6 De beoordeling van het geschil in hoger beroep
6.1 Ten aanzien van de eerste grief van de minister en AFM overweegt het College als volgt.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, Wbbo, kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan bij het College hoger beroep instellen tegen een uitspraak van de rechtbank inzake een besluit, genomen op grond van een wettelijk voorschrift dat is opgenomen in de bijlage die bij deze wet hoort. Ingevolge artikel 20, tweede lid, Wbbo, blijft bij een wijziging van de bijlage de bijlage zoals deze luidde voor het tijdstip van inwerkingtreding van de wijziging van toepassing ten aanzien van de mogelijkheid om hoger beroep in te stellen tegen een uitspraak die voor dat tijdstip is gedaan.
Op grond van artikel 20, eerste lid, Wbbo beoordeelt het College allereerst op grond van welk wettelijk voorschrift het bestreden besluit is genomen. Daaromtrent overweegt het College dat blijkens de motivering van zowel het besluit in primo van 5 september 2006 als het besluit op bezwaar van 12 december 2006 de minister onderhavig verzoek heeft afgewezen op grond van artikel 31 Wte 1995. Het betoog dat de minister een bestuursorgaan is in de zin van de Wob en dat diens beslissing ter zake een verzoek om informatie (altijd) zijn grondslag heeft in de Wob, volgt het College niet.
Immers, artikel 2 Wob bepaalt dat een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak onverminderd het elders bij wet bepaalde informatie overeenkomstig deze wet verstrekt. Met de gecursiveerde zinsnede heeft de wetgever beoogd dat de Wob als algemene openbaarmakingsregeling wijkt voor bijzondere openbaarmakingsregelingen in wetten in formele zin (zie: Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 23 en de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 maart 1998 (AB 1998, 435) en 14 september 1999 (AB 2002, 40)). Door in zijn besluitvorming alleen artikel 31 Wte 1995 als grondslag te hanteren heeft de minister naar het oordeel van het College deze bepaling – al dan niet terecht, een vraag waarop hierna onder 6.2 zal worden ingegaan – geduid als een bijzondere openbaarmakingsregeling en de Wob buiten toepassing gelaten. De stelling van de minister en AFM dat het vijfde lid van artikel 31, Wte 1995 alleen ziet op de bevoegdheid van de minister om met gebruikmaking van gegevens en inlichtingen als bedoeld in artikel 31, eerste lid, Wte 1995 eigener beweging mededelingen te doen – en dat ook om die reden het bestreden besluit zijn grondslag heeft in de Wob – vindt geen steun in de tekst van dat artikellid. Weliswaar blijkt uit de wetsgeschiedenis dat de wetgever primair het oog heeft gehad op het verschaffen van inlichtingen eigener beweging, met name in het kader van informatieverschaffing aan de Tweede Kamer, maar de tekst van dit artikellid sluit toepassing in andersoortige gevallen, zoals het onderhavige, niet uit. In die zin volgt het College de rechtbank dat de Wte 1995 de wettelijke grondslag vormt voor het bestreden besluit.
Vervolgens dient het College in het licht van artikel 20, eerste en tweede lid, Wbbo te beoordelen of het terzake van de Wte 1995 de bevoegde appelinstantie is. Het College stelt vast dat ingevolge artikel 148 van de Invoerings- en aanpassingswet Wft (Stb. 2006, 605) de Wte 1995 sinds 1 januari 2007 niet meer is opgenomen in de bijlage behorend bij artikel 20 Wbbo, terwijl de aangevallen uitspraak dateert van na die datum. Echter, aangezien in genoemde bijlage sinds 1 januari 2007 de Wft is opgenomen, acht het College zich niettemin bevoegd. Hierbij neemt het College in aanmerking de wetsgeschiedenis van de Invoerings- en aanpassingswet Wft (Kamerstukken II 2005/06, 30 658, nr. 3, blz. 5 e.v.), waaruit blijkt dat de wetgever heeft beoogd dat na de inwerkingtreding van de Wft lopende (hoger) beroepsprocedures worden afgedaan op basis van oude wetgeving inzake financieel toezicht.
Gelet op het voorgaande acht het College zich ten aanzien van onderhavige hoger beroepen bevoegd. Uit het voorgaande volgt tevens dat de rechtbank Rotterdam op grond van artikel 44, eerste lid, Wte 1995 bevoegd was om van het beroep in eerste aanleg kennis te nemen.
De eerste grief van de minister en AFM slaagt dus niet.
6.2 Ten aanzien van de inhoudelijke overwegingen van de rechtbank, waar de derde grief van de minister en AFM op ziet, overweegt het College als volgt.
6.2.1 Onder verwijzing naar onder meer de hiervoor reeds genoemde uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 maart 1998 en 14 september 1999 overweegt het College dat ingevolge artikel 2, eerste lid, Wob die wet als algemene openbaarmakingsregeling wijkt voor bijzondere openbaarmakingsregelingen met een uitputtend karakter, neergelegd in wetten in formele zin. Zo’n regeling is uitputtend, indien zij ertoe strekt te voorkomen dat door toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van materiële bepalingen in de bijzondere wet. Aan de orde is of artikel 31 Wte 1995 een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter bevat. Hieromtrent overweegt het College als volgt.
