Uitspraak
201606476/1/A1.
Datum uitspraak: 20 december 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 juli 2016 in zaak nr. 15/4812 in het geding tussen:
Gasunie Grid Services B.V.
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 20 mei 2015, gewijzigd bij besluit van 23 juli 2015, heeft het college een in 1959 verleende ontheffing voor een gasleiding op locatie N505-90 KR004 De Falom tussen hectometerpunt (hierna: hmp) 41.600 en hmp 41.800 gewijzigd ten behoeve van de verlegging van de gasleiding.
Bij besluit van 3 november 2015 heeft het college het bezwaar van Gasunie gedeeltelijk gegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 juli 2016 heeft de rechtbank het door Gasunie daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 november 2015 gedeeltelijk vernietigd en het besluit van 20 mei 2015 gedeeltelijk herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Gasunie heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 september 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M. Rus-Van der Velde en mr. K.E. Haan, beiden advocaat te Den Haag, mr. J.J. Hiemstra en ing. W. de Boer, en Gasunie, vertegenwoordigd door mr. M.G. Nielen, advocaat te Den Haag, en mr. H.H. J. Pauw, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij besluit van 1 april 1959 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dantumadeel aan de Gasfabriek Noord-Oost Friesland, rechtsvoorganger van Gasunie, een vergunning verleend voor het leggen van een gasleiding langs de Hoofdweg te Murmurwoude. Het college is thans wegbeheerder van het gedeelte van de Hoofdweg, waarlangs de gasleiding ligt.
Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 20 mei 2015 heeft het college krachtens artikel 4, tweede lid, van de Wegenverordening provincie Fryslân de verleende ontheffing ingetrokken met ingang van 1 december 2016 en aan Gasunie met ingang van 1 oktober 2016 alsnog ontheffing verleend voor het (ver)leggen, hebben, verwijderen en (onder)houden van een gasleiding op een andere plaats tussen weggedeelte hmp 41.600 en hmp 41.800.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college onbevoegd was om ingevolge artikel 4, tweede lid, in verbinding met artikel 1, eerste en tweede lid, van de Wegenverordening de in 1959 verleende ontheffing in te trekken, omdat daarmee geen belang is gediend dat de Wegenverordening beoogt te beschermen. Volgens de rechtbank wordt met de verwijdering van de gasleiding geen verkeersbelang gediend, maar uitsluitend natuur- en landschapsbelangen. Deze belangen worden volgens de rechtbank reeds door andere regelgeving beschermd en kunnen daarom geen aanleiding vormen om de verleende ontheffing in te trekken. De rechtbank heeft het besluit van 3 november 2015 vernietigd en het besluit van 20 mei 2015 herroepen, beide voor zover het de intrekking van de ontheffing uit 1959 betreft. Voor zover het gaat om het mogen (ver)leggen, hebben, verwijderen en (onder)houden van een gasleiding op een andere plaats tussen weggedeelte hmp 41.600 en hmp 41.800 zijn de besluiten in stand gebleven. In hoger beroep is uitsluitend aan de orde of het college in de Wegenverordening een grondslag heeft kunnen vinden tot het nemen van het besluit tot intrekking van de in 1959 verleende ontheffing (hierna: het intrekkingsbesluit). Voor zover een nieuwe ontheffing is verleend, valt dit buiten de omvang van het geding.
1.1. Ten tijde van het in bezwaar gehandhaafde besluit was het college belast met de aanleg van de wegverbinding De Centrale As. De Centrale As betreft een wegtraject tussen Dokkum en Nijega. Ten zuiden van het dorp De Valom doorsnijdt De Centrale As een gebied dat behoort tot een als ecologische hoofdstructuur (thans: Natuurwerk Nederland) aangewezen gebied. Ter hoogte van De Valom wordt De Centrale As daarom uitgevoerd als fly-over met een lengte van 150 m. Om een natte verbindingszone tot stand te brengen wordt een slenk gerealiseerd. Deze slenk kruist de Hoofdweg. Vast staat dat de slenk niet kan worden aangelegd als de gasleiding aanwezig is op de plaats waarvoor in 1959 ontheffing is verleend. Door in de Hoofdweg bruggen te plaatsen ter hoogte van de slenk worden twee natuurgebieden, Houtwiel en Falomster Leijen, verbonden. De Hoofdweg zal ter plaatse van de doorsnijding van de ecologische hoofdstructuur na de aanleg van De Centrale As worden afgewaardeerd en nog slechts toegankelijk zijn voor landbouwverkeer, zeer lokaal bestemmingsverkeer en niet-gemotoriseerd verkeer.
