Uitspraak
201600382/1/R2.
Datum uitspraak: 7 december 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: Mob), gevestigd te Nijmegen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 januari 2014 heeft het college de aan [vergunninghouder] krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleende vergunning voor het exploiteren van een vleeskuikenbedrijf gewijzigd.
Bij besluit van 19 mei 2014, kenmerk 2014/0109121, heeft het college het door Mob hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2928) heeft de Afdeling het daartegen door Mob ingestelde beroep gegrond verklaard.
Bij besluit van 8 december 2015, kenmerk 2015/0382366, heeft het college het door Mob tegen het besluit van 17 januari 2014 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en het besluit deels in stand gelaten en deels gewijzigd.
Tegen dit besluit heeft Mob beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 augustus 2016, waar Mob, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, en het college vertegenwoordigd door mr. R. Orie, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij besluit van 17 januari 2014 heeft het college de op 2 oktober 2013 aan [vergunninghouder] verleende Nbw-vergunning voor het in werking hebben van een vleeskuikenbedrijf aan de [locatie 1] te Witharen gewijzigd. Met het besluit heeft het college bepaald de bij besluit van 2 oktober 2013 verleende Nbw-vergunning gedeeltelijk in te trekken voor:
a. het houden van 9563 stuks vleeskuikens met RAV code E 5.100; in stal 1 aan de [locatie 1] te Witharen, ten behoeve van [bedrijf A] aan de [locatie 2] te Witharen;
b. het houden van 6909 stuks vleeskuikens met RAV code E 5.100; in stal 1 aan de [locatie 1] te Witharen, ten behoeve van het agrarisch bedrijf [bedrijf B] aan de [locatie 3] te Slagharen;
c. het houden van 5938 stuks vleeskuikens met RAV code E 5.100; in stal 1 aan de [locatie 1] te Witharen, ten behoeve van melkveebedrijf [bedrijf C] aan de [locatie 4] te Balkbrug.
2. Bij uitspraak van 16 september 2015 heeft de Afdeling de eerdere beslissing op bezwaar van 19 mei 2014 wegens strijd met de rechtszekerheid vernietigd. De Afdeling overwoog dat de in verband met de gedeeltelijke intrekking van de Nbw-vergunning aan het besluit verbonden voorschriften onvoldoende duidelijk waren. Daartoe overwoog de Afdeling dat uit de bewoordingen dat het besluit "wordt geëffectueerd" zodra de vergunningen voor de saldo-ontvangende bedrijven zijn verleend en onherroepelijk zijn geworden niet kan worden afgeleid dat de gedeeltelijke intrekking van de vergunning betekent dat al bij de verlening en inwerkingtreding van de vergunningen voor de saldo-ontvangende bedrijven de dieren waarop de intrekking betrekking heeft niet meer kunnen worden gehouden. Hierdoor was ten onrechte niet uitgesloten dat voor een bepaalde periode zowel op het saldo-gevende bedrijf als op het saldo-ontvangende bedrijf de emissie wordt uitgestoten ten behoeve waarvan de vergunning is ingetrokken. Voorts overwoog de Afdeling dat het besluit leidde tot onduidelijkheid aangezien uit het besluit niet kon worden opgemaakt welke aantallen dieren ter plaatse van het saldo-gevende bedrijf aan de [locatie 1] zijn toegelaten en welke emissie mag worden uitgestoten indien niet alle vergunningen voor de saldo-ontvangende bedrijven onherroepelijk worden en de Nbw-vergunning voor het bedrijf in zoverre gedeeltelijk blijft gelden.
Met het besluit van 8 december 2015 heeft het college beoogd de geconstateerde gebreken te herstellen. Mob stelt zich op het standpunt dat het besluit nog steeds onvoldoende rechtszeker is.
Omvang intrekking
3. Mob betoogt dat de Nbw-vergunning van [vergunninghouder] reeds in zijn geheel is ingetrokken bij besluit van 1 oktober 2014, waarmee de vergunning van [vergunninghouder] is ingetrokken onder de voorwaarde dat de vrijkomende ammoniakproductierechten kunnen worden ingezet voor de uitbreiding van een andere veehouderij, zodat deze niet alsnog gedeeltelijk ingetrokken kan worden. Het college had dit volgens Mob bij het besluit van 8 december 2015 moeten betrekken.
