Uitspraak
201702459/1/A1.
Datum uitspraak: 18 oktober 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Stichting Behoud Elhorst/Vloedbelt en de Stichting Gemeenschapsbelangen Zenderen (hierna: de stichtingen), beide gevestigd te Zenderen, gemeente Borne,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 13 februari 2017 in zaak nr. 16/1558 in het geding tussen:
de stichtingen
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel.
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2016 heeft het college aan Twence Holding BV omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een mestverwerkingsinstallatie, het aanleggen van een weg en kabels en leidingen en de realisatie en exploitatie van een installatie voor de verwerking van maximaal 250.000 ton mest per jaar door scheiding en vergisting en het verlagen van de jaarcapaciteit voor stort en tijdelijke opslag tot 95.000 ton per jaar op het perceel Almelosestraat 3 te Zenderen.
Bij uitspraak van 13 februari 2017 heeft de rechtbank het door de stichtingen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de stichtingen hoger beroep ingesteld.
Het college en Twence hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De stichtingen, Twence en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. 201702536/1/A1 ter zitting behandeld op 28 juli 2017, waar de stichtingen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Oostvogels en A. Vos, zijn verschenen. Ter zitting is tevens gehoord Twence, vertegenwoordigd door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Deventer, en mr. M.A.A. Soppe, advocaat te Almelo. Aan de zijde van het college zijn tevens verschenen E.C. Eggink LLM, ing. M. Blankvoort en ing. E.M. Suselbeek. Aan de zijde van Twence zijn voorts verschenen [gemachtigden].
Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Inleiding
1. Twence is exploitant van de afvalverwerkingsinrichting "Elhorst-Vloedbelt", gesitueerd op het perceel. De door Twence gevraagde omgevingsvergunning heeft betrekking op een mestverwerkingsinstallatie binnen de bestaande inrichting. Het bouwplan bestaat uit de bouw van twee nieuwe hallen in het bestaande gebouw en de nieuwbouw van mestverwerkingsinstallaties, gelegen buiten het bestaande gebouw. De stichtingen zijn het met deze vergunning niet eens.
2. Het bouwplan voorziet in installaties voor de verwerking van dierlijke mest, zodat gelet op artikel 1.1, eerste lid, onder a, van de Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw) in samenhang bezien met Bijlage I, onder 10.1, van de Chw, afdeling 2 van de Chw van toepassing is.
Procedureel
3. De stichtingen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake was van een gebrekkige kennisgeving van het ontwerpbesluit en een gebrekkige mededeling van het besluit van 25 april 2016. Zij voeren daartoe aan dat, anders dan in de publicatie van de kennisgeving in de Bornse Courant en het Almelo's Weekblad is vermeld, het ontwerpbesluit en de daarbij behorende stukken niet vanaf 4 maart 2016 ter inzage hebben gelegen op de website van de provincie. Zij voeren verder aan dat in die publicatie niet is vermeld dat enkele voorschriften van de oprichtingsvergunning van 6 maart 2007 zouden worden ingetrokken en nieuwe voorschriften aan de omgevingsvergunning zouden worden verbonden. Zij voeren voorts aan dat niet alle bij het ontwerpbesluit behorende stukken ten inzage hebben gelegen. Zij voeren tot slot aan dat in de publicatie van de kennisgeving van het besluit van 25 april 2016 in de Bornse Courant van 28 april 2016 en het Almelo's Weekblad van 26 april 2016 niet is vermeld door wie tegen het besluit van 25 april 2016 beroep kon worden ingesteld, bij welk orgaan en op welke wijze.
3.1. De kennisgeving van het ontwerpbesluit is gepubliceerd op 3 maart 2016 in de Bornse Courant en op 8 maart 2016 in het Almelo's Weekblad. Volgens deze kennisgevingen zou het ontwerpbesluit alsmede de daarbij behorende stukken van 4 maart 2016 tot 15 april 2016 ter inzage worden gelegd op de website www.overijssel.nl/kennisgevingen, in het provinciehuis te Zwolle en het gemeentehuis te Borne.
