Uitspraak
201608416/1/A2.
Datum uitspraak: 23 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Panningen, gemeente Peel en Maas,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 29 september 2016 in zaak nr. 16/786 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas.
Procesverloop
Bij besluit van 11 februari 2014 heeft het college [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 3.900,00.
Bij besluit van 3 februari 2016 heeft het college, opnieuw beslissend, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en, voor zover thans van belang, de tegemoetkoming van € 3.900,00 gehandhaafd.
Bij uitspraak van 29 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juli 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. I.L. van Geel, advocaat te Helmond, en het college, vertegenwoordigd door mr. F. Limpens-Cuijpers, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is eigenaresse van de woning op het adres [locatie 1] te Panningen. Op 22 november 2012 is voor het gebied rond haar woning een nieuw bestemmingsplan in werking getreden. [appellant] stelt dat de inwerkingtreding van het bestemmingsplan heeft geleid tot planschade en heeft het college daarom verzocht om een tegemoetkoming in die schade.
Standpunt van het college
2. Het college heeft voor de op de aanvraag te nemen beslissing advies gevraagd aan Ruimtemeesters B.V. (hierna: Ruimtemeesters). Ruimtemeesters heeft op 3 januari 2014 en 2 november 2015 advies uitgebracht. Daarin is, samengenomen en voor zover thans van belang, het volgende vermeld.
3. Allereerst is de adviseur gebleken dat het verzoek van [appellant] niet alleen ziet op de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "RvR Locatie HE.005 te Panningen" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), maar ook op het besluit van 22 april 2009, waarbij vrijstelling is verleend van het daarvoor geldende bestemmingsplan "Buitengebied" (hierna: het oude bestemmingsplan), voor de bouw van drie woningen aan de Loo te Panningen. Daarom zijn twee planvergelijkingen gemaakt.
Eerste planvergelijking
4. Onder het oude bestemmingsplan waren de gronden direct ten westen en noordwesten van het perceel van [appellant] bestemd als "Agrarische doeleinden A". Die bestemming liet gebruik toe in de uitoefening van agrarische bedrijven en opbouw van landschap. Nieuwvestiging van agrarische bedrijven was niet toegestaan. Wel mocht een erfafscheiding tot 2 meter hoog worden geplaatst.
De door het college verleende vrijstelling voorziet in de bouw van een woning met bijgebouwen op de drie percelen ten westen (hierna: de westelijk gelegen woning) onderscheidenlijk noorden (hierna: de noordelijk gelegen woningen) van het perceel van [appellant]. Deze woningen worden op minimaal 3 meter afstand van de zijdelingse perceelgrenzen gebouwd. Aan- en bijgebouwen mogen worden gebouwd tot een vloeroppervlak van 75 vierkante meter.
5. De vrijstelling leidt ertoe dat de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het perceel ten westen van dat van [appellant] kleinschalig worden geïntensiveerd. Daarbij is van belang dat bewoning een meer permanente en intensieve vorm van gebruik betreft dan het voordien toegestane agrarische gebruik. De bouwmogelijkheden en het gebruik zijn planologisch nadelig. Over privacy en woongenot is in het advies vermeld dat van de noordelijk gelegen woningen geen nadelig effect uitgaat, gelet op de afstand tot de woning van [appellant] (meer dan 100 meter), de tussenliggende bebouwing en het aanwezige groen op het perceel van [appellant]. De westelijk gelegen woning tast het woongenot en de privacy aan doordat de inkijk in de woning van [appellant] toeneemt. Deze toename is echter beperkt, omdat onder het oude bestemmingsplan al kon worden verwacht dat de privacy en woongenot werden aangetast, doordat de naastgelegen agrarische gronden konden worden bewerkt met landbouwmachines. Daarnaast is rekening gehouden met de afschermende werking van de garage. Over het waardebepalende uitzicht is in het advies vermeld dat ook onder het oude bestemmingsplan het uitzicht over het westelijk gelegen perceel kon worden belemmerd, doordat het was toegestaan een 2 meter hoge erfafscheiding te plaatsen. Het uitzicht is verder niet in relevante mate aangetast, omdat op het perceel van [appellant] bijgebouwen en groenblijvende beplanting staan en op het perceel náást de noordelijk gelegen gronden, [locatie 2], al een woning was gebouwd. Bovendien is ook voor het uitzicht van belang dat de noordelijk gelegen percelen op meer dan 100 meter afstand liggen. Tot slot is over de situeringswaarde vermeld dat de woning van [appellant] daarop in slechts zeer beperkte mate heeft ingeboet. Weliswaar kan op grond van de vrijstelling een woning worden gebouwd op het westelijk gelegen perceel, maar de woning van [appellant] had voor de inwerkingtreding van de vrijstelling al geen vrije ligging, doordat aan de noord-, oost- en zuidzijde al bebouwing bestond. De door de vrijstelling mogelijk gemaakte woningen op de noordelijk gelegen percelen zijn vanwege de afstand niet van invloed op de situeringswaarde.
