
Overwegingen
1. In het perceel, dat door [appellant] voor akkerbouw wordt gebruikt, bevinden zich leidingen voor transport van aardgas en een bijbehorend afsluiterschema. Begin 2014 hebben [appellant] en GTS afgesproken dat GTS vervangende gasleidingen en een vervangend afsluiterschema in het perceel mag aanleggen en in stand houden.
In het midden van 2014 is GTS begonnen met de vervanging van de gasleidingen en het afsluiterschema. Het afsluiterschema is in afwijking van de gemaakte afspraken aangelegd in het gedeelte van het perceel dat voor akkerbouw wordt gebruikt, net naast een pad aan de rand van het perceel, omdat op die locatie de bestaande leidingen lagen. [appellant] is met de aanleg op die locatie niet akkoord gegaan, heeft GTS na de aanleg gesommeerd het afsluiterschema te verplaatsen naar de afgesproken locatie in het pad en heeft bij de burgerlijke rechter een vordering daartoe ingediend. Bij vonnis van 6 april 2016 heeft de rechtbank op deze vordering beslist. In dit vonnis heeft de rechtbank GTS (lees: GGS) veroordeeld, onder de voorwaarde dat het besluit van 14 april 2015 wordt vernietigd en die vernietiging in rechte komt vast te staan, het afsluiterschema binnen twee jaren na de dag van die vernietiging van de huidige locatie te verwijderen en verwijderd te houden en om, indien en voor zover door GGS gewenst, een nieuw afsluiterschema op de afgesproken locatie in het pad aan te leggen.
Bij brief van 31 oktober 2014 heeft GTS de minister verzocht om [appellant] krachtens artikel 2, vijfde lid, van de BP een gedoogplicht op te leggen en krachtens artikel 4, zesde lid, van de BP te bepalen dat de gedoogbeschikking uitvoerbaar bij voorraad is, omdat GTS er niet in is geslaagd met [appellant] tot overeenstemming over het gebruik van het perceel te komen en het afsluiterschema een onmisbare schakel vormt voor de transport- en leveringszekerheid van aardgas in het desbetreffende leveringsgebied. De minister heeft dit verzoek bij het besluit van 14 april 2015 ingewilligd.
[appellant] heeft het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden om vernietiging van dit besluit verzocht. Bij beschikking van 29 januari 2016, ECLI:NL:GHARL:2016:803, heeft het gerechtshof dit verzoek afgewezen.
Voorts heeft [appellant] bezwaar tegen dit besluit gemaakt. Bij het besluit van 30 juni 2015 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het door [appellant] tegen het besluit van 30 juni 2015 ingestelde beroep bij de aangevallen uitspraak ongegrond verklaard.
2. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister bij het nemen van de besluiten van 14 april en 30 juni 2015 uitsluitend diende te beoordelen of met het oog op de instandhouding van het afsluiterschema, zoals dit naast het pad was aangelegd, aanleiding bestond om een gedoogplicht op te leggen, dat de minister zich er hierbij van diende te vergewissen of met het oog op de instandhouding op deze locatie serieus en minnelijk overleg is gevoerd en hierbij niet relevant is of op een eerder moment overeenstemming over aanleg op een andere locatie is bereikt. Hiertoe voert [appellant] aan dat de aanleg en de instandhouding van het afsluiterschema niet los van elkaar kunnen worden gezien. GTS heeft haar bij een van de gesprekken die tot de afspraken van begin 2014 hebben geleid onjuist geïnformeerd over de ligging van de bestaande gasleidingen. GTS had slechts toestemming om het afsluiterschema in het pad aan te leggen en er was ten tijde van de aanleg nog geen gedoogplicht. De aanleg naast het pad was derhalve illegaal. Het druist tegen de uitgangspunten van het wettelijk systeem in en zet een premie op laakbaar handelen om in deze situatie de door de minister te verrichten beoordeling te beperken tot het gevoerd zijn van overleg in het kader van de instandhouding, aldus [appellant].
2.1. Artikel 1 van de BP luidt: "Wanneer ten behoeve van openbare werken […] die ingevolge eene door het openbaar gezag verleende concessie worden of zijn tot stand gebracht, terwijl het openbaar belang door Ons of van Onzentwege is erkend, […] een werk noodig is, waarvoor duurzaam of tijdelijk gebruik moet worden gemaakt van onroerende zaken, kan ieder die eenig recht heeft ten aanzien van die zaken, behoudens recht op schadevergoeding, worden verplicht te gedoogen, dat zoodanig werk wordt aangelegd en in stand gehouden, indien naar het oordeel van Onzen Minister van Waterstaat de belangen van de rechthebbende redelijkerwijs onteigening niet vorderen en in het gebruik van de zaken niet meer belemmering wordt gebracht, dan redelijkerwijs voor den aanleg en de instandhouding van het werk noodig is."
