Uitspraak
201503326/1/A3.
Datum uitspraak: 17 februari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis,
2. [appellante sub 2], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 maart 2015 in zaak nr. 14/4192 in het geding tussen:
[appellante sub 2]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 2 juli 2014 heeft het college een verzoek van [appellante sub 2] om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) deels afgewezen.
Bij besluit van 14 oktober 2014 heeft het college het daartegen door [appellante sub 2] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 maart 2015 heeft de rechtbank het daartegen door [appellante sub 2] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 oktober 2014 vernietigd, het college opgedragen met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen en het college veroordeeld in de bij [appellante sub 2] in beroep opgekomen proceskosten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[appellante sub 2] heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld. Voorts heeft [appellante sub 2] de Afdeling verzocht een dwangsom vast te stellen.
Bij besluit van 19 juni 2015 heeft het college, voor zover thans van belang, het door [appellante sub 2] gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en een verzoek om vergoeding van de bij haar in bezwaar opgekomen proceskosten afgewezen.
[appellante sub 2] heeft bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het besluit van 19 juni 2015. De rechtbank heeft het beroepschrift naar de Afdeling doorgezonden.
[appellante sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. Th.H.J.H. Broekman, mr. M.P.H. Gofers en mr. A.P.J.L. Keijzers, is verschenen. Als door de Afdeling opgeroepen getuige is verschenen en gehoord [directeur], directeur van [Rechtspraktijk], gevestigd te [plaats].
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het derde lid behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW), kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Ingevolge artikel 15 vindt Pro artikel 13 buiten Pro het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
2. Bij brief van 28 mei 2014 heeft [appellante sub 2] het college op grond van de Wob verzocht om stukken over de aanstelling of benoeming van de burgemeester en de gemeentesecretaris of de algemeen directeur alsmede eventuele wijzigingsbesluiten. Voorts heeft zij verzocht om de akten of besluiten van aanstelling of benoeming van alle opsporingsambtenaren, met een maximum van drie, die aan de gemeente zijn verbonden of ten behoeve van de gemeente werken, hun actuele akten van opsporingsbevoegdheid en hun akten of besluiten van beëdiging.
3. Het college heeft ter zitting van de Afdeling betoogd dat [appellante sub 2] en [directeur], die samen een huishouding voeren, een constructie hebben opgezet om via de Rechtspraktijk over door [appellante sub 2] ingediende Wob-verzoeken te procederen en daarmee inkomsten te genereren. Volgens het college komt deze werkwijze neer op misbruik van recht.
3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014 in zaken nrs. 201311752/1/A3 en 201400648/1/A3), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015 in zaken nrs. 201309592/1/A3 en 201309596/1/A3), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
3.2. Het voor [appellante sub 2] ingediende bezwaarschrift, beroepschrift en hogerberoepschrift zijn namens de Rechtspraktijk ondertekend door een bij de Rechtspraktijk werkzame jurist. [directeur] is directeur van de Rechtspraktijk. De Rechtspraktijk maakt deel uit van de [vennootschap], waarvan [directeur], zoals hij ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, enig aandeelhouder is.
[directeur] heeft verder verklaard dat hij en [appellante sub 2] partners zijn en een gezamenlijke huishouding voeren en dat [appellante sub 2], voordat zij kinderen met hem kreeg, als jurist bij de Rechtspraktijk heeft gewerkt. Voorts heeft hij verklaard dat zij Wob-verzoeken, alle luidend zoals in 2 weergegeven, heeft ingediend bij de besturen van alle gemeenten in Nederland, behalve bij die van de gemeenten in Limburg, en dat hij haar met de Wob-verzoeken heeft geholpen en haar heeft geadviseerd.
In de Wob-verzoeken worden stukken over de aanstelling of benoeming van de burgemeester en de gemeentesecretaris gevraagd. [directeur] heeft verklaard dat hij niet weet waarom om deze stukken is gevraagd. Ten aanzien van de gevraagde stukken over de opsporingsambtenaren heeft [directeur] verklaard dat [appellante sub 2] deze wil gebruiken voor het opzetten van een eigen rechtspraktijk op het gebied van gemeentelijke boetes. Volgens hem is het voor een dergelijke praktijk waardevol om te weten of gemeentelijke opsporingsambtenaren deugdelijk zijn aangesteld en beëdigd.
[appellante sub 2] heeft de Rechtspraktijk en haar medewerkers bij schriftelijke machtiging van 4 juni 2014 gemachtigd om haar te vertegenwoordigen en alle handelingen te verrichten om besluiten op haar Wob-verzoeken in rechte te bestrijden, waartoe volgens deze machtiging behoort het aanwenden van rechtsmiddelen, het opkomen tegen het uitblijven van besluiten en het bestrijden van onjuiste of uitgebleven besluiten op bezwaar, onjuiste of uitgebleven beslissingen over proceskostenvergoedingen en onjuiste of uitgebleven dwangsombesluiten. Tevens strekt deze machtiging tot het voor haar aannemen van bedragen zoals vergoedingen voor proceskosten, griffierechten en dwangsommen. In haar nadere stuk van 4 december 2015 heeft [appellante sub 2] te kennen gegeven dat zij met de Rechtspraktijk heeft afgesproken dat de hoogte van de kosten van de haar verleende rechtsbijstand op hetzelfde bedrag wordt gesteld als dat van eventuele proceskostenvergoedingen die het college haar is verschuldigd. [directeur] heeft ten aanzien van de door [appellante sub 2] verschuldigde griffierechten verklaard dat deze door de Rechtspraktijk worden voorgeschoten, dat hij niet weet wat de Rechtspraktijk zou doen bij verlies van een zaak en dat daarover geen afspraak is gemaakt.
