Uitspraak
201701038/1/A3.
Datum uitspraak: 11 oktober 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 december 2016 in zaak nr. 15/3192 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Financiën.
Procesverloop
Bij besluit van 9 februari 2015 heeft de minister een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van een rapport in het kader van financieel toezicht, afgewezen.
Bij besluit van 14 april 2015 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 december 2016 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard van het beroep kennis te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Met toestemming van partijen is afgezien van een behandeling van de zaak ter zitting.
Overwegingen
1. De van belang zijnde wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de aangehechte bijlage.
2. [appellant] was directeur van een in 1993 gefailleerd bedrijf. In 1996 heeft de Stichting Toezicht Effectenverkeer (hierna: STE), voorganger van de Autoriteit Financiële Markten (hierna: AFM), onderzoek verricht naar de wijze waarop de beurzen toezicht hebben gehouden op onder meer het bedrijf van [appellant]. De resultaten daarvan zijn in een rapport neergelegd. Een geanonimiseerde versie van het rapport is aan de Tweede Kamer gezonden.
Op 9 augustus 2006 heeft [appellant] verzocht om openbaarmaking van de niet geanonimiseerde versie van het rapport (hierna: het rapport). De minister heeft dit verzoek afgewezen en het bezwaar daartegen ongegrond verklaard. De rechtbank Rotterdam heeft het beroep daartegen gegrond verklaard en het besluit op bezwaar vernietigd. Tegen deze uitspraak hebben de minister en de AFM hoger beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBB). Het CBB heeft bij uitspraak van 4 september 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ8735, het hoger beroep van de minister en de AFM gegrond verklaard, de aangevallen uitspraak vernietigd en het beroep van [appellant] tegen het besluit op bezwaar ongegrond verklaard en zijn hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Op 12 januari 2015 heeft [appellant] met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verzocht om openbaarmaking van het rapport. Bij het besluit van 9 februari 2015 heeft de minister dit verzoek afgewezen onder verwijzing naar de eerdere afwijzing van hetzelfde verzoek. Volgens de minister zijn er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Het bezwaar hiertegen heeft hij bij het besluit van 14 april 2015 ongegrond verklaard. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat uit de uitspraak van het CBB van 4 september 2009 volgt dat niet de Wob maar de Wet op het financieel toezicht (hierna: Wft) van toepassing is. Het verzoek ziet op toezichtinformatie waarop de Wft van toepassing is. Deze wet bevat een exclusief en uitputtend openbaarmakingsregime dat derogeert aan de Wob, aldus de minister.
3. De rechtbank heeft zich onbevoegd verklaard van het beroep kennis te nemen en het beroep doorgestuurd naar de rechtbank Rotterdam. De rechtbank heeft aangesloten bij het oordeel in de uitspraak van het CBB, dat de artikelen 31 en 48a van de Wet toezicht effectenverkeer 1995 (hierna: Wte) een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter bevatten, waarvoor de Wob wijkt. Voormelde bepalingen zijn inmiddels vervangen door de artikelen 1:89 onderscheidenlijk 1:42 van de Wft. Dit betekent dat niet de Wob maar de Wft het toetsingskader is voor de beantwoording van de vraag of het verzochte rapport openbaar moet worden gemaakt. Dat het om gegevens van twintig jaar oud gaat maakt dit niet anders. De toezichthouder moet eenmaal verkregen gegevens in beginsel altijd vertrouwelijk behandelen en geheim houden, tenzij deze gegevens reeds openbaar zijn. De minister heeft terecht niet de Wob maar de Wft van toepassing geacht. Gelet op het bepaalde in artikel 7 van bijlage 2, Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, bij de Awb is de rechtbank Rotterdam bevoegd om kennis te nemen van het beroep, aldus de rechtbank.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard van zijn beroep kennis te nemen. De rechtbank heeft miskend dat de uitspraak van het CBB was gebaseerd op een verzoek op basis van de Wte. Het verzoek waar het in deze zaak om gaat is uitdrukkelijk gebaseerd op de Wob, niet op artikel 1:89 van de Wft. Verder volgde uit de Invoerings- en aanpassingswet Wft dat de rechtbank Rotterdam en vervolgens het CBB destijds bevoegd waren. Dat gold evenwel alleen in die zaak omdat het ging om een verzoek op basis van artikel 31 van de Wte. In artikel 13 van de Invoerings- en aanpassingswet Wft is weliswaar bepaald dat vanaf de inwerkingtreding van de Wft afdeling 1.5.1 van die wet van overeenkomstige toepassing is op gegevens en inlichtingen die zijn verstrekt of verkregen ingevolge de Wte, maar dit betreft alleen het inhoudelijke geheimhoudingsregime en niet de bevoegdheid van de rechtbank. Uit artikel 1a van de Wob volgt dat de Wob op de minister van toepassing is. [appellant] verzoekt de Afdeling om het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) in een prejudiciële procedure te vragen of gegevens van een failliete onderneming twintig jaar na het faillissement nog steeds vertrouwelijke gegevens zijn.
