Uitspraak
201603988/1/A2.
Datum uitspraak: 15 maart 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de gemeente Oost Gelre (verder: de gemeente),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 april 2016 in zaak nr. 15/4258 in het geding tussen:
de gemeente
en
de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2015 heeft de staatssecretaris de aan de gemeente verleende brede doeluitkering vastgesteld op een bedrag van € 1.830.743,00 en een bedrag van € 257.529,00 teruggevorderd.
Bij besluit van 19 juni 2015 heeft de staatssecretaris het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 april 2016 heeft de rechtbank het door de gemeente daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college van burgemeester en wethouders van Oost Gelre namens de gemeente hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2016, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. S.L. Klein Breteler, werkzaam bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: het ministerie), is verschenen.
Overwegingen
Verlening brede doeluitkering
1. De staatssecretaris heeft de gemeente voor de jaren 2008 tot en met 2011 een brede doeluitkering van in totaal € 2.088.272,00 verleend op grond van de Tijdelijke regeling CJG (hierna: de Regeling). Deze uitkering wordt vastgesteld op het bedrag dat de gemeente in de betreffende periode heeft besteed aan jeugdgezondheidszorg, maatschappelijke ondersteuning jeugd, afstemming jeugd en gezin en het realiseren van centra voor jeugd en gezin (hierna: CJG). In de gemeente is met deze doeluitkering onder meer een CJG gerealiseerd. De Regeling is vervallen per 1 januari 2012.
Oorspronkelijk aangeleverde gegevens
2. De gemeente heeft verantwoording afgelegd over de besteding aan deze doeleinden. Bij de jaarrekening over 2012 heeft zij een zogenoemde "SiSa verantwoording" (Single information, Single audit; eenmalige informatieverstrekking, eenmalige accountantscontrole) en een controleverklaring van een accountant aangeleverd, waaruit blijkt dat zij over de jaren 2008 tot en met 2011 in totaal € 1.830.743,00 heeft besteed.
In de nieuwsbrief Interbestuurlijke Informatie van het ministerie (hierna: IBI) van 8 november 2012 is vermeld dat alle gemeenten de verantwoordingsinformatie over de jaren 2008 tot en met 2011 opnieuw moeten indienen. Daarbij is medegedeeld dat de vaststelling van de betreffende brede doeluitkering over die periode zal plaatsvinden op basis van de opnieuw aangeleverde informatie.
In de nieuwsbrief IBI van 20 december 2012 is vermeld dat de hernieuwde uitvraag ook voor gemeenten geldt die in de reguliere verantwoording al volledige bestedingen hebben opgegeven.
De gemeente heeft overeenkomstig de opdracht hiertoe een herziene SiSa-verantwoording en een herziene controleverklaring aangeleverd, waaruit opnieuw een besteding van in totaal € 1.830.743,00 blijkt.
Bij besluit van 6 februari 2015 heeft de staatssecretaris op basis van deze gegevens (hierna: de oorspronkelijk aangeleverde gegevens) de brede doeluitkering vastgesteld op een bedrag van € 1.830.743,00 en een bedrag van € 257.529,00 teruggevorderd.
Nieuwe gegevens
3. Bij brief van 17 maart 2015, aangevuld bij brief van 16 april 2015, heeft de gemeente bezwaar gemaakt tegen dit besluit, omdat zij in de kolom met bestedingen over 2011 abusievelijk een bedrag van € 498.065,00 in plaats van € 870.088,00 heeft opgevoerd. In bezwaar heeft de gemeente wederom nieuwe gegevens aangeleverd, namelijk een herziene SiSa verantwoording, waarin zij bestedingen van in totaal € 2.088.272,00 heeft opgenomen, een herziene controleverklaring van een accountant en een specificatie van de eerder niet opgevoerde bestedingen van in totaal € 372.023,00 (hierna: de nieuwe gegevens). De gemeente heeft verzocht het besluit van 6 februari 2015 te herroepen en de brede doeluitkering op grond van de nieuwe gegevens vast te stellen overeenkomstig de verlening.
Besluit op bezwaar
4. Bij besluit van 19 juni 2015 heeft de staatssecretaris gesteld dat op grond van artikel 3.4.1. van het Besluit maatschappelijke ondersteuning de bijlage bij de jaarrekening van het jaar volgend op het jaar waarin een stimuleringsuitkering is verstrekt, de verantwoordingsinformatie moet bevatten. Volgens de staatssecretaris biedt deze bepaling niet de mogelijkheid om na de vaststelling in de bezwaarfase alsnog niet eerder verantwoorde kosten mee te nemen.