Niet in geschil is dat het ontwerpbesluit en de daarbij behorende stukken vanaf 4 maart 2016 gedurende zes weken ter inzage hebben gelegen in het provinciehuis te Zwolle en het gemeentehuis te Borne. Daarmee is aan artikel 3:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voldaan. Het college heeft in zijn verweerschrift in beroep en ter zitting van de Afdeling verklaard dat niet uitgesloten is dat het ontwerpbesluit en de daarbij behorende stukken niet vanaf 4 maart 2016 zijn gepubliceerd op de website van de provincie. Het ontwerp van het besluit en de daarbij behorende stukken zijn evenwel, hetgeen niet in geschil is, vanaf 11 maart 2016, derhalve ruim voor het einde van de termijn, alsnog op de website gepubliceerd en hebben ook zo ter inzage gelegen. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de terinzagelegging van het ontwerp van het besluit en de daarbij behorende stukken in zoverre in strijd met artikel 3:11, eerste lid, van de Awb heeft plaatsgevonden. In zoverre faalt het betoog.
3.2. De rechtbank heeft overwogen dat met de kennisgeving, overeenkomstig het bepaalde in artikel 3:12 van Pro de Awb, de zakelijke inhoud is weergegeven, en dat is gewezen op de mogelijkheid van het indienen van zienswijzen. Volgens de rechtbank heeft het college hiermee voldoende informatie verstrekt om te beoordelen of men mogelijk kennis diende te nemen van de stukken om te bezien of en in hoeverre men in zijn belangen kon worden geraakt. Dat daarbij niet is vermeld dat ook de voorschriften van de eerder afgegeven oprichtingsvergunning deels zijn ingetrokken en nieuwe voorschriften zijn toegevoegd, doet daaraan volgens de rechtbank niet af. Het college heeft immers, aldus de rechtbank, overeenkomstig artikel 3:11, eerste lid, van de Awb het ontwerp van het te nemen besluit met de daarbij betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp ter inzage gelegd, zodat een ieder kennis kon nemen van die gewijzigde voorschriften.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat de omstandigheid dat, in tegenstelling tot de vermelding in de kennisgeving, niet alle stukken behorende bij het ontwerpbesluit ingezien konden worden, een gebrek oplevert, maar dat aanleiding bestaat dit gebrek te passeren.
Hetgeen de stichtingen hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding het van de rechtbank onjuist te achten. Ook in zoverre faalt het betoog.
3.3. In de publicaties van de mededeling van het besluit van 25 april 2016 in de Bornse Courant en het Almelo's Weekblad en op de website van de provincie is, zoals de stichtingen terecht aanvoeren, in strijd met artikel 3:45, tweede lid, van de Awb niet vermeld door wie, binnen welke termijn en bij welk orgaan beroep kan worden ingesteld. Er is slechts volstaan met een verwijzing naar de website van de provincie voor informatie over het instellen van beroep. Voor zover de stichtingen hiermee betogen dat sprake is van een gebrekkige mededeling van het besluit, overweegt de Afdeling dat dit betoog betrekking heeft op een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het besluit van 25 april 2016 en reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet kan aantasten. In deze mogelijke onregelmatigheid heeft de rechtbank dan ook terecht geen grond zien voor het oordeel dat het besluit moet worden vernietigd. Ook in zoverre faalt het betoog.
Strijd met het bestemmingsplan
4. De stichtingen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Borne". Zij voeren daartoe aan dat de rechtbank, door ervan uit te gaan dat het ontbreken van de in de planvoorschriften vermelde aanduiding verwerkingslocatie op de plankaart een kennelijke misslag van de planwetgever is, heeft miskend dat nu niet duidelijk is op welke locatie op het perceel mestverwerking is toegestaan. Het bouwplan moet hierom in strijd met het bestemmingsplan worden geacht.
De stichtingen betogen voorts dat de rechtbank, nu zij niet heeft onderkend dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, ten onrechte heeft overwogen dat een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist.