3.1. Dit betoog ziet op de vraag of ten tijde van het bestreden besluit nog rechten bestonden die konden worden ingetrokken en daarmee op de vraag of nog rechten bestaan waarmee gesaldeerd kan worden in het kader van de verlening van een Nbw-vergunning voor de uitbreiding van een veehouderij. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1819 ligt deze vraag bij het intrekkingsbesluit niet ter beoordeling voor. De beoordeling van de vraag of deze intrekking als mitigerende maatregel bij het saldo-ontvangende bedrijf kan worden ingezet, kan pas aan de orde komen bij de verlening van de vergunning voor het saldo-ontvangende bedrijf. Bij de beantwoording van die vraag kan in het kader van een beroep tegen het besluit tot toekenning van de rechten aan het saldo-ontvangende bedrijf tevens de vraag worden beantwoord of en in hoeverre daarbij is uitgegaan van een juiste vaststelling van de rechten van het saldo-gevende bedrijf. Deze vraag is in het kader van het voorliggende beroep tegen een besluit dat strekt tot gedeeltelijke intrekking van een Nbw-vergunning van dat bedrijf niet aan de orde.
Aan het besluit verbonden voorschriften
4. Om de in de uitspraak van 16 september 2015 geconstateerde gebreken te herstellen heeft het college het intrekkingsbesluit gewijzigd. Bepaald is dat zodra de afzonderlijke Nbw-vergunningen voor de voornoemde bedrijven (de saldo-ontvangers) van kracht worden, de bij deze intrekking betrokken dierplaatsen buiten gebruik dienen te worden gesteld, zodanig dat er geen ammoniakuitstoot plaats kan vinden (hierna: voorschrift 2). Daarnaast is met het oog op hetgeen is overwogen in de uitspraak van 16 september 2015 in het besluit per in te trekken onderdeel bepaald dat elk onderdeel pas geëffectueerd wordt zodra de Nbw-vergunning voor het betreffende saldo-ontvangende bedrijf is verleend en deze van kracht en onherroepelijk is geworden (hierna: voorschrift 1).
Het college heeft toegelicht dat met "geëffectueerd" is bedoeld dat op het moment van onherroepelijk worden van de vergunning voor het saldo-ontvangende bedrijf de Nbw-vergunning van het saldo-gevende bedrijf in zoverre definitief wordt ingetrokken. In de periode tussen het van kracht worden van de Nbw-vergunning van het saldo-ontvangende bedrijf en het onherroepelijk worden daarvan, geldt de Nbw-vergunning van de saldo-gever derhalve nog steeds. Daarvan mag echter in de periode tussen het van kracht worden van de Nbw-vergunning van het saldo-ontvangende bedrijf en het onherroepelijk worden daarvan tijdelijk geen gebruik worden gemaakt.
5. Mob stelt zich op het standpunt dat met de in het besluit aangebrachte wijzigingen het besluit nog steeds onvoldoende rechtszekerheid biedt. In dit kader betoogt Mob dat aan voorschrift 2 pas rechtskracht toekomt zodra de betrokken Nbw-vergunning voor het saldo-ontvangende bedrijf onherroepelijk is aangezien het intrekkingsbesluit pas op dat moment wordt geëffectueerd. Hierdoor bestaat nog steeds de mogelijkheid dat gedurende de periode waarin de aan de saldo-ontvangende bedrijven verleende vergunningen nog niet onherroepelijk zijn, op grond van de nieuwe vergunningen voor de saldo-ontvangende bedrijven dieren worden gehouden terwijl de bedrijfsvoering van het saldo-gevende bedrijf wordt voortgezet, aldus Mob.
Verder betoogt Mob dat het aan het besluit verbonden voorschrift 2 onvoldoende rechtszeker is aangezien uit het voorschrift niet blijkt welke dierplaatsen op welke locatie buiten werking moeten worden gesteld. Daarbij wijst Mob erop dat in voorschrift 2 verwezen wordt naar dierplaatsen terwijl de intrekking ziet op dieraantallen.
Bovendien is volgens Mob onduidelijk of de gedeeltelijke intrekking weer ongedaan wordt gemaakt indien de vergunning van één van de saldo-ontvangende bedrijven niet onherroepelijk wordt.