Voorts heeft de staatssecretaris gesteld, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 september 2000 (ECLI:NL:RVS:2000:AA7509), dat niet is gebleken dat de oorspronkelijk aangeleverde gegevens door hem zijn misverstaan of kennelijk onjuist zijn.
Volgens de staatssecretaris is sprake van een omissie aan de zijde van de gemeente, die voldoende tijd en mogelijkheden heeft gehad om de juiste cijfers aan te leveren. De staatssecretaris heeft de nieuwe gegevens daarom niet in aanmerking genomen bij het besluit op bezwaar en geen aanleiding gezien het besluit van 6 februari 2015 te herroepen. Dat is hier in geschil.
Uitspraak van de rechtbank
5. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Zij heeft vastgesteld dat uit de regelgeving volgt dat de verantwoordingsinformatie uiterlijk op 15 juli 2012 moest zijn aangeleverd en dat er een strikt verantwoordingsregime geldt. De volledige heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) brengt volgens de rechtbank daarom in dit geval niet mee dat op het bezwaar wordt beslist met inachtneming van alle feiten en omstandigheden zoals die zich op het moment van het besluit op bezwaar voordeden. De rechtbank heeft voorts het standpunt van de staatssecretaris onderschreven, dat de uitzondering op dit uitgangspunt als aanvaard in de uitspraak van de Afdeling van 26 september 2000 hier niet van toepassing is, zoals de gemeente ook ter zitting heeft bevestigd. Dat het geen gevolgen zou hebben voor andere subsidieontvangers als de staatssecretaris bij het besluit op bezwaar had beslist met inachtneming van de nieuwe gegevens, doet niet aan haar oordeel af, aldus de rechtbank.
Bevoegdheid Afdeling
6. De gemeente voert aan dat zij op grond van de rechtsmiddelverwijzing in de uitspraak van de rechtbank hoger beroep heeft ingesteld bij de Afdeling, maar twijfelt over de bevoegdheid van de Afdeling, nu de Regeling een dubbele grondslag heeft, die maakt dat ook de Centrale Raad van Beroep bevoegd zou kunnen zijn kennis te nemen van het hoger beroep.
6.1. Uit de aanhef van de Regeling en de toelichting bij artikel 4 van de Regeling (Stcrt. 2008, 10) volgt dat deze enerzijds op de Kaderwet VWS-subsidies en anderzijds op de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: de WMO) en het daarop gebaseerde Besluit maatschappelijke ondersteuning berust. Voor zover een besluit is genomen op grond van de Kaderwet VWS-subsidies is de Afdeling bevoegd kennis te nemen van het hoger beroep. De Centrale Raad van Beroep zou bevoegd zijn, voor zover het hoger beroep een besluit zou betreffen dat is genomen op grond van de WMO. Aangezien het besluit van 6 februari 2015 met name is gebaseerd op de Kaderwet VWS-subsidies en dit besluit zich naar onderwerp en strekking onderscheidt van de besluiten in het kader van de WMO ter zake waarvan de Centrale Raad van Beroep het hoger beroep behandelt, is de Afdeling op grond van artikel 8:105, eerste lid, van de Awb bevoegd kennis te nemen van het hoger beroep.
Hogerberoepsgronden
7. De gemeente betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris de nieuwe gegevens in acht had moeten nemen op grond van artikel 7:11 van de Awb. De gemeente voert aan dat in dit geval geen bijzondere omstandigheid aan de orde is, die een uitzondering rechtvaardigt op de hoofdregel bij de toepassing van dat artikel dat de heroverweging in bezwaar moet geschieden op basis van het recht en de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing op het bezwaar. Volgens de gemeente heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat een strikt beoordelingsregime geldt, nu volgens de gemeente uit de Regeling volgt dat een licht verantwoordingsregime van toepassing is. Verder voert de gemeente aan dat er geen herverdelingsproblemen zijn die in de weg staan aan een heroverweging in bezwaar met inachtneming van de nieuwe gegevens. Tot slot verwijst de gemeente naar hetgeen zij in beroep heeft aangevoerd.