Inmiddels is De Centrale As aangelegd en op 7 oktober 2016 officieel opengesteld voor verkeer. Gasunie heeft uitvoering gegeven aan het in bezwaar gehandhaafde besluit en de gasleiding verlegd.
2. Het college heeft primair betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 4, tweede lid, in verbinding met artikel 1, eerste lid, van de Wegenverordening een grondslag bood om het intrekkingsbesluit te nemen. Aan het bij de rechtbank bestreden besluit is volgens het college, anders dan de rechtbank heeft overwogen, terecht ten grondslag gelegd dat het verkeersbelang, gemoeid met de komst van De Centrale As, is betrokken bij de verlegging van de gasleiding. In provinciale ruimtelijke plannen is immers bepaald dat mitigerende en compenserende maatregelen moeten worden getroffen om de aantasting van natuurwaarden te beperken en de aanleg van De Centrale As mogelijk te maken, aldus het college.
2.1. Artikel 1 van de Wegenverordening luidt:
1. De verordening stelt regels ter bescherming en instandhouding van de bij de provincie Fryslân in beheer zijnde wegen en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die wegen.
2. Toepassing van deze verordening kan mede strekken ter bescherming van de aan in lid 1 bedoelde wegen en het gebruik daarvan verbonden belangen van andere dan in lid 1 van dit artikel bedoelde aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.
Artikel 3 luidt:
1. Het is verboden zonder ontheffing van Gedeputeerde Staten gebruik te maken van een weg, anders dan overeenkomstig de verkeersbestemming van de weg, door:
a. in, op, onder of boven de weg werken op te richten, in stand te houden, te wijzigen of te verwijderen;
b. in, op of onder de weg (vaste) stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of te laten staan of liggen;
c. in, op, onder of boven de weg op andere wijze dan vermeld onder a en b handelingen te verrichten.
[…].
Artikel 4 luidt:
1. Aan een verleende ontheffing kunnen ter bescherming van de belangen die deze verordening beoogt te dienen, voorschriften en beperkingen worden verbonden.
2. Een ontheffing kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van de belangen die deze verordening beoogt te dienen.
2.2. Aan het bij de rechtbank bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat het ingevolge artikel 4, tweede lid, in verbinding met artikel 1, eerste lid, van de Wegenverordening bevoegd is het intrekkingsbesluit te nemen, omdat daarmee klassieke verkeersbelangen als bedoeld in laatstgenoemd artikellid zijn gediend, nu de aanleg van De Centrale As alleen mogelijk is als compenserende en mitigerende maatregelen, zoals de aanleg van de slenk, worden getroffen.
Vast staat dat de door het college gewenste slenk, die dient ten behoeve van de realisering van de ecologische verbindingszone, feitelijk niet kan worden aangelegd indien de gasleiding niet wordt verlegd. De Afdeling stelt echter vast dat De Centrale As feitelijk wel kan worden aangelegd zonder verlegging van de gasleiding. Zoals de rechtbank heeft overwogen, is de directe aanleiding voor het intrekken van de verleende ontheffing dan ook niet gelegen in de aanleg van De Centrale As, maar in de aanleg van de slenk. Deze aanleg dient natuur- en landschapsbelangen. Met de verlegging van de gasleiding is geen verkeersbelang als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wegenverordening gemoeid. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat het college ervoor heeft gekozen om de aanleg van De Centrale As en het bereiken van doelstellingen van de ecologische hoofdstructuur planologisch te verbinden, hieraan niet afdoet.