4.1. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Borne" rust op het perceel de bestemming "Afvalverwerkingsplaats".
Artikel 17.1 van de planvoorschriften luidt:
De op de plankaart voor "afvalverwerkingsplaats" aangewezen gronden zijn bestemd voor het storten, opslaan, be- en verwerken van afvalstoffen, met dien verstande dat:
a. het storten van afvalstoffen uitsluitend is toegestaan op de als zodanig op de plankaart aangeduide stortlocatie, met inachtneming van de daarbij aangegeven maximale hoogte en maximale helling;
b. het opslaan, sorteren en be-of verwerken van afvalstoffen, waaronder begrepen het terugwinnen van stoffen en het winnen van stortgas, uitsluitend is toegestaan op de als zodanig op de plankaart aangeduide verwerkingslocatie;
een en ander met bijbehorende bouwwerken en onbebouwde gronden, waaronder maximaal één dienstwoning per bestemmingsvlak.
4.2. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat mestverwerking binnen de bestemming "Afvalverwerkingsplaats" past. Dat de aanduiding verwerkingslocatie op de plankaart ontbreekt, is een kennelijke misslag is, aldus het college.
4.3. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende planvoorschriften bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of een bouwplan of bepaald gebruik in strijd is met het bestemmingsplan.
Uit de plankaart volgt dat op het perceel de bestemming "Afvalverwerkingsplaats" rust. Ingevolge artikel 17 van Pro de planvoorschriften zijn de gronden met deze bestemming bestemd voor het storten, opslaan, be- en verwerken van afvalstoffen met dien verstande dat het storten en het opslaan, sorteren en be-of verwerken van afvalstoffen uitsluitend is toegestaan op de als zodanig op de plankaart aangeduide stortlocatie onderscheidenlijk verwerkingslocatie. Vast staat dat op de plankaart geen aanduidingen zijn opgenomen op welk deel van het perceel het storten en het opslaan, be- en verwerken van afvalstoffen is toegestaan. Dit betekent dat dit gebruik op het perceel niet is toegestaan.
Het standpunt van het college dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan, omdat mestverwerking als het be- en verwerken van afvalstoffen kan worden aangemerkt en dat op het perceel is toegestaan, faalt reeds omdat, vanwege het ontbreken van een aanduiding daartoe op de plankaart, het be- en verwerken van afvalstoffen niet op het perceel is toegestaan.
Het betoog slaagt.
Verklaring van geen bedenkingen
4.4. Zoals hiervoor onder 4.3 is overwogen, is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan. Omdat voor het bouwplan slechts met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo omgevingsvergunning kan worden verleend, geldt ingevolge artikel 2.27 van de Wabo gelezen in samenhang met artikel 6.5 van het Bor, dat de omgevingsvergunning in beginsel pas kan worden verleend nadat in verband hiermee een verklaring van geen bedenkingen is verleend. Het betoog slaagt.
Tussenconclusie
5. Uit het voorgaande volgt dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo had niet kunnen worden verleend zonder het verlenen van een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het besluit is aldus genomen in strijd met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
5.1. Nu het bouwen van de mestverwerkingsinstallatie en het veranderen van de werking van de inrichting onlosmakelijke activiteiten zijn, als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, betekent dit dat, nu het college ten onrechte omgevingsvergunning heeft verleend voor de in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo vermelde activiteit, het ook ten onrechte omgevingsvergunning heeft verleend voor de in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo vermelde activiteit. Gelet hierop kunnen de aangevallen uitspraak en het besluit van 25 april 2016, voor zover dat betrekking heeft op deze activiteiten, niet in stand blijven.
5.2. Uit oogpunt van proceseconomie en als bijdrage aan finale geschilbeslechting bestaat aanleiding de overige bezwaren van de stichtingen tegen de verleende omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en hun bezwaren tegen de verleende omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo te bespreken. De Afdeling komt niet toe aan een bespreking van de gronden die betrekking hebben op de afweging van belangen die in het kader van de verlening van een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo nog door het college moet worden gemaakt.