Beoordeling van de hogerberoepsgronden
8. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
8.1. Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb bepaalt dat op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU5412), brengt dat met zich dat daarbij in beginsel de feiten en omstandigheden moeten worden betrokken zoals deze zich op dat moment voordoen. Dat kan in zaken betreffende verstrekking van financiële middelen anders zijn, indien de aard van de regeling zich daartegen verzet, aldus de uitspraak van 23 november 2011.
8.2. In de toelichting bij de Regeling is vermeld dat onder de gegeven omstandigheden bij de ontwikkeling van centra voor jeugd en gezin het beste een meerjarige brede doeluitkering met een licht verantwoordingsregime past. In zoverre kan het betoog van de gemeente worden gevolgd. De Regeling biedt echter geen aanknopingspunten om aan te nemen dat dit lichte regime betrekking heeft op de termijn waarbinnen verantwoording moet worden afgelegd. Veeleer heeft dit betrekking, zoals de staatssecretaris desgevraagd ter zitting heeft bevestigd, op de wijze van verantwoording van de bestede bedragen via de systematiek van de Single information, Single Audit, waarmee de administratieve lasten zo laag mogelijk worden gehouden. Dat een licht verantwoordingsregime geldt, brengt derhalve niet met zich dat de staatssecretaris de gemeente ten onrechte heeft gehouden aan een uiterste datum voor het afleggen van verantwoording.
8.3. De vraag ligt voor welke datum als uiterste datum voor het afleggen van verantwoording heeft te gelden. Uit artikel 2 van de Regeling informatieverstrekking SiSa, gelezen in samenhang met de relevante bepalingen die zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, volgt dat de verantwoordingsinformatie uiterlijk 15 juli 2012 moest zijn aangeleverd. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris niet kon vasthouden aan die datum als uiterste datum voor het afleggen van verantwoording (vgl. de uitspraken van de Afdeling van 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1407 en van de Centrale Raad van Beroep van 4 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:721), nu de gemeenten bij nieuwsbrief van 8 november 2012 is opgedragen om de verantwoordingsinformatie over de gehele looptijd van de Regeling opnieuw in te dienen.
In paragraaf 3 van bijlage 3 van de Regeling informatieverstrekking SiSa, waarop de staatssecretaris in beroep en hoger beroep heeft gewezen, is vermeld dat de richtlijn voor de herziene aanlevering is dat een aanlevering kan worden herzien totdat de specifieke uitkering is vastgesteld. De staatssecretaris heeft op de zitting bevestigd dat het moment van vaststelling ook in de praktijk als uiterste datum wordt gehanteerd. Volgens de richtlijn kon de gemeente dus verantwoording over de jaren 2008 tot en met 2011 afleggen tot 6 februari 2015, de datum dat de brede doeluitkering is vastgesteld.
8.4. De gemeente heeft de nieuwe gegevens ruim twee maanden na de uiterste datum die volgens de richtlijn geldt, op 16 april 2015, in de bezwaarfase aangeleverd. De stelling van de gemeente, dat het vrijgekomen bedrag niet wordt herverdeeld over andere gemeenten en het dus niet nadelig zou hebben uitgewerkt op andere gemeenten, als de staatssecretaris zou hebben beslist met inachtneming van de nieuwe gegevens, is op zichzelf juist en niet in geschil. Daartegenover staat dat de staatssecretaris kan worden gevolgd in zijn bij besluit van 19 juni 2015 ingenomen standpunt, dat een breder belang in het geding is waaraan een zwaarder gewicht toekomt. In voornoemde bijlage 3 over de procedure voor de aanlevering van verantwoordingen van specifieke uitkeringen via de SiSa-systematiek is vermeld, dat die systematiek wordt toegepast door ongeveer 600 medeoverheden en dat de staatssecretaris dit in goede banen moet leiden. Gelet daarop volgt de Afdeling de staatssecretaris in zijn standpunt dat indien hij rekening zou houden met de, na de datum van vaststelling ingediende, nieuwe gegevens, dit precedentwerking kan hebben op andere regelingen waarbij de SiSa-systematiek wordt toegepast en dat hij, om dit te voorkomen, een gerechtvaardigd belang heeft bij het vasthouden aan een gefixeerd peilmoment voor het afleggen van de verantwoording via die systematiek, zodat dit ordelijk verloopt. Tevens kan de staatssecretaris worden gevolgd in zijn ter zitting ingenomen standpunt, dat van een professionele partij als deze mag worden verwacht dat hij zich aan de gegeven termijnen houdt en dat het binnen de risicosfeer van de gemeente ligt, dat zij per abuis tot twee keer toe een verkeerd bedrag heeft opgevoerd bij het afleggen van verantwoording.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, brengt de heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb in dit geval dus, in lijn met onder meer de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 23 november 2011, niet mee dat de staatssecretaris gehouden was rekening te houden met de nieuwe gegevens bij het besluit van 19 juni 2015. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor vernietiging van dit besluit.