6. Uit de vergelijking volgt dat zich planologisch nadeel voordoet als gevolg van de vrijstelling. De woning van [appellant] is in het advies getaxeerd op € 305.000,00 direct vóór de peildatum. Op grond van de vermelde planvergelijking is de waarde op de peildatum getaxeerd op € 295.000,00. Het planologisch nadeel is daarom bepaald op € 10.000,00.
Tweede planvergelijking
7. Onder het nieuwe bestemmingsplan zijn de gronden direct ten westen, noorden en noordoosten van het perceel van [appellant] bestemd tot "Wonen". De bebouwingsmogelijkheden zijn gelijk aan die van de vrijstelling, behalve het maximale vloeroppervlak van aan- en bijgebouwen. Dat bedraagt onder het nieuwe bestemmingsplan 125 vierkante meter.
8. Uit de tweede vergelijking volgt volgens het advies geen planologisch nadeel. De omvang van de westelijk en noordelijk gelegen woningen is gelijk gebleven. De maximale oppervlakte van de bijgebouwen is weliswaar met 50 vierkante meter toegenomen, maar de negatieve invloed gaat primair uit van de woningen. Voor het westelijk gelegen perceel geldt bovendien dat een bijgebouw, gelet op de afmetingen van het bouwvlak, alleen kan worden uitgebreid langs de woning aldaar en dus buiten het zicht van [appellant]. De toename van de vloeroppervlakte van de bijgebouwen leidt dan ook niet tot een verdere aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant].
Conclusie en besluitvorming
9. Ruimtemeesters concludeert tot een planologisch nadeel van € 10.000,00. Daarvan dient op de voet van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) 2% van de waarde van de woning direct vóór het ontstaan van de schade voor rekening van [appellant] te worden gelaten. De uit te keren planschade bedraagt aldus € 3.900,00 (€ 10.000,00 - (€ 305.00,00 x 0,02)). Het college heeft de adviezen aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd en [appellant] een planschadevergoeding toegekend van € 3.900,00.
Hoger beroep
10. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] tegen het besluit van 3 februari 2016 ongegrond verklaard. [appellant] kan zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank en komt daartegen in hoger beroep.
Eerste planvergelijking
11. [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de adviezen van Ruimtemeesters, voor zover deze zien op de schade door de inwerkingtreding van de vrijstelling, niet ten grondslag mocht leggen aan zijn besluitvorming. Daartoe voert zij het volgende aan.
