Uitspraak
201507458/1/A2.
Datum uitspraak: 22 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Hindeloopen, gemeente Súdwest-Fryslân,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 augustus 2015 in zaak nr. 10/2469 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân.
Procesverloop
Bij uitspraak van 18 augustus 2015 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, een verzoek van [appellant] om het college te veroordelen tot schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven naar aanleiding van het hoger beroep van [appellant]. Het college heeft tevens incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep van het college.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
Het college heeft eveneens een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 maart 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. K.A. Faber, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.F. van der Goot, advocaat te Leeuwarden, zijn verschenen. Voorts is drs. T.J. Wiersma aan de zijde van [appellant] als deskundige verschenen.
Bij brief van 30 maart 2017 heeft het college het incidenteel hoger beroep ingetrokken.
Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek heropend en [appellant] en het college in de gelegenheid gesteld nadere inlichtingen te geven. [appellant] en het college hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de behandeling van de zaak voortgezet ter zitting van 1 november 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. K.A. Faber, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.F. van der Goot, advocaat te Leeuwarden, en door mr. H. Gutman, zijn verschenen. Voorts is drs. T.J. Wiersma aan de zijde van [appellant] als deskundige verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. In geschil is of [appellant] schade heeft geleden als gevolg van een in bezwaar gehandhaafde weigering om handhavend op te treden tegen een derde.
Voorgeschiedenis
2. Bij besluit van 27 februari 2004 heeft de raad van de toenmalige gemeente Nijefurd de Algemene Plaatselijke Verordening Nijefurd (hierna: de APV) vastgesteld. In artikel 5.2.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV is bepaald dat het verboden is zonder vergunning van burgemeester en wethouders op of aan de weg of aan een openbaar water dan wel op een andere - al dan niet met enige beperking - voor publiek toegankelijke en in de openlucht gelegen plaats met een voertuig, een kraam, een tafel of enig ander middel een standplaats in te nemen of te hebben ten einde in de uitoefening van de handel goederen te koop aan te bieden, te verkopen of te verstrekken, dan wel diensten aan te bieden. In artikel 5 van Pro de APV, voor zover thans van belang, is bepaald dat de vergunning persoonsgebonden is, tenzij bij of krachtens deze verordening anders is bepaald.
3. Volgens het door het college gevoerde beleid zijn maximaal twee standplaatsen voor de verkoop van vis en snacks op de Havenkade te Hindeloopen toegestaan. Bij besluit van 29 mei 2007 heeft het college aan [belanghebbende A] een standplaatsvergunning verleend.
Volgens de aan de vergunning verbonden voorschriften, voor zover thans van belang, geldt de vergunning persoonlijk en kan deze niet worden overgedragen. Bij besluit van 3 april 2009 heeft het college aan [belanghebbende B] eveneens een standplaatsvergunning verleend. Tevens heeft het college [appellant] bij die gelegenheid medegedeeld dat hij als eerste op de wachtlijst staat.
4. Op 25 mei 2010 heeft [appellant] het college verzocht om handhavend op te treden wegens een gestelde overtreding van de voorschriften van de aan [belanghebbende A] verleende standplaatsvergunning. Bij besluit van 16 juni 2010 heeft het college dat verzoek afgewezen. Bij besluit van 26 oktober 2010 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Op 7 december 2010 heeft [appellant] daartegen beroep bij de rechtbank ingesteld.
Op 24 juni 2011 heeft [appellant] het college opnieuw verzocht om handhavend op te treden wegens een gestelde overtreding van de voorschriften van de aan [belanghebbende A] verleende standplaatsvergunning. Bij besluit van 14 september 2011 heeft het college dat verzoek ingewilligd. Bij besluit van 13 september 2011 heeft het college de aan [belanghebbende A] verleende standplaatsvergunning met ingang van 1 november 2011 ingetrokken.
[appellant] heeft het tegen het besluit van 26 oktober 2010 ingestelde beroep ter zitting van de rechtbank op 5 oktober 2011 ingetrokken. Tegelijkertijd heeft hij de rechtbank verzocht het college met toepassing van artikel 8:73a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), zoals dat artikel tot 1 juli 2013 luidde, te veroordelen tot schadevergoeding. De rechtbank heeft bij de in het procesverloop vermelde uitspraak van 18 augustus 2015 op dit verzoek beslist.
