Uitspraak
201508282/1/A3.
Datum uitspraak: 7 december 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 oktober 2015 in zaak nr. 15/736 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college.
Procesverloop
Bij brief van 18 augustus 2014 heeft het college gereageerd op een verzoek van [appellant sub 1] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) om openbaarmaking van documenten.
Bij besluit van 26 november 2014 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 30 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep ingediend.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. W. Kromhout van der Meer, werkzaam bij de gemeente Wassenaar, is verschenen. [appellant sub 1] is, hoewel daartoe opgeroepen, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante regelgeving
1. Ingevolge artikel 2:15, eerste lid, eerste volzin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan een bericht elektronisch naar een bestuursorgaan worden verzonden voor zover het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg is geopend.
Ingevolge het vierde lid deelt het bestuursorgaan een weigering op grond van dit artikel zo spoedig mogelijk aan de afzender mede.
Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen indien:
[…]
b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15
[…]
mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
Ingevolge artikel 8:4, eerste lid, aanhef en onder a, kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een weigering op grond van artikel 2:15.
Verzoek van [appellant sub 1]
2. [appellant sub 1] heeft per fax het volgende verzoek ingediend bij het college: "Onder verwijzing naar de Wob vraag ik u om openbaar te maken over het jaar 2013 de WOZ bezwaarschriften en uw besluiten daarop waarbij de bezwaarschriften, ingediend door professionele rechtshulpverleners, gegrond zijn verklaard. U hoeft niet alle voorhanden zijnde zaken te kopiëren, u mag het aantal zaken beperken tot een willekeurige 30 stuks waarbij wordt voldaan aan de criteria die ik heb uiteengezet. Uiteraard mogen persoonsgegevens onleesbaar worden gemaakt."
Reactie van het college op het verzoek
3. Bij de brief van 18 augustus 2014 heeft het college op dit verzoek gereageerd. Deze brief heeft als onderwerp "Niet behandelen verzoek om openbaarmaking". De brief luidt als volgt:
"Van u ontvingen wij op 14 augustus 2014 per telefax een verzoek om openbaarmaking ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur (Wob-verzoek). Uw verzoek betreft gegrond verklaarde en door professionele rechtshulpverleners ingediende WOZ-bezwaarschriften.
Het college van burgemeester en wethouders heeft op 5 november 2013 besloten om de elektronische weg voor het indienen van een Wob-verzoek expliciet af te sluiten. Daartoe behoort ook het gebruik van de telefax. Uw verzoek wordt dan ook niet behandeld.
Op de gemeentelijke website wordt vermeld hoe een Wob-verzoek kan worden ingediend. Ik wijs er nog op dat een aanvraag zoals uw verzoek ingevolge artikel 4:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dient te worden ondertekend."
De brief is ondertekend namens het college van burgemeester en wethouders.
Besluit op bezwaar
4. [appellant sub 1] heeft bezwaar gemaakt tegen deze brief. Bij het besluit van 26 november 2014 heeft het college dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de brief van 18 augustus 2014 geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Volgens het college bevat die brief slechts een feitelijke mededeling van informatieve aard.
Aangevallen uitspraak
5. De rechtbank heeft overwogen dat de brief van 18 augustus 2014 een mededeling in de zin van artikel 2:15, vierde lid, van de Awb is en geen besluit om het verzoek van [appellant sub 1] buiten behandeling te stellen in de zin van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb. De mededeling als bedoeld in artikel 2:15 is Pro naar het oordeel van de rechtbank geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb. De rechtbank heeft daarbij verwezen naar de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:15 (Kamerstukken II 2001/02, 28 483, nr. 3, p. 32), waar is vermeld dat een op artikel 2:15 gebaseerde Pro weigering niet appellabel is. Het college heeft het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank.
Afwijzing verzoek om uitstel van de zitting
6. De Afdeling heeft [appellant sub 1] met toepassing van artikel 8:59 van Pro de Awb opgeroepen om in persoon ter zitting te verschijnen. Naar het zich toen liet aanzien zou de Afdeling hem vragen stellen over de achtergrond van het door hem ingediende Wob-verzoek.