Uit de tekst van en toelichting op artikel 31 Wte 1995 en aanverwante bepalingen op het terrein van het financieel toezicht, zoals artikel 64 Wtk 1992, moet worden afgeleid dat de wetgever met betrekking tot gegevens of inlichtingen die op grond van de financiële toezichtswetgeving zijn verkregen, een gesloten systeem van geheimhouding heeft beoogd, behoudens de gevallen waarin openbaarmaking van informatie is toegestaan op grond van Europese richtlijnen. De geheimhoudingsplicht heeft als doel dat de onder toezicht staande ondernemingen en instellingen in vertrouwen en zonder terughoudendheid inlichtingen en stukken omtrent hun bedrijfsvoering aan de toezichthouder verstrekken. Dit vertrouwen is van essentieel belang voor een effectief toezicht en dient niet alleen het belang van de individuele onderneming of instelling, maar indirect ook de belangen van de crediteuren en de financiële markten.
Voorts acht het College van belang dat het rapport van 18 december 1996 zowel onder de minister als onder AFM (als opvolger van STE) berust. AFM is op grond van artikel 1, aanhef en onder c, Besluit bestuursorganen WNo en Wob uitgezonderd als bestuursorgaan in de zin van de Wob. De werking van deze bepaling zou naar het oordeel van het College worden doorkruist indien niet de Wte 1995 maar de Wob het toetsingskader is voor een besluit, dat niet door AFM maar door de minister wordt genomen.
Bovendien komt de wijze waarop de gegevens en inlichtingen voor onderhavig rapport zijn verkregen naar het oordeel van het College overeen met de wijze waarop de minister gegevens en inlichtingen kan verkrijgen op grond van artikel 48a, eerste lid, Wte 1995. Blijkens het openbaar gemaakte gedeelte is dit rapport op 18 december 1996 opgemaakt in opdracht van STE, na overleg met de minister, en betreft het gegevens die zien op de wijze waarop de beurzen VvdE en VEOE toezicht hebben gehouden op NBC en REH en de wijze waarop STE toezicht heeft gehouden op genoemde beurzen. Nadien is op 20 oktober 1999 artikel 48a Wte 1995 in werking getreden (Stb. 1999, 342 en 431), welk artikel de minister een wettelijke grondslag geeft om gegevens en inlichtingen te verkrijgen die nodig zijn voor een onderzoek op de wijze waarop een toezichthouder de Wte 1995 heeft uitgevoerd, het zogenaamde ‘toezicht op toezicht’. Van belang daarbij is dat op gegevens of inlichtingen die de minister in het kader van ‘toezicht op toezicht’ heeft verkregen, de Wob niet van toepassing is. Hoewel artikel 48a Wte 1995 pas na onderhavig rapport van kracht is geworden, komt, nu de wijze waarop de minister de gegevens en inlichtingen heeft verkregen – achteraf bezien – past binnen de bevoegdheidsgrondslag van het eerste lid, naar het oordeel van het College in dit geval ook aan deze bepaling betekenis toe. Het College ziet ook hierin een aanknopingspunt voor het oordeel dat de Wob op een geval als het onderhavige niet van toepassing is.
Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat artikel 31 Wte 1995 een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter bevat, waarvoor de Wob als algemene regeling wijkt. De rechtbank heeft in die zin dan ook terecht geoordeeld dat zij geen ruimte ziet voor een aanvullende toetsing aan de hand van de Wob, zodat ook deze grief van de minister en AFM niet kan slagen.
6.2.2 Ten aanzien van het oordeel van de rechtbank dat de minister bij de toepassing van artikel 31 Wte 1995 nader onderzoek had moeten doen naar de vraag of het niet openbaar gemaakte gedeelte van het rapport vertrouwelijke informatie bevat, stelt het College allereerst vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het rapport alleen gegevens en inlichtingen bevat die zijn verstrekt of verkregen op grond van de Wte 1995. Op grond van de tekst van artikel 31, eerste en tweede lid, Wte 1995 valt dit rapport onder de geheimhoudingsplicht. Verder blijkt uit de wetsgeschiedenis van artikel 31 Wte 1995 en aanverwante bepalingen op het terrein van financieel toezicht, zoals artikel 64 Wtk 1992, dat de door de toezichthouders verkregen informatie van instellingen en ondernemingen doorgaans vertrouwelijk van aard zal zijn. De wetgever heeft het begrip ‘vertrouwelijke gegevens’ niet uitputtend willen vastleggen. Het College leidt hieruit af dat de toezichthouder eenmaal verkregen gegevens in beginsel altijd vertrouwelijk moet behandelen en dus geheim moet houden, tenzij deze gegevens reeds openbaar zijn gemaakt.
Het rapport valt dus in beginsel onder de geheimhoudingsplicht en de vraag is of de minister in dit geval een uitzondering had moeten maken.