4.1. Het verzoek van [appellant] van 9 augustus 2006 was blijkens de bewoordingen zowel gebaseerd op de Wte als de Wob. Het verzoek van [appellant] van 12 januari 2015 is alleen gebaseerd op de Wob. Uit artikel 1a van de Wob volgt weliswaar in algemene zin dat deze wet van toepassing is op de minister, maar dit betekent gelet op artikel 2 van de Wob niet dat het verzoek daarmee per definitie moet worden beoordeeld in het kader van de Wob. De rechtbank heeft, gelet op onder meer de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM9675, terecht overwogen dat de Wob als algemene openbaarmakingsregeling wijkt voor een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter, neergelegd in een wet in formele zin. Zo'n regeling is uitputtend, indien deze ertoe strekt te voorkomen dat door toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van materiële bepalingen in de bijzondere wet.
4.2. Vaststaat dat de STE de in het rapport neergelegde informatie destijds heeft verkregen krachtens de Wte. Ingevolge artikel 31 van die wet valt dit rapport onder de geheimhoudingsplicht. De minister heeft de informatie verkregen overeenkomstig de in artikel 48a van de Wte neergelegde inlichtingenbevoegdheid.
De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de eerder vermelde uitspraak van het CBB, geoordeeld dat de Wft als opvolger van de Wte een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter bevat. Het CBB oordeelde dat de wetgever met betrekking tot gegevens of inlichtingen die op grond van de financiële toezichtswetgeving zijn verkregen, een gesloten systeem van geheimhouding heeft beoogd, behoudens de gevallen waarin openbaarmaking van informatie is toegestaan op grond van Europese richtlijnen. De geheimhoudingsplicht heeft als doel dat de onder toezicht staande ondernemingen en instellingen in vertrouwen en zonder terughoudendheid inlichtingen en stukken over hun bedrijfsvoering aan de toezichthouder verstrekken. Dit vertrouwen is van essentieel belang voor een effectief toezicht en dient niet alleen het belang van de individuele onderneming of instelling maar, indirect, ook de belangen van de crediteuren en de financiële markten. Het CBB oordeelde dat artikel 31 Wte een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karkater bevat. Dit artikel is de voorganger van artikel 1:89 van de Wft, waarover de Afdeling in de uitspraak van 30 juni 2010 in vergelijkbare zin heeft geoordeeld. Daarbij overwoog de Afdeling dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1:89 van de Wft (Kamerstukken II 2003/04, 29 708, nr. 3, blz. 46-47) blijkt dat de Europese financiële toezichtrichtlijnen een strikt geheimhoudingsregime met een stelsel van limitatief omschreven uitzonderingen op de geheimhouding kennen en dat dit gesloten stelsel is overgenomen in de Wft. In bepaalde limitatief opgesomde gevallen mag de toezichthouder vertrouwelijke informatie verstrekken aan bepaalde personen of instanties. Aan vertrouwelijke gegevens die in het kader van deze wet zijn vergaard, wordt geen externe bekendheid gegeven behoudens de uitzonderingen die in de Wft zijn geregeld. Ook het gebruik voor andere doelen dan voorzien in de Europese richtlijnen is niet toegestaan.
De inlichtingenbevoegdheid van de minister uit artikel 48a van de Wte is inmiddels neergelegd in artikel 1:42 van de Wft. Ingevolge het zevende lid van dit artikel is de Wob niet van toepassing op informatie die de minister krachtens artikel 1:42 van de Wft heeft verkregen.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat de Wft het toetsingskader is voor de beoordeling van het verzoek en niet de Wob.
