Uitspraak
201606400/1/A2.
Datum uitspraak: 26 april 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 juli 2016 in zaken nrs. 15/4959 en 15/5116 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
de Schoolbestuur voor primair en voortgezet onderwijs tussen [persoon] en Eems-Stichting (hierna: het schoolbestuur).
Procesverloop
Bij brief van 16 november 2012 heeft het schoolbestuur de zoon van [appellant A] en [appellant B] een time-out gegeven.
Bij besluit van 10 november 2015 heeft het schoolbestuur het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 14 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
Het schoolbestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 maart 2017, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. Y.J. Hullegie-Vletter, advocaat te Drachten, en het schoolbestuur, vertegenwoordigd door mr. G.C. Boellaard-Hovius, vergezeld door [gemachtigden], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het schoolbestuur heeft [appellant A] en [appellant B] bij brief van 16 november 2012 medegedeeld dat hun zoon die dag een time-out heeft gekregen en ’s middags niet op school mag komen. De time-out is het gevolg van een incident dat ’s ochtends plaatsvond tussen de zoon van [appellant A] en [appellant B] en een andere leerling van zijn klas. Verder is in de brief vermeld dat de locatiecoördinator van de school is gevraagd om op korte termijn een afspraak te maken voor een overleg voor een oplossingsgerichte vervolgaanpak voor de gedragsproblemen van de zoon.
2. [appellant A] en [appellant B] kunnen zich niet vinden in de opgelegde maatregel en hebben daartegen bezwaar gemaakt. Daarop hebben meerdere gesprekken plaatsgevonden en is tevergeefs geprobeerd met mediation tot een oplossing te komen. Het schoolbestuur heeft het bezwaar uiteindelijk niet-ontvankelijk verklaard omdat [appellant A] en [appellant B] desgevraagd niet duidelijk hebben kunnen maken wat hun procesbelang is. De maatregel is opgelegd voor de duur van een middag en ten tijde van het nemen van de beslissing op het gemaakte bezwaar had de zoon de school al enkele jaren verlaten.
3. De rechtbank heeft allereerst geoordeeld dat de directeur-bestuurder van het schoolbestuur bevoegd was om op het door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaar te beslissen. Uit de statuten van het schoolbestuur volgt dat onder ‘bevoegd gezag’ wordt verstaan het schoolbestuur, en onder ‘directeur-bestuurder’ de bestuurder die op basis van de statuten is belast met het dagelijks bestuur van de stichting. De statuten vormen volgens de rechtbank dan ook de grondslag van de bevoegdheid om op het bezwaar te beslissen.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de brief van 16 november 2012 geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De opgelegde maatregel hield in dat de zoon enkele uren niet tot de school werd toegelaten en in deze uren geen onderwijs kon genieten. Het schoolbestuur had klaarblijkelijk de bedoeling om de orde te herstellen. De maatregel was van begin af aan niet van langere duur dan de enkele vrijdagmiddag en de zoon is de volgende schooldag weer toegelaten. Gelet daarop heeft de maatregel volgens de rechtbank een uitsluitend intern karakter. De beslissing om de maatregel op te leggen is daarom geen publiekrechtelijke rechtshandeling. Daardoor is de beslissing geen besluit en staat daartegen geen bezwaar en beroep open. Omdat het schoolbestuur het door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaar terecht, maar op onjuiste gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard, heeft de rechtbank het besluit van 10 november 2015 vernietigd en de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten.
4. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de opgelegde maatregel geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De maatregel is aanleiding geweest om een nieuw handelingsplan op te stellen, terwijl dat volgens hen vóór de maatregel niet aan de orde was. In dat handelingsplan zijn afspraken gemaakt voor de rest van het schooljaar. Ter zitting hebben zij er verder op gewezen dat het schoolbestuur ook zelf in de veronderstelling verkeerde dat het een besluit genomen had.
4.1. Het schoolbestuur heeft de time-out opgelegd op 16 november 2012. Op dat moment voorzag de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) niet in de schorsingsmaatregel zoals die thans is geregeld in artikel 40c van die wet. Die bepaling is per 1 augustus 2014 in werking getreden. Reeds omdat niet is voorzien in overgangsrecht dat artikel 40c terugwerkende kracht toekent, mist die bepaling in dit geval toepassing.