Strijd met het bestemmingsplan
6. De stichtingen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Borne". Zij voeren daartoe aan dat de bestemming "Afvalverwerkingsplaats" een mestverwerkingsinstallatie op het perceel niet toestaat. Om te bepalen wat op het perceel is toegestaan, is volgens hen van belang wat de planwetgever daaronder begreep bij het opstellen van het voorheen geldende bestemmingsplan "Elhorst-Vloedbelt", waarvan het thans geldende bestemmingsplan een voortzetting is. Zij wijzen er verder op dat mest geen afvalstof is in de zin van de milieuregelgeving.
6.1. In het bestemmingsplan zijn de begrippen afval en afvalverwerkingsplaats niet gedefinieerd. Naar het oordeel van de Afdeling is niet evident dat in het normale spraakgebruik onder de begrippen afval en afvalverwerkingsplaats ook mest en mestverwerking moet worden verstaan. Voor de uitleg van die begrippen dient bij het ontbreken van een definitie in het bestemmingsplan betekenis te worden gehecht aan de bedoeling van de planwetgever. Bij de beoordeling van de vraag of het voorgenomen gebruik op het perceel op grond van het bestemmingsplan is toegestaan, komt geen doorslaggevende betekenis toe aan de uitleg van die begrippen in de milieuregelgeving.
6.2. Op 23 februari 1989 heeft de raad het bestemmingsplan "Elhorst-Vloedbelt" vastgesteld. Het perceel is ingevolge de artikelen 3 en 4 van de planvoorschriften van dat plan bestemd voor "Afvalstort" en "Afvalverwerking". In de toelichting bij dat bestemmingsplan is bij de berekening van de stortcapaciteit uitgegaan van het vuilaanbod afkomstig van de omliggende gemeenten en wordt in plaats van het begrip 'afvalverwerkingsplaats' ook 'vuilverwerkingsplaats' gebruikt. De Afdeling leidt hieruit af dat bij het bepalen van de bestemming voor het perceel werd gedacht aan het storten en verwerken van vuilnis, afkomstig van de inwoners van de omliggende gemeenten, en niet van mest.
In 2004 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Borne" vastgesteld. In de toelichting bij dat plan is vermeld dat de inrichting van het terrein in gebruik is overeenkomstig het bestemmingsplan "Elhorst-Vloedbelt" en dat het in het bestemmingsplan toegestane gebruik aansluit bij het bestemmingsplan zoals dat in jaren '90 van de vorige eeuw is opgesteld. De raad heeft bij het opstellen van het bestemmingsplan aldus toegestaan dat het gebruik, zoals dat in het bestemmingsplan "Elhorst-Vloedbelt" is bestemd, werd voortgezet.
Gelet op het voorgaande, is de Afdeling van oordeel dat onder de bestemming "Afvalverwerkingsplaats" niet de verwerking van mest valt. Het aangevraagde gebruik is dan ook in strijd met de bestemming. Het betoog slaagt.
Bouwbesluit 2012
7. De stichtingen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met het Bouwbesluit 2012. Zij voeren daartoe aan dat de Brandweer Twente op 15 maart 2016 een negatief advies heeft uitgebracht over het bouwplan.
7.1. De Brandweer Twente heeft op 25 februari 2016 advies uitgebracht. In dat advies is vermeld dat de openbare bluswatervoorzieningen zijn gerealiseerd in de vorm van ondergrondse brandkranen. In de directe omgeving zijn twee brandkranen aanwezig die door de afzonderlijke leidingen worden gevoed. De dichtstbijzijnde brandkraan bevindt zich dicht bij de toegangsweg naar het bedrijf, aan de Almelosestraat. Het bedrijf is vanuit meerdere zijden bereikbaar. De bereikbaarheid en bluswatervoorziening is voldoende geborgd, aldus het advies.
In het advies van 15 maart 2016 is vermeld dat de Brandweer Twente bezwaren heeft tegen het bouwplan omdat de opstelplaats van het blusvoertuig en de primaire bluswatervoorziening op de tekening ontbreken.