Artikel 2, eerste lid, luidt: "Is met de rechthebbenden ten aanzien van enige onroerende zaak geen overeenstemming verkregen, dan worden ten verzoeke van dengene, wien het werk aangaat, door den burgemeester der gemeente, waarbinnen die zaak is gelegen, gedurende veertien dagen ten gemeentehuize ter inzage gelegd:
1˚. eene beschrijving van het gedeelte van het werk, waarvoor het gebruik van die zaak verlangd wordt;
2˚. eene duidelijke grondteekening van dat gedeelte van het werk."
Het vijfde lid luidt: "Is geen overeenstemming verkregen, dan kan eene verplichting, als bij artikel 1 bedoeld, bij met redenen omkleede beslissing van Onzen Minister van Waterstaat, zoo noodig onder voorwaarden te stellen aan de verzoeker, worden opgelegd."
2.2. GTS had in een situatie als deze de minister kunnen verzoeken om [appellant] ten behoeve van de aanleg van het afsluiterschema op de huidige locatie een gedoogplicht op te leggen. Dit is echter niet gebeurd. Het afsluiterschema was ten tijde van het door de minister beoordeelde verzoek om oplegging van een gedoogplicht reeds aangelegd en GTS heeft het verzoek alleen ingediend met het oog op de instandhouding ervan. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister diende te beoordelen of met het oog op de instandhouding van het afsluiterschema aanleiding bestond een gedoogplicht op te leggen. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat deze beoordeling in het licht van de uitgangspunten van de BP te beperkt is. De BP voorziet immers in het opleggen van een gedoogplicht in geval het ten behoeve van een openbaar werk nodig is om een bepaald gebruik te maken van de onroerende zaak van een derde. De BP stelt voor het opleggen van een gedoogplicht ten behoeve van de instandhouding van een werk voorts geen vereisten ten aanzien van de legaliteit van de aanleg ervan.
Het betoog faalt.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het standpunt van de minister heeft onderschreven dat door GTS een serieuze en redelijke poging is ondernomen om met [appellant] tot overeenstemming te komen over het gebruik van het perceel ten behoeve van de instandhouding van het afsluiterschema op de locatie naast het pad. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat serieus overleg niet inhoudt dat invulling wordt gegeven aan het vereiste dat niet meer belemmering plaatsvindt dan redelijkerwijs nodig is voor de aanleg en de instandhouding van het werk. Hiertoe voert [appellant] aan dat GTS willens en wetens het afsluiterschema op een andere locatie dan afgesproken heeft aangelegd, moedwillig inbreuk op haar eigendomsrecht heeft gemaakt en haar voor een voldongen feit heeft geplaatst. Serieuze onderhandelingen waren derhalve niet meer mogelijk. Het is onder deze omstandigheden onterecht om haar te verwijten dat zij principieel in de zaak staat en het minnelijk overleg geen kans heeft gegeven. GTS kan zich niet beroepen op de hoge kosten van de door haar gewenste verplaatsing van het schema. Voorts verzet de BP zich er niet tegen dat de bestuursrechter zich uitlaat over de vraag of over een minder belemmerende aanleg tot overeenstemming had kunnen worden gekomen, aldus [appellant]. Hierbij wijst zij op de uitspraak van de Afdeling van 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2592, waarin de Afdeling een oordeel heeft gegeven over het vereiste dat niet meer belemmering plaatsvindt dan redelijkerwijs nodig is.
3.1. Artikel 4, eerste lid, van de BP luidt: "Afschrift van eene beslissing, als bedoeld in het vijfde lid van artikel 2 of het tweede lid van artikel 3, wordt toegezonden aan den burgemeester der gemeente, binnen welke de onroerende zaak, waarop de beslissing betrekking heeft, is gelegen. Dit afschrift wordt door den burgemeester onverwijld ten gemeentehuize ter inzage gelegd en daarvan wordt mededeeling en kennisgeving gedaan op de wijze, als bepaald in het tweede lid van artikel 2. Binnen een maand, nadat het afschrift ter inzage is gelegd, kan ieder die eenig recht heeft ten aanzien van de onroerende zaak, aan het Gerechtshof, binnen het gebied waarvan die zaak gelegen is, vernietiging van de beslissing verzoeken op grond, dat daarbij ten onrechte is geoordeeld hetzij dat de belangen van de rechthebbenden ten aanzien van die zaak redelijkerwijze onteigening niet vorderen hetzij dat in het gebruik van die zaak niet meer belemmering wordt gebracht dan redelijkerwijze voor den aanleg, de instandhouding, de verandering of de overbrenging van het werk noodig is."