De dag vóór de zitting heeft de gemachtigde van [appellant sub 1] te kennen gegeven dat [appellant sub 1] wegens ziekte verhinderd was om ter zitting te verschijnen. Hij heeft verzocht om de zitting uit te stellen. De Afdeling heeft besloten om de behandeling ter zitting doorgang te laten vinden, omdat het verzoek om uitstel niet nader was toegelicht, bijvoorbeeld met medische gegevens.
Inmiddels is gebleken dat voor de afdoening van deze zaak geen door [appellant sub 1] persoonlijk te verstrekken inlichtingen nodig zijn. Aan het niet verschijnen van [appellant sub 1] ter zitting verbindt de Afdeling daarom geen gevolgen. Om dezelfde reden bestaat geen aanleiding tot heropening van het onderzoek en nadere behandeling ter zitting.
Misbruik van recht
7. Het college betoogt dat [appellant sub 1], door de wijze waarop hij procedeert, misbruik van recht maakt. Volgens het college is de behoefte van [appellant sub 1] aan openbaarheid van de door hem gevraagde documenten kennelijk gering, nu hij kiest voor langdurig doorprocederen in plaats van het eenvoudigweg op andere wijze - bijvoorbeeld schriftelijk - indienen van zijn Wob-verzoek. De procedure lijkt slechts te zijn gericht op het ontvangen van vergoedingen, aldus het college.
7.1. Omdat dit betoog de ontvankelijkheid van het hoger beroep raakt, zal de Afdeling eerst dit betoog bespreken.
7.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129), kan ingevolge de artikelen 13 en 15 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van bevoegdheid behelst en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
7.3. Niet in geschil is dat het college de elektronische weg, waaronder ook de fax wordt begrepen, niet heeft opengesteld voor het indienen van Wob-verzoeken. [appellant sub 1] had ervoor kunnen kiezen om na ontvangst van de brief van het college van 18 augustus 2014, waarin dit aan hem wordt meegedeeld, het verzoek op andere wijze - bijvoorbeeld schriftelijk - in te dienen. [appellant sub 1] heeft dat niet gedaan, maar heeft ervoor gekozen om bezwaar te maken tegen de brief van het college, omdat volgens hem zijn verzoek ten onrechte buiten behandeling is gesteld zonder dat hij in de gelegenheid is gesteld om het verzuim te herstellen.
De omstandigheid dat [appellant sub 1], in plaats van het alsnog op andere wijze indienen van zijn verzoek, ervoor heeft gekozen om te procederen tegen de volgens hem onjuiste buitenbehandelingstelling, is onvoldoende grond voor het oordeel dat hij misbruik van recht maakt. Nu in dit geval niet aannemelijk is geworden dat [appellant sub 1] zijn Wob-verzoek zonder redelijk doel heeft ingediend en ook overigens geen feiten en omstandigheden zijn gebleken die kunnen wijzen op misbruik van recht, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om het beroep wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk te verklaren.
Het betoog faalt.
Hoger beroep van [appellant sub 1]
8. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de brief van het college van 18 augustus 2014 geen buitenbehandelingstelling als bedoeld in artikel 4:5 van Pro de Awb bevat. Hij voert aan dat zowel in het onderwerp bovenaan de brief als in de tekst van de brief is vermeld dat zijn verzoek niet wordt behandeld. Voorts wijst hij erop dat in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:15 van Pro de Awb is vermeld dat een aanvraag, ook indien de elektronische weg voor indiening ervan is afgesloten, slechts met toepassing van artikel 4:5 en Pro derhalve na het bieden van een hersteltermijn buiten behandeling kan worden gesteld.
8.1. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college betoogd dat een verzoek om een besluit te nemen geen aanvraag is in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb indien dit verzoek langs een niet-opengestelde elektronische weg is ingediend. Volgens het college is in een dergelijk geval ook artikel 4:5 van Pro de Awb niet van toepassing.
De Afdeling volgt het college niet in dit betoog. Een aanvraag is ingevolge artikel 1:3, derde lid, een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. In deze begripsbepaling is niet vermeld dat een verzoek slechts dan een aanvraag is, indien het op bepaalde wijze is ingediend. Voorts wordt aan de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:15 van Pro de Awb (Kamerstukken II 2001/02, 28 483, nr. 3, p. 32-33) het volgende ontleend: "Indien een aanvraag tot het geven van een beschikking langs elektronische weg wordt ingediend, terwijl de elektronische weg daarvoor niet is geopend of niet op deze wijze is geopend, dan kan het bestuursorgaan ingevolge artikel 2:15, eerste lid, weigeren de aanvraag te aanvaarden. Ook op deze situatie is artikel 4:5 van Pro toepassing. Voor zover het bestuursorgaan op de hoogte is van de aanvraag, dient het de aanvrager in de gelegenheid te stellen zijn aanvraag te herstellen binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn."