In dat verband constateert het College dat A de minister heeft verzocht om de volledige versie van het rapport openbaar te maken en dat hij aan dat verzoek ten grondslag heeft gelegd dat hij vermoedt aan de hand van de inhoud van het volledige rapport zijn hoofdelijke aansprakelijkheid voor de schade voortvloeiend uit het faillissement van NBC op grond van artikel 2:248 Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) ongedaan te kunnen maken, evenals de aansprakelijkheid op grond van artikel 6:162 BW, de strafrechtelijke veroordeling wegens bedrieglijke bankbreuk en verduistering, en de aantasting van zijn eer en goede naam.
De uitzonderingen op de geheimhoudingsplicht zoals vermeld in artikel 31, derde tot en met het vijfde lid, Wte 1995 strekken tot implementatie van artikel 25, eerste lid, van richtlijn 93/22/EEG (de richtlijn beleggingsdiensten). Zo mogen vertrouwelijke gegevens openbaar worden gemaakt indien het Wetboek van Strafvordering daartoe dwingt (artikel 31, derde lid, Wte 1995) en ook in het geval een effecteninstelling failliet is verklaard mogen vertrouwelijke gegevens die geen betrekking hebben op derden die betrokken zijn geweest bij pogingen om de effecteninstelling te redden, in het kader van civiele procedures openbaar worden gemaakt (artikel 31, vierde lid, Wte 1995). Gelet op de door A aan zijn verzoek ten grondslag gelegde beweegredenen, is het hem te doen om gegevens, die in het kader van een strafrechtelijke of civiele procedure op een daartoe strekkend verzoek kunnen worden verstrekt. Gesteld noch gebleken is dat artikel 31, derde en vierde lid, Wte 1995 onvoldoende ruimte biedt om openbaarmaking van relevante gegevens in een strafrechtelijke of civiele procedure te waarborgen. Dat A destijds daartoe strekkende verzoeken heeft gedaan zonder voor hem bevredigende resultaten, kan aan het vorenoverwogene niet afdoen.
De uitzonderingsgrond van artikel 31, vijfde lid, Wte 1995 geeft de minister de bevoegdheid om mededelingen te doen met gebruikmaking van gegevens of inlichtingen die hij ter zake de Wte 1995 heeft verkregen mits deze niet kunnen worden herleid tot afzonderlijke ondernemingen of instellingen. Het College stelt in dit verband vast dat de minister op 26 maart 1997 een openbare versie van het rapport aan de Tweede Kamer heeft gezonden en dat A van die versie kennis heeft genomen. Voorts heeft de minister blijkens het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit van 5 september 2006 het verzoek van A om openbaarmaking van de volledige versie van het rapport in het licht van artikel 31, vijfde lid, Wte 1995 afgewezen, omdat in het rapport sprake is van te herleiden rechtspersonen. Het College heeft in het voorgaande aanleiding gezien om met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis te nemen van de volledige versie van het rapport.
Op grond van die kennisname is het College van oordeel dat het niet openbaar gemaakte gedeelte van het rapport voor een groot deel gegevens bevat die herleidbaar zijn tot afzonderlijke ondernemingen of instellingen. Gelet hierop ontbeert de minister in het licht van artikel 31, vijfde lid, Wte 1995 de bevoegdheid om een volledige versie van het rapport openbaar te maken. Het verzoek van A houdt in en is gericht op de openbaarmaking van de volledige versie van het rapport. De minister heeft, gelet op de inhoud en strekking van dit verzoek, dit verzoek terecht afgewezen in het licht van het bepaalde bij artikel, 31, vijfde lid, Wte 1995.
De uitzonderingsgrond van artikel 31, zesde lid, Wte 1995 ziet, voor zover hier van belang, op de bevoegdheid van de minister om gegevens en inlichtingen te verstrekken aan de houder van een effectenbeurs. Aangezien A geen houder is van een effectenbeurs komt reeds om die reden deze bepaling in dit geval geen relevante betekenis toe.
Gelet op het voorgaande is geen grond voor het oordeel dat de minister met betrekking tot het niet openbaar gemaakte gedeelte van het rapport op verzoek van A een uitzondering had moeten maken op de geheimhoudingsplicht. Het College ziet, anders dan de rechtbank, derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de minister (nogmaals) nader had dienen te onderzoeken of en in hoeverre het niet openbaar gemaakte gedeelte van het rapport ziet op vertrouwelijke gegevens en inlichtingen. Naar het oordeel van het College heeft de minister het onderhavige verzoek terecht op grond van artikel 31 Wte 1995 afgewezen.
De derde grief van de minister en AFM slaagt derhalve.
6.3 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens het ontbreken van een draagkrachtige motivering. Het hoger beroep van de minister en AFM is dan ook gegrond en de aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. In verband hiermee behoeft de tweede grief van de minister en AFM geen behandeling.
6.4 Nu in het bovenstaande het oordeel ten aanzien van de door A in het kader van zijn hoger beroep aangevoerde gronden ligt besloten, is het belang bij een afzonderlijke beoordeling van dat hoger beroep komen te vervallen. Mitsdien wordt dit hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard.
6.5 Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College het door A bij haar ingestelde beroep ongegrond verklaren, aangezien de minister terecht geweigerd heeft om de door A gewenste informatie aan hem te verstrekken.
6.6 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.