7.2. Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat het op 16 maart 2016 door de Brandweer Twente gegeven advies tegenstrijdig is aan het eerder gegeven advies van 26 februari 2016. Voor de duidelijkheid en om aan te tonen dat er wel wordt voldaan aan het Bouwbesluit 2012 is door Twence op 18 april 2016 alsnog een situatietekening met daarop aangegeven de opstelplaats van het blusvoertuig en de primaire bluswatervoorziening, alsmede een notitie 'Bereikbaarheid primaire bluswatervoorziening' ingediend. De tekening en de notitie maken onderdeel van de vergunning, aldus het college.
7.3. De stichtingen hebben niet aangevoerd waarom het college zich niet op dit standpunt heeft kunnen stellen. Er bestond dan ook geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met het Bouwbesluit 2012. Het betoog faalt hierom.
Milieueffectrapport
8. De stichtingen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen milieueffectrapport hoeft te worden opgesteld. Zij voeren daartoe aan dat de inrichting valt onder categorie 18.4 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: het Besluit mer), nu de mestverwerking uitsluitend gaande wordt gehouden door het toevoegen van chemische stoffen.
8.1. Artikel 7.2 van de Wet milieubeheer luidt:
"1. Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen:
a. die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu."
(…)
Artikel 2 van Pro het Besluit mer luidt:
"1. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder a, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven, met uitzondering van activiteiten die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt.
[…];
5. Voor zover in de bijlage, onderdeel C, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt de verplichting tot het maken van een milieueffectrapport in zodanige gevallen. Voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de wet:
a. in zodanige gevallen en
b. in overige gevallen waarin op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieu-effectbeoordeling niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Hiervan zijn uitgezonderd de categorieën D 49.1, D 49.2 en D 49.3 van de bijlage bij dit besluit.
6. Voor de vaststelling of een activiteit valt binnen de in het vijfde lid bedoelde categorieën van gevallen, wordt de totale activiteit beschouwd, inclusief eventuele grensoverschrijdende onderdelen.
[…]."
In categorie 18.4 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer is als activiteit aangewezen de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie bestemd voor, voor zover van belang, de chemische behandeling van niet-gevaarlijke afvalstoffen.
8.2. Categorie 18.4 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer ziet op installaties bestemd voor, voor zover van belang, de chemische behandeling van niet-gevaarlijke afvalstoffen. Uit de stukken van het dossier, waaronder de 'Procesbeschrijving mestverwerking en mono-vergisting' volgt dat het proces in de inrichting bestaat uit de vergisting en de verwerking van mest. Hoewel aan enkele stappen in het productieproces hulpstoffen worden toegevoegd, is de Afdeling van oordeel dat dit niet maakt dat daarom sprake is van een installatie bestemd voor de chemische behandeling als bedoeld in voormelde categorie. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat, daargelaten of hier sprake is van afvalstoffen, categorie 18.4 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer niet van toepassing is en om die reden geen plicht bestaat een milieueffectrapport op te stellen.
Het betoog faalt.
Externe veiligheid
9. De stichtingen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij de besluitvorming onvoldoende heeft betrokken dat zich ernstige calamiteiten kunnen voordoen die niet zijn te voorzien en die voorbijgangers en in de omgeving liggende natuurgebieden en bedrijven kunnen treffen. De stichtingen hebben in dit verband gewezen op calamiteiten waarbij gevaarlijke stoffen, zoals salpeterzuur en waterstoffluoride vrijkomen, en mest uit tanks wegstroomt.
9.1. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bevi luidt:
"Dit besluit is van toepassing op de besluiten, bedoeld in artikel 4, eerste tot en met vierde lid, met betrekking tot een inrichting waarop het Brzo 2015 van toepassing is."