4.3. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de Wob desalniettemin van toepassing is omdat de gegevens niet meer vertrouwelijk zouden zijn omdat het om gegevens van een onderneming gaat die al twintig jaar failliet is. Het CBB overwoog in de uitspraak van 4 september 2009, dat de wetgever het begrip ‘vertrouwelijke gegevens’ niet uitputtend heeft willen vastleggen en dat hieruit moet worden afgeleid dat eenmaal verkregen gegevens in beginsel altijd vertrouwelijk moeten blijven. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien om te oordelen dat dat onder de Wft anders is. Nu artikel 1:89 van de Wft een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter is, had het op de weg van de wetgever gelegen om uitdrukkelijk te regelen dat de geheimhoudingsplicht na verloop van tijd vervalt indien de wetgever dit had beoogd. [appellant] heeft niet gemotiveerd dat de Europese financiële toezichtrichtlijnen op dit punt onjuist zijn geïmplementeerd in de Wft, dan wel onjuist uitgevoerd. In het licht van het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen in deze zaak aan het Hof van Justitie.
4.4. Hetgeen [appellant] aanvoert in het kader van de Invoerings- en aanpassingswet Wft is niet relevant. Uit artikel 7 van bijlage 2 bij de Awb volgt dat de rechtbank Rotterdam bevoegd is kennis te nemen van een beroep dat is ingesteld tegen een besluit dat is genomen op grond van de Wft. Dit betekent dat de rechtbank zich terecht onbevoegd heeft verklaard om van het beroep van [appellant] kennis te nemen.
4.5. Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
w.g. Borman w.g. Niane-van de Put
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2017
805. BIJLAGE
Awb
Bijlage 2. : Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (artikelen 8:5, 8:6, 8:7, 8:105 en 8:106)
[…]
Artikel 7. Beroep bij de rechtbank Rotterdam
Tegen een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan beroep worden ingesteld bij de rechtbank Rotterdam.
[...]
Wet op het financieel toezicht, met uitzondering van:
a. hoofdstuk 5.1 en de artikelen 5:77, eerste lid, en 5:81, derde lid
b. een besluit terzake van het ingevolge artikel 5:76, tweede lid, of 5:80b, vijfde lid, bepaalde, met uitzondering van een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 1:80
c. de artikelen 6:1 en 6:2
[…]
Wob
Artikel 2
1. Een bestuursorgaan verstrekt bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
[…]
Wft
Artikel 1:42
1. Onze Minister kan aan de toezichthouder de gegevens of inlichtingen vragen die nodig zijn voor een onderzoek naar de toereikendheid van deze wet of de wijze waarop de toezichthouder deze wet uitvoert of heeft uitgevoerd, indien dat ter wille van het toezicht nodig blijkt.
2. De toezichthouder verstrekt aan Onze Minister de in het eerste lid bedoelde gegevens of inlichtingen, tenzij het vertrouwelijke gegevens of inlichtingen betreft in de zin van artikel 1:89, eerste lid, die
a. betrekking hebben op of herleidbaar zijn tot een afzonderlijke persoon of vennootschap, met uitzondering van gegevens of inlichtingen die betrekking hebben op of herleidbaar zijn tot een afzonderlijke financiële onderneming:
1°. waaraan een vergunning op grond van het Deel Markttoegang financiële ondernemingen is verleend of die een verklaring van ondertoezichtstelling als bedoeld in artikel 3:110 heeft verkregen of waarvan die vergunning onderscheidenlijk die verklaring is ingetrokken of vervallen; en
2°. ten aanzien waarvan surséance van betaling is verleend, of overeenkomstig afdeling 3.5.5 de noodregeling is uitgesproken of die in staat van faillissement is verklaard of op grond van een rechterlijke uitspraak is ontbonden;
b. betrekking hebben op ondernemingen die betrokken zijn of zijn geweest bij een poging een financiële onderneming in staat te stellen haar bedrijf voort te zetten; of
c. zijn ontvangen van een toezichthoudende instantie of zijn verkregen naar aanleiding van een verificatie bij een in een andere staat gelegen bijkantoor van een in Nederland gevestigde financiële onderneming, en niet de uitdrukkelijke instemming is verkregen van die toezichthoudende instantie of van de toezichthoudende instantie van de staat waar de verificatie ter plaatse is verricht.
3. Onze Minister kan een derde opdragen de gegevens of inlichtingen die hem ingevolge het tweede lid zijn verstrekt te onderzoeken en aan hem verslag uit te brengen. Tevens kan Onze Minister de derde die in zijn opdracht handelt, machtigen namens hem gegevens of inlichtingen in te winnen, in welk geval het eerste en tweede lid van overeenkomstige toepassing zijn.