Het betoog faalt.
Verwijzing naar gronden in beroep
9. De gemeente heeft voor het overige volstaan met een verwijzing naar hetgeen zij in beroep heeft aangevoerd. Aangezien de gemeente niet heeft aangevoerd waarom de weerlegging door de rechtbank van de overige gronden en argumenten die zij in beroep heeft aangevoerd onjuist dan wel onvolledig zou zijn, bestaat ook in zoverre geen aanleiding voor vernietiging van de uitspraak van de rechtbank.
Conclusie
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
w.g. Polak w.g. De Vlieger-Mandour
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2017
615.
BIJLAGE
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Kaderwet VWS-subsidies, voor zover hier van belang, kunnen, onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet (hierna: de Fvw), bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van de minister andere criteria voor de verstrekking van subsidie worden vastgesteld.
Ingevolge het tweede lid, onder f, kunnen voorts bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot de intrekking en wijziging van de subsidieverlening of subsidievaststelling.
Ingevolge artikel 17a, eerste lid, van de Fvw, voor zover hier van belang, dient het college de informatie ten behoeve van de verantwoording over de uitvoering van de regeling van een specifieke uitkering uiterlijk 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te zenden in de vorm van:
a. de jaarrekening en het jaarverslag, bedoeld in artikel 198, eerste lid, van de Gemeentewet, en
b. de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet.
Ingevolge artikel 2 van de Tijdelijke regeling CJG (hierna: de Regeling), zoals deze regeling gold ten tijde van belang, verleent de minister zonder voorafgaande aanvraag aan een gemeente een meerjarige brede doeluitkering ten behoeve van jeugdgezondheidszorg, maatschappelijke ondersteuning jeugd en afstemming jeugd en gezin alsmede ten behoeve van het realiseren van ten minste één centrum voor jeugd en gezin in de periode 2008 tot en met 2011.
Ingevolge artikel 3 wordt de brede doeluitkering ten laste van een begroting die nog niet is vastgesteld, verleend onder de voorwaarde, bedoeld in artikel 4:34, eerste lid, van de Awb.
Ingevolge artikel 4 is hoofdstuk III van het Besluit maatschappelijke ondersteuning van toepassing op het verstrekken van de brede doeluitkering.
Ingevolge artikel 3.4.1 van het Besluit maatschappelijke ondersteuning bevat de bijlage bij de jaarrekening van het jaar volgend op het jaar waarin een stimuleringsuitkering is verstrekt, de verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 58a van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten.
Ingevolge artikel 58a, eerste lid, van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten is bij de jaarrekening een bijlage gevoegd waarin verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen wordt verstrekt op basis van indicatoren.
Ingevolge het tweede lid stelt de minister, in overeenstemming met de minister wie het aangaat, bij ministeriële regeling een model vast voor de in het eerste lid bedoelde bijlage en bepaalt daarbij over welke specifieke uitkeringen daarin verantwoordingsinformatie wordt opgenomen en welke indicatoren worden gebruikt.
Ingevolge artikel 2 van de Regeling informatieverstrekking SiSa zendt het dagelijks bestuur van een medeoverheid de informatie, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Fvw, uiterlijk 15 juli volgend op het jaar waarop de jaarstukken betrekking hebben aan het CBS. De informatie gaat vergezeld van een aanbiedingsbrief van het dagelijks bestuur, waarin is vermeld wanneer de jaarstukken zijn vastgesteld en waarin is verklaard dat de op basis van deze regeling toegezonden informatie overeenstemt met de vastgestelde jaarstukken.
Ingevolge artikel 4 wordt de in de artikelen 2 en 3 bedoelde informatie elektronisch aangeleverd, overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage 3.
Ingevolge paragraaf 3.2 van bijlage 3 betreffende de Procedure aanlevering SiSa-verantwoordingsinformatie, geldt voor de procedure herziene aanlevering geen algemeen geldende uiterste indieningdatum en is de richtlijn dat een aanlevering kan worden herzien totdat de specifieke uitkering is vastgesteld.