Bij besluit van 8 maart 2012 heeft het college aan [appellant] een standplaatsvergunning verleend.
Wettelijk kader
5. Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Uit het in artikel IV, eerste lid, van deze wet neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
6. De relevante bepaling uit de Awb luidt als volgt:
Artikel 8:73a
1. Ingeval van intrekking van het beroep omdat het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen, kan de bestuursrechter, op verzoek van de indiener het bestuursorgaan bij afzonderlijke uitspraak met toepassing van artikel 8:73 veroordelen Pro tot vergoeding van de schade die de verzoeker lijdt. Het verzoek wordt gedaan tegelijk met de intrekking van het beroep. Indien aan dit vereiste niet is voldaan, wordt het verzoek niet-ontvankelijk verklaard.
[…].
Aangevallen uitspraak
7. De rechtbank heeft onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX1816) overwogen dat het college aan [appellant] is tegemoetgekomen door alsnog tot handhaving over te gaan, dat het college dit niet heeft gedaan op grond van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden, dat het college in het verweerschrift van 28 maart 2011 heeft erkend dat nader onderzoek was geboden en dat de erkenning door het college van de onrechtmatigheid van het bestreden besluit hiermee is gegeven. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de onderbouwing van de gestelde schade onvoldoende is, dat [appellant] voldoende gelegenheid heeft gehad de onderbouwing aan te vullen en dat zij het bewijsaanbod ter zitting om alsnog cijfers aan te leveren derhalve afwijst.
Hoger beroep
8. Het hoger beroep van [appellant] strekt ertoe dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij de schade aannemelijk heeft gemaakt en dat hij, voor het geval dat anders is, in ieder geval in de gelegenheid had behoren te worden gesteld het bewijs van de schade alsnog te leveren.
Beoordeling van het hoger beroep
8.1. Voor toewijzing van het verzoek om schadevergoeding met toepassing van artikel 8:73, eerste lid, van de Awb, zoals deze bepaling tot 1 juli 2013 luidde, dient in ieder geval te zijn voldaan aan het vereiste dat een rechtstreeks oorzakelijk verband bestaat tussen de in bezwaar gehandhaafde weigering om handhavend op te treden en de door [appellant] gestelde schade, bestaande uit gederfde inkomsten uit de exploitatie van een viskraam in de haven van Hindeloopen. De Afdeling ziet aanleiding om eerst te beoordelen of aan dit zogenoemde causaliteitsvereiste is voldaan. Indien dat niet het geval is, kan het betoog van [appellant], wat daar verder van zij, immers niet leiden tot de conclusie dat de rechtbank het verzoek om schadevergoeding ten onrechte heeft afgewezen.
8.2. Niet in geschil is dat het besluit van 16 juni 2010 onrechtmatig is. Dat laat onverlet dat schade als gevolg van dat besluit niet aan het college kan worden toegerekend, indien aannemelijk is dat het college, ten tijde van het nemen van dat besluit, een rechtmatig besluit had kunnen nemen dat naar aard en omvang dezelfde schade tot gevolg zou hebben gehad en indien aannemelijk is dat het college dat ook zou hebben gedaan. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 28 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3462) en 31 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1429).
8.3. Aan het verzoek om handhaving van 25 mei 2010 heeft [appellant] ten grondslag gelegd dat [belanghebbende A] niet zelf in haar viskraam aanwezig is en dat zij daardoor de voorschriften van de aan haar verleende standplaatsvergunning heeft overtreden.
8.4. Het college betoogt dat, indien het tijdig had onderkend dat [belanghebbende A] in strijd met de voorschriften van de aan haar verleende standplaatsvergunning had gehandeld, dat nog niet betekent dat het college, naar aanleiding van het verzoek om handhaving, meteen tot het intrekken van de standplaatsvergunning zou zijn overgegaan.