4. Onze Minister gebruikt de gegevens of inlichtingen die hij ingevolge het tweede of derde lid heeft verkregen uitsluitend voor het vormen van zijn oordeel over de toereikendheid van deze wet of de wijze waarop de toezichthouder deze wet uitvoert of heeft uitgevoerd.
5. Onze Minister en degenen die in zijn opdracht handelen zijn verplicht tot geheimhouding van de op grond van het tweede lid ontvangen gegevens of inlichtingen.
6. Niettegenstaande het vierde en vijfde lid kan Onze Minister de aan de gegevens of inlichtingen ontleende bevindingen en de daaruit getrokken conclusies aan de beide kamers der Staten-Generaal mededelen en de conclusies in algemene zin uit het onderzoek openbaar maken.
7. De Wet openbaarheid van bestuur, de Wet Nationale Ombudsman, en titel 9.2 van de Algemene wet bestuursrecht zijn niet van toepassing met betrekking tot de in dit artikel bedoelde gegevens of inlichtingen die Onze Minister of de in zijn opdracht werkende derde onder zich heeft.
Artikel 1:89
1. Het is een ieder die uit hoofde van de toepassing van deze wet of van ingevolge deze wet genomen besluiten enige taak vervult of heeft vervuld, verboden van vertrouwelijke gegevens of inlichtingen die ingevolge deze wet dan wel ingevolge afdeling 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht zijn verstrekt of verkregen of van een persoon of instantie als bedoeld in artikel 1:90, eerste lid, onderscheidenlijk 1:91, eerste lid, zijn ontvangen, verder of anders gebruik te maken of daaraan verder of anders bekendheid te geven dan voor de uitvoering van zijn taak of door deze wet wordt geëist.
2. In afwijking van het eerste lid kan de toezichthouder met gebruikmaking van vertrouwelijke gegevens of inlichtingen verkregen bij de uitvoering van zijn taak op grond van deze wet, mededelingen doen, indien deze niet kunnen worden herleid tot afzonderlijke personen.
Wte
Artikel 31
1. Gegevens en inlichtingen die ingevolge het bij of krachtens deze wet bepaalde omtrent afzonderlijke ondernemingen of instellingen zijn verstrekt of zijn verkregen en gegevens en inlichtingen die van een instantie als bedoeld in de artikelen 33, eerste lid, of 33a, eerste lid, zijn ontvangen, worden niet gepubliceerd en zijn geheim.
2. Het is aan een ieder die uit hoofde van de toepassing van deze wet of van krachtens deze wet genomen besluiten enige taak vervult, verboden van gegevens of inlichtingen, ingevolge deze wet verstrekt of van een instantie als bedoeld in de artikelen 33, eerste lid, of 33a, eerste lid, ontvangen, of van gegevens of inlichtingen, bij het onderzoek van zakelijke gegevens en bescheiden verkregen, verder of anders gebruik te maken of daaraan verder of anders bekendheid te geven dan voor de uitoefening van zijn taak of door deze wet wordt geëist.
3. Het eerste en tweede lid laten, ten aanzien van degene op wie het tweede lid van toepassing is, onverlet de toepasselijkheid van de bepalingen van het Wetboek van Strafvordering.
4. Het eerste en tweede lid laten evenzo, ten aanzien van degene op wie het tweede lid van toepassing is, onverlet de toepasselijkheid van de bepalingen van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en van artikel 66 van de Faillissementswet die betrekking hebben op het als getuige of als partij in een comparitie van partijen dan wel als deskundige in burgerlijke zaken afleggen van een verklaring omtrent gegevens of inlichtingen verkregen bij de vervulling van zijn ingevolge deze wet opgedragen taak, voor zover het gaat om gegevens of inlichtingen omtrent een effecteninstelling die in staat van faillissement is verklaard of op grond van een rechterlijke uitspraak is ontbonden. De vorige volzin is niet van toepassing in geval van gegevens of inlichtingen die betrekking hebben op ondernemingen of instellingen die betrokken zijn of zijn geweest bij een poging de desbetreffende effecteninstelling in staat te stellen haar bedrijf voort te zetten.