Nu het college het per fax ingediende Wob-verzoek van [appellant sub 1] in goede orde heeft ontvangen, heeft [appellant sub 1] daarmee een aanvraag ingediend bij het college. Ook indien een dergelijke aanvraag met toepassing van artikel 2:15 wordt Pro geweigerd omdat deze langs een niet-opengestelde elektronische weg is ingediend, kan die aanvraag slechts met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb buiten behandeling worden gesteld na het bieden van een herstelmogelijkheid.
8.2. In de brief van 18 augustus 2014 deelt het college aan [appellant sub 1] mee, in reactie op zijn per fax ingediende Wob-verzoek, dat het eerder heeft besloten om de elektronische weg - waaronder ook de fax - af te sluiten voor het indienen van Wob-verzoeken. Voorts wijst het college [appellant sub 1] in deze brief op de gemeentelijke website, waar is vermeld op welke wijze een Wob-verzoek kan worden ingediend. In zoverre kan de brief worden aangemerkt als weigering in de zin van artikel 2:15 van Pro de Awb om het per fax ingediende Wob-verzoek te aanvaarden. Ingevolge artikel 8:4, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in verbinding met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb staat tegen een dergelijke weigering geen bezwaar en beroep open.
8.3. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, bevat de brief van 18 augustus 2014 echter eveneens een buitenbehandelingstelling als bedoeld in artikel 4:5, eerste lid, van de Awb. Zowel in het onderwerp bovenaan de brief als in de tekst van de brief is immers uitdrukkelijk vermeld dat het Wob-verzoek van [appellant sub 1] niet wordt behandeld. Deze bewoordingen sluiten aan bij de bewoordingen van artikel 4:5 van Pro de Awb. Daarom kan de brief in zoverre als buitenbehandelingstelling in de zin van die bepaling worden aangemerkt.
8.4. Het buiten behandeling stellen van een Wob-verzoek is, zoals niet in geschil is, een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat het college het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Het betoog slaagt.
Slotoverwegingen
9. Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond.
10. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 26 november 2014 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 1:3, eerste lid, en artikel 4:5, eerste lid, van die wet, voor vernietiging in aanmerking.
11. Het college dient een nieuw besluit te nemen op het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 18 augustus 2014 gemaakte bezwaar. Niet in geschil is dat het college [appellant sub 1] niet met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, in de gelegenheid heeft gesteld om zijn verzoek binnen een door het college gestelde termijn alsnog op andere wijze in te dienen. Uit het voorgaande volgt dat het college hem daartoe wel in de gelegenheid had moeten stellen. Het college kan dat hangende de hernieuwde behandeling van het bezwaar alsnog doen. Indien het college dat doet en [appellant sub 1] van de geboden gelegenheid gebruik maakt, dient het college - indien voor het overige aan de vereisten voor het in behandeling nemen van het verzoek is voldaan - in het besluit op bezwaar tevens een inhoudelijk besluit op het verzoek te nemen.
12. Het college heeft verzocht om af te zien van een proceskostenveroordeling. Volgens het college heeft [appellant sub 1] de kosten niet redelijkerwijs behoeven te maken, nu hij deze kosten had kunnen voorkomen door zijn Wob-verzoek alsnog schriftelijk in te dienen.
De Afdeling ziet geen aanleiding om aan dit verzoek tegemoet te komen. Een belanghebbende kan niet het recht worden ontzegd om rechtsmiddelen aan te wenden tegen een buitenbehandelingstelling van een aanvraag die langs een niet-opengestelde elektronische weg is ingediend. In lijn daarmee is er geen grond voor het oordeel dat de kosten voor het aanwenden van die rechtsmiddelen niet redelijkerwijs behoefden te worden gemaakt.
Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 oktober 2015 in zaak nr. 15/736;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar van 26 november 2014, kenmerk Z-15597/UIT-19752;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.488,00 (zegge: veertienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 415,00 (zegge: vierhonderdvijftien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Borman w.g. Herweijer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2016
640.