Het college heeft gesteld dat het in eerste instantie een andere maatregel zou hebben genomen. Voorts heeft het college gesteld dat het besluit van 13 september 2011, waarbij de standplaatsvergunning is ingetrokken, een gevolg is van een belangenafweging, omdat [belanghebbende A] in 2011 alsnog te kennen had gegeven dat zij haar standplaats wilde opgeven. In dit verband heeft het college zich op het standpunt gesteld dat naar aanleiding van het verzoek om handhaving van 24 juni 2011 een nieuwe controle heeft plaatsgevonden, dat in dat kader met [belanghebbende A] is gesproken, dat zij bij die gelegenheid liet doorschemeren dat zij wegens persoonlijke omstandigheden met haar kraam wilde stoppen en dat vervolgens alsnog tot handhaving is besloten.
Bij brief van 8 juni 2017 heeft [appellant] deze stellingen van het college bestreden. [appellant] heeft gesteld dat de standplaatsvergunning is ingetrokken, omdat het college alsnog had onderkend dat [belanghebbende A] in strijd met de voorschriften van de vergunning, de Beleidsnotitie standplaatsen gemeente Nijefurd 2010 en de APV had gehandeld. Voorts heeft [appellant] gesteld dat het college niet anders zou hebben gereageerd als het de overtreding in een eerder stadium van de procedure had onderkend.
8.5. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college aannemelijk gemaakt dat het in 2010, ook gelet op de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit, niet direct tot het intrekken van de standplaatsvergunning zou zijn overgegaan als het de overtreding eerder had onderkend, maar eerst een minder verstrekkende maatregel zou hebben genomen, zoals het geven van een schriftelijke waarschuwing of het opleggen van een last onder dwangsom, waarbij [belanghebbende A] zou zijn aangezegd de verkoop van vis en snacks te staken en gestaakt te houden, tenzij zij binnen de begunstigingstermijn zelf in de viskraam gaat staan. [appellant] heeft geen feiten en omstandigheden aangevoerd die aannemelijk maken dat het college dit destijds in 2010 niet zou hebben gedaan. Dat, zoals hij in zijn brief van 8 juni 2017 heeft vermeld, [belanghebbende A] rechtsmiddelen tegen het besluit van 13 september 2011 heeft aangewend en tijdens de hoorzitting naar aanleiding van haar bezwaar tegen dat besluit uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven dat zij haar standplaats niet wil opgeven, maakt dat niet anders. [belanghebbende A] had voorafgaand aan dat besluit immers laten doorschemeren dat zij wegens persoonlijke omstandigheden met haar viskraam wilde stoppen. Daarvan uitgaande, was het direct intrekken van de standplaatsvergunning in 2011, dat wil zeggen zonder voorafgaande schriftelijke waarschuwing of last onder dwangsom, ten tijde van dat besluit niet onbegrijpelijk.
Uit het vorenstaande volgt dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat het, ten tijde van het besluit van 16 juni 2010, rechtmatig een minder verstrekkende maatregel dan handhaving door middel van het intrekken van de aan [belanghebbende A] verleende standplaatsvergunning had kunnen nemen en dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat het dat ook zou hebben gedaan. Die maatregel zou voor [appellant] naar aard en omvang eenzelfde schade als het besluit van 16 juni 2010 tot gevolg hebben gehad, omdat hij, gelet op het door het college gevoerde beleid om maximaal twee standplaatsen voor de verkoop van vis en snacks op de Havenkade te Hindeloopen toe te staan, in dat geval nog steeds geen standplaatsvergunning had kunnen verkrijgen.
8.6. De conclusie is dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet aan het causaliteitsvereiste is voldaan. De Afdeling komt niet toe aan een bespreking van de door [appellant] in zijn hogerberoepschrift aangevoerde gronden. Indien de rechtbank niet zou hebben onderkend dat [appellant] de schade aannemelijk heeft gemaakt of zij [appellant] ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld het bewijs van de schade alsnog te leveren, laat dat immers onverlet dat zij, gelet op het causaliteitsvereiste, het verzoek om vergoeding van die schade terecht heeft afgewezen.
Het betoog faalt.
Conclusie
9. Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Hazen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2017
452.