5.1. Wat betreft het betoog van Mob ten aanzien van voorschrift 2, overweegt de Afdeling het volgende. In het besluit van 8 december 2015 is bepaald dat de intrekkingen pas geëffectueerd worden op het moment dat de vergunningen voor de saldo-ontvangende bedrijven van kracht en onherroepelijk geworden zijn. Uit deze formulering volgt niet dat de inwerkingtreding van het besluit wordt opgeschort. Anders dan Mob betoogt verkrijgt het aan het intrekkingsbesluit verbonden voorschrift 2 dan ook niet pas rechtskracht op het moment dat de vergunningen voor de saldo-ontvangende bedrijven onherroepelijk zijn geworden, maar reeds door de inwerkingtreding van het besluit.
Voorts ziet de intrekking zoals Mob betoogt weliswaar op dieraantallen en niet op dierplaatsen zoals wel het geval is in voorschrift 2, maar nu in het voorschrift is vermeld dat de bij het betreffende deel van de intrekking, waarmee verwezen wordt naar dieraantallen, betrokken dierplaatsen buiten werking dienen te worden gesteld, acht de Afdeling daarmee voldoende duidelijk welk deel van dierplaatsen buiten werking moet worden gesteld.
Nu met voorschrift 2 is voorzien in een regeling waarmee het saldo-gevende bedrijf in zoverre buiten werking moet worden gesteld zodra de afzonderlijke vergunningen voor de saldo-ontvangende bedrijven van kracht worden, is de Afdeling, zoals reeds overwogen in de uitspraak van 29 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1818, van oordeel dat met dit voorschrift is verzekerd dat dubbele ammoniakuitstoot in de fase tussen definitieve intrekking van de vergunning van het saldo-gevende bedrijf en de verlening en inwerkingtreding van de vergunningen van de saldo-ontvangende bedrijven wordt voorkomen.
5.2. Zoals volgt uit de uitspraak van 29 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1818, moet uit een oogpunt van rechtszekerheid voorkomen worden dat onzekerheid ontstaat over de vraag of en in welke omvang een bedrijf toestemming op grond van de Nbw 1998 heeft om dieren te houden.
Zoals hiervoor overwogen vervalt op grond van voorschrift 1 zoals verbonden aan het bestreden besluit de Nbw-vergunning van het saldo-gevende bedrijf als de Nbw-vergunning van het saldo-ontvangende bedrijf onherroepelijk wordt. Tot dat moment mag de saldo-gever gelet op voorschrift 2 enkel gebruik maken van zijn vergunning als de Nbw-vergunning van het saldo-ontvangende bedrijf niet van kracht is. Hierbij is van belang dat na het van kracht worden van de vergunning van het saldo-ontvangende bedrijf een situatie kan ontstaan waarin die vergunning niet langer van kracht is, hetgeen tot gevolg heeft dat de dierplaatsen op het saldo-gevende bedrijf weer in gebruik genomen mogen worden. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen in het geval de vergunning van het saldo-ontvangende bedrijf in bezwaar of na een vernietiging door de rechter alsnog geweigerd wordt of in de omstandigheid dat de Nbw-vergunning van het saldo-ontvangende bedrijf wordt geschorst. De vraag of het saldo-gevende bedrijf op een bepaald moment dieren mag houden, met een bepaalde stikstofdepositie, is daarmee afhankelijk van de vraag of de vergunning van het saldo-ontvangende bedrijf van kracht is. Dit leidt ertoe dat voor derden niet op eenvoudige wijze is vast te stellen of en in welke omvang de saldo-gever gebruik mag maken van zijn Nbw-vergunning. Daarbij is van belang dat de vernietiging door de rechter van een besluit op bezwaar niet zonder meer gelijk te stellen is met een onherroepelijke vernietiging of intrekking in bezwaar van de verleende vergunning.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit, voor zover het betreft voorschriften 1 en 2, tot onduidelijkheid kan leiden, zodat het besluit genomen is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Een systeem zoals is ontstaan met de aan het intrekkingsbesluit verbonden voorschriften waarmee de dierplaatsen van het saldo-gevende bedrijf eerst buiten werking moeten worden gesteld en de intrekking van de Nbw-vergunning pas op een later moment definitief wordt, acht de Afdeling dan ook niet aanvaardbaar. Het betoog slaagt.