De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat voldoende inzichtelijk is gemaakt dat de aantasting van haar privacy beperkt is. In de adviezen is volgens [appellant] ten onrechte in aanmerking genomen dat haar woning op geringe afstand van een openbare weg ligt, vanaf waar inkijk in haar woning mogelijk was. Volgens [appellant] ligt vrijwel iedere woning aan een weg en leidt het in aanmerking nemen daarvan ertoe dat ieder verzoek om vergoeding van planschade kan worden afgewezen. Daarnaast heeft de rechtbank niet onderkend dat in het advies ten onrechte afschermende werking van de aanwezige groenblijvende beplanting in aanmerking is genomen. De levensduur en afschermende werking van die beplanting kunnen planologisch niet worden gegarandeerd. Aan de garage van [appellant] is evenzeer ten onrechte afschermende werking toegekend, omdat de garage laagbouw is terwijl de mogelijk gemaakte woning daar bovenuit komt.
Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat bij de beoordeling van het woongenot te veel gewicht is toegekend aan de hinder die onder het oude planologisch regime al uitging van de bestaande, aangrenzende woning [locatie 3]. Ook is te veel gewicht toegekend aan het bewerken van het landbouwperceel met machines, waarvan hinder door stof en stank kon worden ervaren. Die hinder zou, anders dan die van bewoning, niet constant zijn, aldus [appellant].
Tot slot heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte geoordeeld dat in het advies voldoende duidelijk is gemaakt waarom de door de vrijstelling mogelijk gemaakte woning ten westen van de woning van [appellant] leidt tot slechts een geringe aantasting van de situeringswaarde. Allereerst heeft de rechtbank bij uitspraak van 5 augustus 2015 het beroep van [appellant] tegen de beslissing op bezwaar van het college gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat het perceel naast dat van [appellant] geen open karakter meer heeft en dat het achterste deel niet meer bijdraagt aan de zichtbeleving van de weg. Het college heeft daartegen geen hoger beroep ingesteld zodat dat oordeel in rechte vaststaat. Het stond de rechtbank daardoor niet vrij om in de aangevallen uitspraak tot een ander oordeel te komen, aldus [appellant]. Voor zover de rechtbank al tot een inhoudelijk oordeel kon komen, heeft zij niet onderkend dat uit de adviezen niet volgt waarom de daling van de situatiewaarde slechts gering is. Door de vrijstelling is de omgeving van de woning van [appellant] veranderd van een open gebied in een gebied zonder vrij uitzicht.
11.1. Volgens vaste rechtspraak (onder meer de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582) mag een bestuursorgaan uitgaan van het advies van een door dat bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige, als in het advies op objectieve wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is vermeld welke feiten en omstandigheden aan de conclusies van het advies ten grondslag zijn gelegd, en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn. Dit uitgangspunt leidt uitzondering wanneer concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies naar voren zijn gebracht.
Zoals de Afdeling eveneens in de uitspraak van 28 september 2016 heeft overwogen, rust op de aanvrager in beginsel de bewijslast, indien hij een op een advies van een onafhankelijke en onpartijdige deskundige gebaseerd oordeel van het bestuursorgaan bestrijdt over het bestaan van schade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8773), over de omvang van deze schade of over het oorzakelijk verband tussen de gestelde schadeveroorzakende planologische wijziging en de gestelde schade (uitspraak van 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1621).
Privacy en woongenot
11.2. Daargelaten in hoeverre de aanwezigheid van de weg langs de woning van [appellant] in het nadere advies van Ruimtemeesters van 2 november 2015 en het daarop gebaseerde besluit van het college in aanmerking is genomen, wordt [appellant] niet gevolgd in het betoog dat de bestaande inkijk vanaf de openbare weg buiten beschouwing moet worden gelaten. Zoals ook volgt uit overweging 13.1 van de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3784, kan deze inkijk in aanmerking worden genomen bij het bepalen van de aantasting van privacy. Anders dan [appellant] stelt, leidt dit er niet toe dat ieder verzoek om planschadevergoeding reeds daarom kan worden afgewezen. De vraag is immers niet of onder het oude planologisch regime reeds inkijk mogelijk was, maar in hoeverre deze ten gevolge van het nieuwe planologisch regime in betekenisvolle mate is toegenomen.