3.2. Uit artikel 4, eerste lid, van de BP volgt dat uitsluitend het gerechtshof Leeuwarden-Arnhem bevoegd was een rechterlijk oordeel te geven over de vraag of met de gedoogplicht in het gebruik van het perceel niet meer belemmering wordt gebracht dan redelijkerwijs voor de instandhouding van het afsluiterschema nodig is. Bij de hiervoor in 1 vermelde beschikking van 29 januari 2016 heeft het gerechtshof dat oordeel gegeven en het verzoek van [appellant] om vernietiging op die grond van het besluit van 14 april 2015 afgewezen. In de uitspraak van 12 augustus 2015 kon de Afdeling zich, als ingevolge artikel 2 van Bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht bevoegde rechter in eerste en enige aanleg, anders dan in deze zaak, uitlaten over de vraag of in de desbetreffende zaak meer belemmering in het gebruik van de onroerende zaak wordt gebracht dan redelijkerwijs nodig is.
3.3. Uit artikel 2, vijfde lid, van de BP volgt dat de minister een gedoogplicht eerst kan opleggen, indien langs minnelijke weg redelijkerwijs niet de gewenste vorm van overeenstemming kan worden bereikt. In dat kader moet de minister zich ervan vergewissen dat een serieuze en redelijke poging is ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen, waarbij de minister moet onderzoeken of de voorstellen tot vergoeding niet op voorhand onwerkelijk en onredelijk zijn.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat GTS een dergelijke serieuze en redelijke poging heeft ondernomen. GTS heeft immers, vanaf kort na de aanleg van het afsluiterschema en onder het doen van niet op voorhand onwerkelijke en onredelijke voorstellen tot vergoeding, een aantal keren geprobeerd tot overeenstemming te komen over gebruik van het perceel met het oog op instandhouding van het schema. Er is geen overeenstemming bereikt omdat voor [appellant] alleen verplaatsing van het schema bespreekbaar was. Uit hetgeen hiervoor in 2.2 is overwogen, volgt voorts dat de minister alleen hoefde te beoordelen of, nu het verzoek alleen betrekking had op de instandhouding van het afsluiterschema, is geprobeerd tot overeenstemming te komen over gebruik van het perceel ten behoeve van die instandhouding.
Het betoog faalt.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan artikel 2, vijfde lid, van de BP is voldaan, de minister het belang bij de instandhouding van het afsluiterschema zwaarder mocht laten wegen dan het belang van [appellant] bij het ongestoord gebruik van het perceel en hij [appellant] derhalve de gedoogplicht mocht opleggen. Hiertoe voert [appellant] aan dat de gedoogplicht in strijd is met artikel 2, eerste en vijfde lid, van de BP. Zij wijst erop dat zij en GTS overeenstemming hebben bereikt over de aanleg en de instandhouding van het afsluiterschema in het pad en het GTS daarom niet meer vrij stond om een gedoogplicht te verzoeken voor instandhouding op de huidige locatie. GTS heeft moedwillig inbreuk op haar eigendomsrecht gemaakt. De gevolgen daarvan komen voor rekening van GTS. De hoge kosten van verplaatsing zijn hierbij niet relevant, aldus [appellant].
4.1. Mede gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de gedoogbeschikking in strijd is met artikel 2, eerste en vijfde lid, van de BP. Dat GTS en [appellant] overeenstemming hebben bereikt over de aanleg van het afsluiterschema in het pad betekent niet dat GTS, na de aanleg op de huidige locatie, niet meer om het opleggen van een gedoogplicht ten behoeve van de instandhouding op de huidige locatie kon verzoeken of dat de minister niet bevoegd was om dat verzoek in te willigen. Een ander oordeel zou het publieke belang, met het oog waarop de minister de bevoegdheid tot het opleggen van een gedoogplicht juist is gegeven, bij voorbaat ondergeschikt maken aan het particuliere belang van [appellant]. De enkele omstandigheid dat het afsluiterschema, in strijd met eerdere afspraken, niet in, maar naast het pad is aangelegd, betekent voorts niet dat dat de minister het publieke belang van de instandhouding van het schema op de huidige locatie niet zwaarder mocht laten wegen dan het belang van [appellant] bij het ongestoord gebruik van het perceel.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister vanuit een oogpunt van veiligheid geen voorschriften aan de gedoogplicht behoefde te verbinden. Hiertoe voert zij aan dat de minister volgens het Handboek Belemmeringenwet Privaatrecht moet beoordelen of het nodig is om voorschriften aan een opgelegde gedoogplicht te verbinden.
5.1. Uit het besluit van 30 juni 2015 en de toelichting daarop bij de rechtbank blijkt dat de minister heeft beoordeeld of het vanuit een oogpunt van veiligheid nodig is om voorschriften aan de opgelegde gedoogplicht te verbinden. De uitkomst van die beoordeling was dat geen voorschriften nodig zijn, omdat GTS al dient te voldoen aan de voor het landelijk gastransportnetwerk geldende wettelijke eisen ten aanzien van leveringszekerheid en veiligheid. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank deze uitkomst ten onrechte heeft onderschreven.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Hartsuiker
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2017
620.