Het betoog faalt in zoverre.
2.3. Het college heeft zich eerst in hoger beroep op het standpunt gesteld dat een verkeersbelang ook anderszins met het intrekkingsbesluit is gemoeid. Omdat de Hoofdweg een verkeersluwe weg wordt, zullen volgens het college dieren als otters en reeën naar verwachting vaker oversteken, hetgeen nadelig is voor de verkeersveiligheid ter plaatse. Door aanleg van de slenk kunnen dieren ter hoogte van de slenk de Hoofdweg niet oversteken, zodat met die aanleg het verkeersbelang wordt gediend, zo stelt het college.
De Afdeling stelt vast dat het college deze motivering niet aan het bij de rechtbank bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. Gezien hetgeen hierna wordt overwogen wat betreft de door het college gestelde grondslag in artikel 1, tweede lid, van de Wegenverordening, zal de Afdeling niet op deze alsnog gegeven motivering ingaan.
3. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 4, tweede lid, in verbinding met artikel 1, tweede lid, van de Wegenverordening grondslag biedt voor het intrekkingsbesluit. Volgens het college worden de met de aanleg van de slenk gediende natuur- en landschapsbelangen weliswaar beschermd in of krachtens een andere wet gestelde bepalingen, maar wordt in de bescherming van die belangen niet daadwerkelijk voorzien, aangezien de toepassing van die wetten niet kan leiden tot verlegging van de gasleiding en daarmee niet tot aanlegging van de slenk.
3.1. Naast de klassieke verkeersbelangen van artikel 1, eerste lid, van de Wegenverordening kan het college, gezien het tweede lid van dit artikel, ook belangen van andere aard dan de verkeersbelangen (hierna: andere belangen) bij de toepassing van de Wegenverordening betrekken. Artikel 1, tweede lid, bevat volgens de toelichting bij de Wegenverordening de zogenoemde ‘brede kijk’. Volgens de toelichting wordt onder toepassing van de verordening onder meer verstaan: het verlenen, weigeren, intrekken en wijzigen van een ontheffing.
In artikel 4, tweede lid, is bepaald dat een ontheffing kan worden gewijzigd ter bescherming van de belangen die de verordening beoogt te dienen. Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen de aard van de belangen. Andere belangen kunnen derhalve, anders dan Gasunie heeft gesteld, zelfstandig aanleiding vormen voor toepassing van de Wegenverordening. Voor de opvatting van Gasunie dat andere belangen alleen dan kunnen leiden tot toepassing van de Wegenverordening als daarbij verkeersbelangen mede gebaat zijn, bestaan geen aanknopingspunten. Uitgangspunt is dat bij toepassing van de Wegenverordening ter bescherming van andere belangen de verkeersbelangen niet worden geschaad. In de toelichting bij de Wegenverordening staat dat de primaire voorwaarde voor verlening van een ontheffing is dat deze verenigbaar is met de verkeersbelangen.
Niet in geschil is dat natuurbelangen, waaronder de belangen van dieren, en landschapsbelangen zijn gediend met de aanleg van de slenk. Omdat de slenk slechts kan worden aangelegd bij verlegging van de gasleiding, zijn deze belangen ook gediend met verlegging van de gasleiding.
Natuur- en landschapsbelangen vinden bescherming in de Wet ruimtelijke ordening. Verder vonden deze belangen ten tijde van het besluit van 3 november 2015 bescherming in de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet 1998. Echter, de toepassing van die wetten kan respectievelijk kon in dit geval niet leiden tot verlegging van de gasleiding en daarmee niet tot de aanleg van de slenk. Uitsluitend met toepassing van de Wegenverordening kan de verlegging van de gasleiding worden bewerkstelligd. Het feit dat ten tijde van het besluit door of krachtens genoemde wetten gestelde bepalingen niet daadwerkelijk werd voorzien in de aanleg van de slenk, leidt de Afdeling tot het oordeel dat in dit geval in de bescherming van andere belangen niet door of krachtens een andere wet gestelde bepalingen is voorzien als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van de Wegenverordening. Aangezien andere belangen vrijwel altijd in een wettelijke regeling enige algemene bescherming vinden, heeft een andersluidende opvatting het ongewenste gevolg dat het tweede lid vrijwel altijd toepassing mist. Dat zou het tweede lid derhalve zo goed als zinledig maken.