9.2. Het college heeft zich in het besluit over het aspect externe veiligheid op het standpunt gesteld dat de inrichting niet valt onder het Bevi. Hierbij heeft het onder meer van belang geacht dat de inrichting niet valt onder het Brzo 2015, omdat de daarvoor van belang zijnde drempelwaarden niet worden overschreden. Omdat mogelijk wel enige externe veiligheidseffecten van een mogelijke gas- of stofexplosie buiten de inrichting zijn te verwachten, heeft het college nader onderzoek gedaan naar de opslag van biogas. Het biogas wordt opgeslagen in tanks met een inhoud van maximaal 1.700 m³. Gelet op het in de tanks aanwezige gehalte waterstofsulfide, zal het biogas niet giftig zijn. Het biogas is volgens het college wel brandbaar. Het college heeft vervolgens berekend wat de effecten zijn bij het instantaan falen (waarbij de inhoud van de tank in zijn geheel vrijkomt) van een tank met 1.700 m³ gas, waarbij het gas ontsteekt. Bij weersklasse D5 is het invloedsgebied ongeveer 73 m. Volgens het college bedraagt de afstand van de dichtstbij de inrichtingsgrens gelegen gasopslag in noord-noord-westelijke richting 87 m tot de inrichtingsgrens en in oost-noord-oostelijke richting 91 m. Dit betekent, aldus het college, dat het invloedsgebied bij een calamiteit binnen de inrichting blijft.
9.3. De stichtingen hebben het standpunt van het college dat de inrichting niet valt onder het Bevi niet bestreden. Het college heeft uit een oogpunt van zorgvuldigheid nader onderzoek gedaan naar de mogelijke externe veiligheidseffecten van een mogelijke gas- of stofexplosie. Dat het onderzoek van het college zich daartoe heeft beperkt, acht de Afdeling, in het licht van het feit dat het Bevi niet van toepassing is, niet onredelijk. De niet nader onderbouwde verwijzingen van de stichtingen naar andere mogelijk optredende incidenten is onvoldoende voor een ander oordeel.
Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het college het aspect externe veiligheid onvoldoende bij de besluitvorming heeft betrokken. Het betoog faalt.
Overige gronden
10. De stichtingen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet tot de belangen van de stichtingen behoort om de belangen van de Christelijke Gemeente Nederland te behartigen. Zij voeren daartoe aan dat zij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet hebben beoogd aan te voeren dat de leden van de Christelijke Gemeente Nederland hinder zullen ondervinden van de mestverwerkingsinstallatie op het perceel, maar dat de inrichting niet op het perceel kan worden opgericht. De stichtingen wijzen in dit verband op het Koninklijk Besluit van 20 augustus 1991, no. 91.007227, waarbij de Kroon heeft beslist op het beroep van onder meer de Stichting Behoud Elhorst/Vloedbelt tegen het besluit van het college van 26 september 1989, waarbij is beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan "Elhorst-Vloedbelt" van de gemeente Borne. Volgens de stichtingen volgt uit dit Koninklijk Besluit dat een zone van 250 m moet worden aangehouden tussen de teen van de stort en de woonbebouwing. De Christelijke Gemeente Nederland is voornemens een ontmoetingscentrum te realiseren binnen die zone van 250 m, zodat de oprichting van de inrichting geen doorgang kan vinden.
10.1. De stichtingen hebben in beroep aangevoerd dat Twence geen rekening heeft gehouden met nieuwe ontwikkelingen in de omgeving van het perceel die problemen kunnen opleveren voor haar en voor de Christelijke Gemeenschap Nederland. Zij hebben in dat verband aangevoerd dat de Christelijke Gemeenschap Nederland voornemens is een ontmoetingscentrum te realiseren naast het perceel. Zij hebben voorts gewezen op het Koninklijk Besluit van 20 augustus 1991, waaruit blijkt dat Twence een milieuzone van 250 m moet aanhouden vanaf de teen van de stort tot aan woonbebouwing. Volgens de stichtingen zal om de nieuw te bouwen installaties ook een milieuzone gelden en zal de Christelijke Gemeenschap Nederland, nu aan die afstand niet wordt voldaan, naar alle waarschijnlijkheid van die installaties problemen zal ondervinden.