3.3. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of het geheel aan feiten en omstandigheden de conclusie rechtvaardigt dat het door het college gestelde misbruik van recht zich voordoet. De Afdeling beantwoordt deze vraag bevestigend.
De Afdeling overweegt hiertoe allereerst dat [appellante sub 2] is opgeroepen om in persoon ter zitting te verschijnen. Zij heeft aan deze oproeping geen gehoor gegeven en heeft zich evenmin laten vertegenwoordigen. Aldus is de Afdeling verhinderd om haar vragen omtrent de mogelijk misbruik opleverende omstandigheden te stellen. De Afdeling beschikt dus alleen over de antwoorden die [directeur] ter zitting heeft gegeven.
Uit hetgeen in 3.2 is weergegeven, leidt de Afdeling af dat in het onderhavige geval de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen is gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren. Voor zover het gaat om proceskosten, geschiedt dit doordat over de besluiten naar aanleiding van de Wob-verzoeken via de rechtspraktijk van [directeur], de partner van [appellante sub 2], wordt geprocedeerd, waarbij weliswaar een derde namens de rechtspraktijk processtukken tekent, maar de stukken zelf worden opgesteld met inhoudelijke betrokkenheid van [directeur].
Bij de waardering van de in 3.2 weergegeven feiten en omstandigheden acht de Afdeling in het bijzonder van belang dat [directeur] heeft verklaard dat hij niet weet waarom om de stukken met betrekking tot de burgemeester en de gemeentesecretaris is gevraagd. Ten aanzien van de stukken over opsporingsambtenaren acht de Afdeling niet aannemelijk dat juist de door [appellante sub 2] gevraagde gegevens benodigd zouden zijn voor een rechtspraktijk van [appellante sub 2] die nog niet bestaat.
Verder valt op dat geen verzoeken zijn ingediend bij gemeentebesturen in de provincie Limburg, terwijl [appellante sub 2] en [directeur] in deze provincie wonen en [Rechtspraktijk] hier is gevestigd. [directeur] heeft hiervoor ter zitting geen bevredigende verklaring gegeven.
Ook is van belang dat de formulering van de Wob-verzoeken vaag is. Onduidelijk is bijvoorbeeld wat wordt bedoeld met "stukken over de aanstelling of benoeming van de burgemeester" en "stukken over de aanstelling of benoeming van de gemeentesecretaris". De vaagheid van de verzoeken doet afbreuk aan het gestelde doel ervan en maakt de op de verzoeken te nemen besluiten onnodig extra vatbaar voor discussie in bezwaar- en beroepsprocedures.
Ten slotte is van belang dat bij het indienen van en procederen over Wob-verzoeken op de hier aan de orde zijnde manier, de financiële belangen van [appellante sub 2], [directeur] en de Rechtspraktijk niet zijn te onderscheiden. Deze samenloop van financiële belangen blijkt uit de door [appellante sub 2] gegeven machtiging, de gemaakte afspraak over de kosten van rechtsbijstand, het ontbreken van een afspraak over betaling van griffierechten en de omstandigheid dat [appellante sub 2] en [directeur] samenwonende partners zijn.
3.4. Uit het voorgaande volgt dat [appellante sub 2] en [directeur] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen hebben gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve hebben zij misbruik van een wettelijke bevoegdheid gemaakt. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep bij de rechtbank in te stellen, nu dat beroep niet kan worden losgezien van het doel waarmee zij de Wob hebben gebruikt. De rechtbank had hierin aanleiding moeten zien het beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
Het betoog slaagt.
4. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep niet-ontvankelijk verklaren. Gelet hierop is het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] ongegrond.
5. Bij besluit van 19 juni 2015 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellante sub 2] gemaakte bezwaar. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dit besluit komen te ontvallen, zodat het reeds daarom dient te worden vernietigd.
Omdat het college niet opnieuw op het bezwaar hoefde te beslissen, zal de Afdeling het verzoek van [appellante sub 2] om wegens niet-tijdig beslissen een dwangsom vast te stellen, afwijzen.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 maart 2015 in zaak nr. 14/4192;
IV. verklaart het beroep in die zaak niet-ontvankelijk;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis van 19 juni 2015, kenmerk Z-14-13907 UIT/023455;
VI. wijst het verzoek van [appellante sub 2] om een dwangsom vast te stellen af.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Borman w.g. Hartsuiker
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2016
620.