De uitspraak van 3 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO2738, waarnaar de rechtbank heeft verwezen, biedt geen steun voor een andersluidend oordeel. Daarin ging het om een derde, die zich niet kon verenigen met een verleende vergunning voor het maken van een rietmoeras en zich beriep op belangen van het van behoud van de ligplaats van zijn woonboot en de waterkwaliteit ter plaatse. De Afdeling overwoog dat deze belangen bescherming vonden in de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Gemeentelijke verordening op de haven en het binnenwater en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, zodat de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat daarin geen aanleiding had moeten zien de vergunning te weigeren. De door de derde ingeroepen belangen werden, anders dan in het voorliggende geval, daadwerkelijk beschermd door de genoemde regelgeving.
Voor zover Gasunie heeft gesteld dat met toepassing van de Onteigeningswet kan worden bewerkstelligd dat de gasleiding wordt verlegd en dat de natuur- en landschapsbelangen bescherming vinden in die wet, volgt de Afdeling dat betoog niet. Met de woorden aan het slot van artikel 1, tweede lid, van de Wegenverordening "door of krachtens een andere wet gestelde bepalingen" is naar het oordeel van de Afdeling niet gedoeld op bepalingen van de Onteigeningswet. Die wet geeft de overheid een instrument om privaatrechtelijke belemmeringen weg te nemen bij de realisering van publiekrechtelijke belangen, zoals die van natuur en landschap, maar de regulering van die belangen is in andere regelgeving voorzien, zoals de Wet op de ruimtelijke ordening en de natuur- en landschapsregelgeving.
Gelet op het vorenstaande, heeft het college terecht in artikel 4, tweede lid, in verbinding met artikel 1, tweede lid, van de Verkeersverordening een grondslag gevonden om het intrekkingsbesluit te nemen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
4. Nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen, zal de Afdeling alsnog de (overige) in beroep door Gasunie aangevoerde gronden beoordelen.
5. Gasunie heeft betoogd dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld door de in 1959 verleende ontheffing in te trekken. Zij wijst erop dat voor haar niet voorzienbaar was dat de ontheffing zou worden ingetrokken ten behoeve van een provinciale ontwikkeling die niet een verkeersbelang betreft.
5.1. Gasunie heeft niet gesteld dat door het college concrete toezeggingen zijn gedaan, waaraan zij het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat het college niet zou meewerken aan een aanvraag om verlegging van de gasleiding. De gestelde omstandigheid dat de verlegging niet voorzienbaar zou zijn, is, wat daar verder overigens ook van zij, onvoldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Evenmin wordt in deze omstandigheid aanleiding gezien voor het oordeel dat de intrekking van de ontheffing in strijd met de rechtszekerheid is. Ingevolge de Wegenverordening is intrekking of ontheffing van een verleende ontheffing immers een mogelijkheid.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel faalt.
6. Gasunie betoogt dat het college niet in redelijkheid het belang van de aanleg van de slenk heeft kunnen laten prevaleren boven het belang van Gasunie bij het ongestoord laten liggen van haar gasleiding. Zij stelt een schade van meer dan € 378.000,-- te hebben geleden door de verlegging van de gasleiding. Gasunie betoogt dat het college niet kon volstaan met verwijzing naar de nadeelcompensatieregeling, omdat op voorhand duidelijk was dat Gasunie geen vergoeding van gemaakte kosten kan verkrijgen op grond van de provinciale nadeelcompensatieregeling, aangezien deze geen vergoeding toekent voor verlegging van gasleidingen ouder dan 10 jaar. Volgens Gasunie had het college het financiële belang nadrukkelijker dienen te betrekken in de belangenafweging. Gasunie beroept zich hierbij onder meer op de uitspraak van 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5135.