5. In afwijking van het eerste en tweede lid kan Onze Minister met gebruikmaking van gegevens of inlichtingen verkregen bij de vervulling van de hem ingevolge deze wet opgedragen taak, mededelingen doen mits deze niet kunnen worden herleid tot afzonderlijke ondernemingen of instellingen.
6. In afwijking van het eerste, tweede en vijfde lid kan Onze Minister gegevens of inlichtingen verkregen bij de vervulling van de hem ingevolge deze wet opgedragen taak verstrekken aan de houder van een op grond van artikel 22 erkende effectenbeurs met het oog op de controle op de naleving van de voor die effectenbeurs te hanteren regels. Op de aldus verstrekte gegevens of inlichtingen zijn het eerste en tweede lid van overeenkomstige toepassing.
Artikel 48a
1. Onze Minister is bevoegd aan een rechtspersoon waaraan ingevolge artikel 40, eerste lid, taken en bevoegdheden zijn overgedragen de gegevens of inlichtingen te vragen die naar zijn oordeel nodig zijn voor een onderzoek naar de toereikendheid van deze wet of de wijze waarop de rechtspersoon deze wet uitvoert of heeft uitgevoerd, indien dat ter wille van het bedrijfseconomisch toezicht nodig blijkt.
2. De rechtspersoon, bedoeld in het eerste lid, is verplicht aan Onze Minister de in het eerste lid bedoelde gegevens of inlichtingen te verstrekken. Indien Onze Minister de rechtspersoon vraagt bepaalde gegevens of inlichtingen te verstrekken die onder artikel 31, eerste en tweede lid, vallen, is de rechtspersoon niet verplicht deze gegevens of inlichtingen te verstrekken, indien:
a. deze betrekking hebben op of herleidbaar zijn tot een afzonderlijke rechtspersoon, vennootschap of natuurlijke persoon, met uitzondering van gegevens of inlichtingen die betrekking hebben op of herleidbaar zijn tot een afzonderlijke effecteninstelling waaraan een vergunning als bedoeld in artikel 7, eerste lid, is verleend of waarvan die vergunning is ingetrokken of vervallen, en waaraan surséance van betaling is verleend of die in staat van faillissement is verklaard of op grond van een rechterlijke uitspraak is ontbonden;
b. deze betrekking hebben op ondernemingen of instellingen die betrokken zijn of zijn geweest bij een poging een effecteninstelling in staat te stellen haar bedrijf voort te zetten; of
c. deze zijn ontvangen van een instantie als bedoeld in artikel 33, eerste lid, of zijn verkregen naar aanleiding van een verificatie bij een in een andere staat gelegen bijkantoor van een in Nederland gevestigde effecteninstelling, tenzij de uitdrukkelijke instemming is verkregen van die instantie onderscheidenlijk van de toezichthoudende autoriteit van de staat waar de verificatie ter plaatse is verricht.
3. Onze Minister is bevoegd een derde op te dragen de gegevens of inlichtingen die hem ingevolge het tweede lid zijn verstrekt te onderzoeken en aan hem verslag uit te brengen. Tevens kan Onze Minister de derde die in zijn opdracht handelt, machtigen namens hem gegevens of inlichtingen in te winnen, in welk geval het eerste en tweede lid van overeenkomstige toepassing zijn.
4. Onze Minister mag de gegevens of inlichtingen die hij ingevolge het tweede of derde lid heeft verkregen uitsluitend gebruiken voor het vormen van zijn oordeel over de toereikendheid van deze wet of de wijze waarop de rechtspersoon, bedoeld in het eerste lid, deze wet uitvoert of heeft uitgevoerd.
5. Onze Minister en degenen die in zijn opdracht handelen zijn verplicht tot geheimhouding van de op grond van het tweede lid, tweede volzin, ontvangen gegevens of inlichtingen. Artikel 31, eerste en tweede lid, is van toepassing.
6. Niettegenstaande het vierde en vijfde lid kan Onze Minister de aan de gegevens of inlichtingen ontleende bevindingen en de daaruit getrokken conclusies aan de Staten-Generaal mededelen en de conclusies in algemene zin uit het onderzoek openbaar maken.
7. De Wet openbaarheid van bestuur, de Wet Nationale ombudsman en titel 9.2 van de Algemene wet bestuursrecht zijn niet van toepassing met betrekking tot de in dit artikel bedoelde gegevens of inlichtingen die Onze Minister of de in zijn opdracht werkende derde onder zich heeft.