Overgebleven deel van de Nbw-vergunning
6. Mob betoogt verder dat het college, anders dan het heeft beoogd, de in de Nbw-vergunning van 2 oktober 2013 opgenomen tabel waarin is bepaald hoeveel dieren [vergunninghouder] op grond van de vergunning na de gedeeltelijke intrekking nog mag houden, niet heeft gewijzigd. Hierdoor zijn volgens Mob nog steeds de toegestane deposities op één cijfer achter de komma afgerond in plaats van op twee cijfers achter de komma en zijn de emissiefactoren ten onrechte niet aangepast aan de Regeling ammoniak en veehouderij zoals luidend ten tijde van het bestreden besluit. Mob betoogt dat de Nbw-vergunning hierdoor niet nageleefd kan worden aangezien de totale ammoniakemissie zoals berekend op grond van de aangepaste emissiefactoren, en daarmee de totale depositie van de na de gedeeltelijke intrekking resterende dieren daardoor hoger is dan is toegestaan op grond van de in de vergunning opgenomen tabel.
Subsidiair voert Mob aan dat in de nieuwe tabel ten onrechte verwezen wordt naar diercategorieën die in de gewijzigde Regeling ammoniak en veehouderij niet meer voorkomen. Bovendien is volgens Mob de huisvestiging van de toegestane dieraantallen niet mogelijk gelet op de beperkte omvang van de aanwezige schuur.
6.1. In het besluit van 17 januari 2014 is bepaald dat de tabel zoals opgenomen in voorschrift 1 van de bij besluit van 3 oktober 2013 verleende Nbw-vergunning wordt gewijzigd. In het dictum van het bestreden besluit is vermeld dat het besluit van 17 januari 2014 wordt herroepen door onder meer wijziging van dit voorschrift. In de toelichting is vermeld op welke wijze de tabel is aangepast. Hiermee is voldoende duidelijk dat de tabel zoals opgenomen in de Nbw-vergunning van [vergunninghouder] van 3 oktober 2013 wordt vervangen door de in het bestreden besluit opgenomen tabel, zodat het betoog van Mob in zoverre niet kan slagen.
6.2. Het college heeft uiteengezet dat besloten is om de afrondingsregel zoals opgenomen in artikel 4, lid 2, van de beleidsregel Vergunningverlening Nbw 1998 voor veehouderijen, niet langer toe te passen. Met het oog hierop is de tabel met het bestreden besluit aangepast. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college geen aanleiding hoeven zien om tevens de in de Nbw-vergunning van 2 oktober 2013 opgenomen RAV-codes (stalsystemen) aan te passen aan de thans in de Regeling ammoniak en veehouderij opgenomen codes. Daarbij is van belang dat de met de vergunning toegestane activiteit reeds is beoordeeld en vergund bij besluit van 2 oktober 2013. Dat zoals Mob stelt RAV-codes na het nemen van het besluit van 2 oktober 2013 zijn gewijzigd, maakt niet dat het college in de aanvraag aanleiding had moeten zien om de activiteit nu nogmaals, aan de hand van de thans in de Regeling ammoniak en veehouderij opgenomen stalsystemen, te beoordelen. Of de toegestane dieren passen in de daarvoor bedoelde schuur maakt dat niet anders. Het betoog faalt.
Conclusie
7. Gelet op hetgeen is overwogen in overweging 5.2 is het beroep gegrond, zodat het besluit, voor zover het betreft voorschrift 1 en 2, wegens strijd met de rechtszekerheid dient te worden vernietigd.
8. Ter zitting heeft het college met het oog op de verdere besluitvorming ten aanzien van de aanvraag voor verlening van een Nbw-vergunning voor het uitbreiden van een vleeskalverenhouderij aan de [locatie 3] te Slagharen - ten behoeve waarvan de Nbw-vergunning van [vergunninghouder] deels wordt ingetrokken - verzocht om het geschil definitief te beslechten. Als gevolg van deze uitspraak, waarmee het aan het intrekkingsbesluit verbonden voorschrift op grond waarvan het besluit pas geëffectueerd wordt zodra de Nbw-vergunning voor het betreffende saldo-ontvangende bedrijf onherroepelijk is geworden, wordt vernietigd, wordt de gedeeltelijke intrekking van de Nbw-vergunning van [vergunninghouder] onherroepelijk. Met het vernietigen van dit aan het intrekkingsbesluit verbonden voorschrift is in dit geval van de geconstateerde strijd met de rechtszekerheid dan ook niet langer sprake, zodat het geschil daarmee definitief is beslecht. Hieruit volgt tevens dat het college evenmin een nieuw besluit op bezwaar hoeft te nemen.
Proceskosten
9. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 8 december 2015, kenmerk A15-359 2015/0382366, voor zover het betreft voorschriften 1 en 2;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
w.g. Van Buuren w.g. Donner-Haan
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2016
674.