10.2. Voor zover al moet worden aangenomen dat de rechtbank de door de stichtingen aangedragen grond verkeerd heeft geïnterpreteerd en de stichtingen in beroep ook hebben aangevoerd dat de zone van 250 m het niet toestaat de inrichting op te richten, overweegt de Afdeling als volgt. De Kroon is in voormelde uitspraak, na afweging van alle belangen, tot het oordeel gekomen dat voor zover het bestemmingsplan "Elhorst-Vloedbelt" de mogelijkheid biedt tot het storten van afval op een afstand van minder dan 250 m van woonbebouwing dit met het oog op het belang van het behoud van een goed woon- en leefklimaat niet aanvaardbaar is. Het college diende in de onderhavige procedure evenwel slechts te beoordelen of de aangevraagde activiteiten, gelet op de geldende regelgeving, onder meer het bestemmingsplan "Buitengebied Borne" kunnen worden vergund. De afstand van 250 m tussen de afvalstort en woonbebouwing die volgens de Kroon in het Koninklijk Besluit van 20 augustus 1991 moet worden aangehouden, maakt daar geen onderdeel van uit.
Het betoog faalt.
11. De stichtingen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning niet had kunnen verlenen. Zij voeren daartoe aan dat indien de locatie, zoals in het verleden is afgesproken, na een exploitatie van maximaal 25 jaar zou zijn gesloten en 30 jaar na het aanbrengen van een onderafdichting aan de bovenkant van de gestorte afvalstoffen een bovenafdichting was aangebracht, de locatie niet langer beschikbaar zou zijn geweest voor het exploiteren van een mestverwerkingsinstallatie.
11.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat voor zover de stichtingen stellen dat bij de oprichting van de afvalverwerkingsplaats afspraken zouden zijn gemaakt, geldt dat het college slechts hoefde te bezien of de aangevraagde activiteiten, gelet op de geldende regelgeving konden worden vergund.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak voorts terecht overwogen dat het betoog van de stichtingen over het door het college verleende uitstel voor de afdichting van de stortplaats geen doel kan treffen, omdat dit uitstel geen onderdeel uitmaakt van de onderhavige procedure. Voor zover de stichtingen in beroep betogen dat de omgevingsvergunning geweigerd had moeten worden, omdat de stortplaats al afgesloten had moeten zijn, overweegt de Afdeling dat het college slechts dient te beoordelen of de aangevraagde activiteiten, gelet op de geldende regelgeving, kunnen worden vergund. De gestelde plicht om de bestaande stortplaats af te sluiten, is daar geen onderdeel van.
Het betoog faalt.
12. Hetgeen de stichtingen voor het overige hebben aangevoerd, is een herhaling van hetgeen zij in beroep hebben aangevoerd. Op die gronden is de rechtbank gemotiveerd ingegaan. Zij hebben niet aangevoerd dat en waarom het oordeel van de rechtbank onjuist is. Deze gronden kunnen reeds daarom niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Watervergunning
13. Voor zover de stichtingen opkomen tegen de door het Waterschap Vechtstromen verleende vergunning op grond van de Waterwet, overweegt de Afdeling dat die vergunning geen onderdeel uitmaakt van het geschil. De onderhavige procedure betreft de beoordeling van de rechtmatigheid van de door het college verleende omgevingsvergunning. Hetgeen de stichtingen over de besluitvorming van het Waterschap aanvoeren, kan dan ook niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Conclusie
14. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 25 april 2016 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo voor vernietiging in aanmerking.
15. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 13 februari 2017 in zaak nr. 16/1558;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 25 april 2016, kenmerk 2016/0144539;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij de Stichting Behoud Elhorst/Vloedbelt en de Stichting Gemeenschapsbelangen Zenderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 28,81 (zegge: achtentwintig euro en eenentachtig cent);
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan de Stichting Behoud Elhorst/Vloedbelt en de Stichting Gemeenschapsbelangen Zenderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 835,00 (zegge: achthonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Pieters
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2017
473.