4.2. Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
4.3. In de memorie van toelichting bij artikel 1:3 van Pro de Awb (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 38-39) is erop gewezen dat het gebruik van het woord «rechtshandeling» duidelijk maakt dat het moet gaan om een besluit dat gericht is op rechtsgevolgen, waarmee uiteraard gedoeld is op externe rechtsgevolgen. Men kan immers slechts spreken van een rechtshandeling van een bestuursorgaan wanneer uit die handeling rechtsgevolgen ontstaan in de verhouding van het bestuursorgaan tot een of meer anderen. Beslissingen van een bestuursorgaan die een zuiver intern karakter hebben, zoals de bepaling van de prioriteit van te behandelen zaken, aanwijzingen over op te stellen stukken en dergelijke, zijn dus niet als besluiten in de zin van de wet aan te merken. Tot deze categorie van zaken behoren ook bij voorbeeld beslissingen over de interne gang van zaken zoals die binnen iedere dienst nodig zijn, ook binnen de krijgsmacht of een openbare school of universiteit. Vandaar dat beslissingen om een leerling die te laat komt, een middag te laten terugkomen of een extra les op te dragen, buiten het begrip besluit vallen. Het wordt eerst anders indien het bevoegd gezag van een school besluit een leerling van school te verwijderen, aangezien dat besluit van dien aard is dat het de rechtspositie van de leerling raakt, aldus de toelichting.
4.4. Naar het oordeel van de Afdeling behoort de opgelegde time-out tot de in de memorie van toelichting vermelde beslissingen over de interne gang van zaken zoals die nodig zijn binnen iedere dienst, waaronder een openbare school. Daarbij is in aanmerking genomen dat de maatregel is opgelegd voor zeer korte duur (een middag) en dat de zoon de volgende schooldag het onderwijs heeft kunnen hervatten. De zoon bleef derhalve toegelaten tot de school (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2002; ECLI:NL:RVS:2002:AF1747). De time-out had dan ook geen rechtsgevolg. Dat het incident op 16 november 2012 verder aanleiding vormde om een handelingsplan vast te stellen, is evenmin een rechtsgevolg van de brief van 16 november 2012. Daargelaten of het vaststellen van een handelingsplan een publiekrechtelijke rechtshandeling is, is bij de brief geen handelingsplan vastgesteld. [appellant A] en [appellant B] zijn slechts uitgenodigd voor een gesprek daarover. Verder worden [appellant A] en [appellant B] niet gevolgd in hun ter zitting naar voren gebrachte stelling, dat hun zoon pas weer op school mocht komen als een handelingsplan was vastgesteld. Het schoolbestuur heeft dit ter zitting weersproken en [appellant A] en [appellant B] hebben desgevraagd niet kunnen verklaren waarom hun zoon op maandagochtend het onderwijs mocht hervatten terwijl geen handelingsplan was vastgesteld.
Tot slot is de omstandigheid dat het schoolbestuur in de veronderstelling verkeerde dat de brief van 16 november 2012 een besluit in de zin van de Awb was, niet van belang voor het antwoord op de vraag of die brief rechtsgevolg heeft. Dat geldt evenzeer voor de stelling van [appellant A] en [appellant B] ter zitting, dat het schoolbestuur het incident dat plaatsvond op 16 november 2012 "gewelddadig" zou hebben genoemd.
4.5. Slotsom is dat de rechtbank terecht en op goede gronden heeft geoordeeld dat de brief van 16 november 2012 geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft daaraan evenzeer terecht de conclusie verbonden dat tegen die brief geen bezwaar open stond, en dat het schoolbestuur het gemaakte bezwaar terecht - zij het op onjuiste gronden - niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Het betoog faalt.
5. Hetgeen [appellant A] en [appellant B] verder hebben aangevoerd behoeft geen bespreking. Het besluit van 10 november 2015 is terecht door de rechtbank vernietigd, en de brief van 16 november 2012 is geen besluit en kan daarom niet worden herroepen.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Slump w.g. Baart
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2017
799.