11.3. Ruimtemeesters heeft in het advies van 3 januari 2014 bij het bepalen van de aantasting van de privacy door de vrijstelling de garage en groenblijvende beplanting van [appellant] als schadebeperkende omstandigheid aangemerkt. Ruimtemeesters is daar blijkens het nader advies van 2 november 2015 op teruggekomen. In dat advies is de garage als schadebeperkende omstandigheid gehandhaafd (blz. 2), maar is de groenblijvende beplanting nog slechts in aanmerking genomen bij het bepalen van de belemmering van het uitzicht vanuit de woning (blz. 3). Wat daar ook van zij, het nader advies maakt duidelijk dat, ook waar het gaat om mogelijke aantasting van de privacy, aan de beplanting slechts een zeer beperkte betekenis is toegekend.
11.4. Ter zitting is verder gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat van de garage op het perceel van [appellant] ten opzichte van het westelijk gelegen perceel enige inkijkwerende werking uitgaat, zoals in de adviezen van Ruimtemeesters is vermeld. De klacht van [appellant] komt aldus neer op de vraag naar de juistheid van de waardering van het planologisch nadeel. Dat geldt evenzeer voor het betoog dat in de adviezen van Ruimtemeesters en de daarop gebaseerde besluitvorming van het college te veel gewicht is toegekend aan de bestaande hinder van de aangrenzende woning [locatie 3] en het bewerken van het westelijk gelegen perceel met landbouwmachines.
11.5. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5953, zijn inzichten van een deskundige in een geval als dit gebaseerd op diens kennis en ervaring en kan een nadere toelichting op deze inzichten niet in alle gevallen worden verlangd. Wel dient de gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar te zijn en dient het verslag van het onderzoek voldoende basis te bieden voor verdere besluitvorming. Naar het oordeel van de Afdeling is in dit geval aan deze eisen voldaan. Voor zover tussen Ruimtemeesters en [appellant] een verschil van inzicht bestaat over de waardering, betekent dat niet dat [appellant] daarmee aannemelijk heeft gemaakt dat de taxatie van Ruimtemeesters niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet. Dat geldt te meer nu [appellant] geen taxatie van een andere deskundige heeft overgelegd, waaruit concrete aanknopingspunten volgen die twijfel aan de juistheid of volledigheid aan die van Ruimtemeesters rechtvaardigen.
Situeringswaarde
11.6. [appellant] beroept zich op de zogenoemde Brummen-jurisprudentie van de Afdeling, waaronder de uitspraak van 17 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX2074. Daarin heeft de Afdeling overwogen dat het niet instellen van hoger beroep door een bestuursorgaan tegen een uitspraak van de rechtbank waarin zij hetgeen het bestuursorgaan aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen, tot gevolg heeft dat in het vervolg van de procedure wordt uitgegaan van de juistheid van de aan de vernietiging ten grondslag gelegde overwegingen.
11.7. De rechtbank heeft in de uitspraak van 5 augustus 2015 geoordeeld dat Ruimtemeesters in het advies van 3 januari 2014 niet inzichtelijk heeft gemaakt dat sprake is van een zeer beperkte invloed van de planologische wijziging op de situeringswaarde. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het perceel van [appellant] als gevolg van de vrijstelling voor de bouw van drie woningen planologisch geen open karakter meer heeft, maar aan de zuid- en noordzijde is bebouwd. Het zicht vanaf de weg aan de zuidzijde van de woning van [appellant] is veranderd van een open terrein met doorzicht in een woonblok, en het achtergelegen terrein draagt niet meer bij aan de zichtbeleving vanaf de weg. De rechtbank heeft het toen voorliggende besluit van 20 oktober 2014 vernietigd wegens strijd met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en geoordeeld dat het college een nieuw besluit op bezwaar moest nemen.