6.1. Ingevolge artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) mogen de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
6.2. Bij het nemen van een besluit als het onderhavige dient het bestuursorgaan de betrokken belangen af te wegen. Indien een nadeelcompensatieregeling bestaat op basis waarvan een schadekwestie kan worden afgewikkeld, kan het bestuursorgaan voor de afwikkeling van de schade verwijzen naar de nadeelcompensatieregeling. Voor de bij een besluit gemaakte belangenafweging is van belang dat nadelige gevolgen van het besluit voor de belanghebbende(n) niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen en dat er een reële mogelijkheid is voor de belanghebbende om nadeelcompensatie te krijgen.
Het college heeft zich bij het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat de schade die Gasunie stelt te lijden als gevolg van de verlegging van de gasleiding, niet zodanig is dat deze in de weg staat aan het intrekkingsbesluit. Volgens het college is gesteld noch gebleken dat die schade onevenredig is, waarbij het heeft betrokken dat de gasleiding al sinds 1959 om niet in de grond van de provincie ligt. Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat Gasunie op grond van een provinciale nadeelcompensatieregeling kan verzoeken om vergoeding van de gestelde schade. Anders dan aan de orde was in de door Gasunie genoemde uitspraak van 5 december 2012, heeft het college derhalve het schadeaspect wel bij de ingevolge artikel 3:4, tweede lid, van de Awb te verrichten belangenafweging betrokken.
De Verordening nadeelcompensatie provincie Fryslân van 18 september 2013 bevat een nadeelcompensatieregeling voor schade als gevolg van de verlegging van kabels en leidingen. In deze Verordening is neergelegd in welke gevallen schade binnen het normale bedrijfsrisico valt en daarvoor al dan niet nadeelcompensatie wordt uitgekeerd. In de eerste vijf jaren na aanleg is het normaal maatschappelijk risico feitelijk 0 procent. In de perioden daarna, tot en met het tiende jaar, wordt dat risico hoger en wordt gefaseerd een lager percentage van de totale schade vergoed.
Gelet op de Verordening bestaat een reële mogelijkheid om voor schade die niet tot het normale bedrijfsrisico wordt gerekend en waarvan een vergoeding niet of niet voldoende is verzekerd, nadeelcompensatie te krijgen. Het vereiste dat er een reële mogelijkheid moet zijn om nadeelcompensatie te krijgen, houdt niet in dat op voorhand duidelijk moet zijn dat de gestelde schade ook daadwerkelijk zal worden vergoed. De vraag of de door Gasunie gemaakte kosten in verband met de verlegging van de gasleiding buiten het normale bedrijfsrisico vallen, kan aan de orde komen in een eventueel door Gasunie op grond van de Verordening uitgelokt zelfstandig schadebesluit, waartegen bezwaar en beroep openstaan. Dat toepassing van de Verordening in verband met de in de Verordening genoemde maximale periode van tien jaar niet tot toewijzing van enige vergoeding van schade zou leiden, zoals Gasunie heeft gesteld, doet aan die mogelijkheid niet af, nu de vraag of toepassing van de Verordening zich verdraagt met het égalitébeginsel in die procedure bij wege van zogenoemde exceptieve toetsing aan de orde kan worden gesteld.
Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door Gasunie gestelde schade, zonder dat daarvoor compensatie wordt geboden, niet in de weg staat aan de intrekking van de ontheffing. Het college heeft voor het schadeaspect dan ook kunnen volstaan met het verwijzen naar de nadeelcompensatieregeling.
Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak, voor zover aangevallen, dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 3 november 2015 van het college alsnog ongegrond verklaren.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 juli 2016 in zaak nr. 15/4812;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Heusden
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2017
163.