11.8. Uit het voorgaande volgt dat het oordeel van de rechtbank in deze uitspraak niet verder strekt dan dat de conclusie van Ruimtemeesters in het advies van 3 januari 2014 over de situeringswaarde, niet inzichtelijk en concludent is. De rechtbank heeft niet uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven over de situeringswaarde en het karakter van de omgeving van de woning van [appellant]. Anders dan [appellant] betoogt, is de rechtbank in de thans aangevallen uitspraak terecht ingegaan op de vraag of het geconstateerde gebrek is hersteld met het nadere advies van Ruimtemeesters van 2 november 2015 en het daarop gebaseerde besluit van het college.
11.9. Ruimtemeesters heeft in het nadere advies een aanvullende motivering gegeven van de conclusie dat de situeringswaarde van de woning in zeer beperkte mate is aangetast. Zoals vermeld onder 5, is in dat advies vermeld dat van de mogelijk gemaakte woningen ten noorden van het perceel van [appellant] vanwege de afstand, de tussenliggende bebouwing en het aanwezige groen geen relevante invloed uitgaat op de situeringswaarde. Over de westelijk gelegen woning heeft Ruimtemeesters vermeld dat ten noorden, oosten en zuiden al bebouwing aanwezig was, zodat de bebouwing op het westelijk gelegen perceel slechts een kleine verdichting van de bebouwing vormt. Uit het nadere advies volgt aldus dat Ruimtemeesters heeft onderkend dat het open karakter van de omgeving door de nieuw te bouwen woning wordt aangetast, zoals [appellant] in hoger beroep naar voren heeft gebracht. Het betoog van [appellant] komt daarom ook op dit punt neer op de vraag naar de juistheid van de waardering van die aantasting. Onder verwijzing naar hetgeen onder 11.5 is overwogen, mist die klacht doel.
Conclusie
11.10. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ligt geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de adviezen van Ruimtemeesters, voor zover deze zien op de inwerkingtreding van de vrijstelling, zodanige gebreken bevatten dat het college deze niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen.
Het betoog faalt.
Tweede planvergelijking
12. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de adviezen van Ruimtemeesters, voor zover deze zien op de schade door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan, evenmin aan zijn besluitvorming ten grondslag kon leggen. Daartoe voert [appellant] aan dat de planvergelijking onjuist is. De bouwmogelijkheden voor bijgebouwen bij de drie nieuwe woningen zijn toegenomen, doordat het maximale vloeroppervlak is gestegen van 75 naar 125 vierkante meter. Dat leidt tot een verdere verstening van de omgeving. Doordat dit nadeel niet is getaxeerd, is niet inzichtelijk dat zich geen planologisch nadeel voordoet, zoals in de adviezen is vermeld.
12.1. Zoals in het nader advies van 2 november 2015 is vermeld, mogen bijgebouwen uitsluitend binnen het bouwvlak van de percelen worden gebouwd. Voor het perceel ten westen van de woning van [appellant] geldt volgens Ruimtemeesters dat een bijgebouw, gelet op de vorm en de afmetingen van het bouwvlak op dat perceel, alleen achter de daar te bouwen woning kan worden gebouwd. Dat bijgebouw zou, als gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid het vloeroppervlak uit te breiden, alleen in de breedterichting kunnen worden gerealiseerd, omdat anders de grenzen van het bouwvlak zouden worden overschreden. De uitbreiding valt daardoor buiten het zicht vanuit de woning en tuin van [appellant].
12.2. Gelet op deze onderbouwing in het nadere advies heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat Ruimtemeesters terecht heeft geconcludeerd dat de toename van het maximale vloeroppervlak van bijgebouwen niet leidt tot planologisch nadeel. Nu zich geen nadeel voordoet, kon tot slot een taxatie achterwege blijven.
Het betoog faalt.
Slotsom
13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. B.J. van Ettekoven, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Koeman w.g. Baart
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2017
799.