Uitspraak
Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.
201600893/1/A2.
Datum uitspraak: 5 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid EuroPort Business School B.V. (hierna: EuroPort), gevestigd te Rotterdam,
appellante,
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 9 juni 2015 heeft de minister het accreditatiebesluit van 22 oktober 2012 voor de hbo-bacheloropleiding "International Business and Management Studies" (hierna: IBMS) van EuroPort ingetrokken.
Bij besluit van 19 januari 2016 heeft de minister het door EuroPort daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft EuroPort beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
EuroPort en de minister hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 mei 2016, waar EuroPort, vertegenwoordigd door [directeur] van EuroPort, bijgestaan door mr. W.E. Pors en mr. P. van Gemert, beiden advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma, advocaat te Den Haag, vergezeld door drs. H.H.A. Ponds, mr. B.J. de Koning, mr. D.W. Mulder en mr. A.K. van den Berg, zijn verschenen.
Overwegingen
Aanleiding van het beroep
1. Bij brief van 18 maart 2012 heeft EuroPort het bestuur van de Nederlands Vlaamse Accreditatieorganisatie (hierna: NVAO) verzocht om accreditatie van de hbo-bacheloropleiding IBMS. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft AeQui, evaluatiebureau voor het hoger onderwijs, in opdracht van de NVAO een commissie samengesteld (hierna: de AeQui-commissie) die de opleiding heeft gevisiteerd, daarover een oordeel heeft gevormd en daarvan schriftelijk verslag heeft uitgebracht. De AeQui-commissie heeft de opleiding als voldoende beoordeeld. Bij besluit van 22 oktober 2012 heeft de NVAO EuroPort de verzochte accreditatie verleend.
2. Door een verzoek van de Inspectie van het onderwijs (hierna: Inspectie) om onderzoek te doen naar het toelatingsbeleid van EuroPort, en een rapport van de Landelijke Commissie Gedragscode Hoger Onderwijs (hierna: LCGHO) van 26 februari 2013 is de NVAO bekend geraakt met een door EuroPort aangeboden verkort programma van de opleiding IBMS, het zogenoemde Capstone-programma. Dat programma telt 108 ec (studiepunten) aan onderwijs en 132 ec aan vrijstellingen. In het studiejaar 2011-2012 zouden 41 studenten tot dat programma zijn toegelaten.
3. Bij brief van 23 april 2013 heeft de NVAO bij AeQui en EuroPort geïnformeerd of de AeQui-commissie door EuroPort op de hoogte was gesteld van het bestaan van dit programma, en of de AeQui-commissie in de gelegenheid is gesteld de kwaliteit van dit programma te betrekken in de beoordeling van de opleiding.
Bij brief van 26 april 2013 heeft AeQui daarop geantwoord dat in geen van de contactmomenten, correspondentie of documenten is gebleken van het bestaan van dit programma. Volgens AeQui is het Capstone-programma de commissie onbekend en heeft het geen deel uitgemaakt van de beoordeling van de opleiding.
Bij brief van 15 mei 2013 heeft [directeur] van EuroPort, de NVAO geantwoord dat het Capstone-programma een pilot voor zij-instromers is geweest waarvoor eenmalig studenten zijn toegelaten. [directeur] stelt in de brief verder dat hij de betreffende groep op basis van vooraf ingewonnen advies bij de visitatie niet als structurele instroomgroep heeft benoemd. Hoewel hij deze groep tijdens de visitatie wel ter sprake wilde brengen, is het daar volgens [directeur] niet van gekomen. [directeur] stelt dat hij de informatie niet bewust heeft achtergehouden.
4. Bij brief van 13 juni 2013 heeft de NVAO de minister verzocht de procedure tot intrekking van het accreditatiebesluit van 22 oktober 2012 in gang te zetten, omdat EuroPort de AeQui-commissie niet heeft geïnformeerd over het bestaan van het Capstone-programma. Door dat nalaten is volgens de NVAO de grond aan het visitatierapport van de AeQui-commissie, dat aan de accreditatie ten grondslag ligt, ontvallen.
5. Bij brief van 6 augustus 2013 heeft de minister EuroPort en de NVAO geïnformeerd gevolg te geven aan het verzoek van de NVAO. Dat houdt in dat de minister de NVAO heeft verzocht onderzoek te laten doen naar de kwaliteit van de opleiding IBMS en advies uit te brengen over de accreditatiewaardigheid ervan. Daarbij heeft de minister erop gewezen dat bij een onvoldoende beoordeling het eerdere accreditatiebesluit kan worden ingetrokken.
6. De NVAO heeft een visitatiepanel samengesteld. Op 8 mei 2014 heeft het visitatiepanel rapport uitgebracht. In dit rapport heeft het panel de te beoordelen aspecten van de opleiding getoetst aan de hand van zestien zogenoemde standaarden uit het toepasselijke Beoordelingskader van de NVAO en de opleiding IBMS van onvoldoende kwaliteit geacht. Daarbij heeft het panel het volgende in aanmerking genomen:
- het bij de toelating tot de opleiding gebruikte intake-assessment kon geen valide en betrouwbare basis zijn voor het verlenen van vrijstellingen (standaard 5);
- het aangeboden programma en toetsingsbeleid borgt in onvoldoende mate het verwerven van alle eindkwalificaties door (in elk geval) de Capstone-groep (standaard 3);
- het verbeterbeleid heeft tekort geschoten (standaard 14);
- niet geborgd is dat alle eindkwalificaties op het vereiste niveau worden afgetoetst (standaard 16);
- het panel heeft substantiële tekorten geconstateerd in het personeelsbeleid (standaard 8), de studiebegeleiding en informatievoorziening (standaard 12);
- de beoogde eindkwalificaties, oriëntatie, vormgeving en duur zijn voldoende en de studeerbaarheid is goed.
De onvoldoende beoordelingen van de standaarden 3, 12 en 14 hangen volgens het visitatiepanel samen met tekorten die nadrukkelijk zijn gebleken bij het ontstaan dan wel de afwikkeling van de geconstateerde problematiek rond het Capstone-programma, maar leggen ook structurele zwakheden van het onderwijs en de organisatie bloot. Dat laatste geldt ook voor het personeelsbeleid (standaard 8) en de toetsing en gerealiseerde eindkwalificaties (standaard 16), waarbij geen directe relatie bestaat met het Capstone-programma.
7. De NVAO heeft het rapport van het visitatiepanel van 8 mei 2014 ten grondslag gelegd aan een advies van 16 juni 2014. Daarin adviseert de NVAO de minister tot intrekking van het accreditatiebesluit.
8. Bij besluit van 9 juni 2015 heeft de minister het advies van de NVAO van 16 juni 2014 overgenomen en het accreditatiebesluit van de NVAO van 22 oktober 2012 ingetrokken. Dat leidt ertoe dat aan de examens van de opleiding IBMS geen graad is verbonden en dat de registratie van de opleiding in het Centraal Register Hoger Onderwijs (hierna: CROHO) wordt beëindigd. Omdat EuroPort geen in het CROHO geregistreerde opleidingen meer verzorgt, verliest EuroPort de status van rechtspersoon hoger onderwijs na afloop van de opleiding van de laatste thans zittende student. Voor de zittende studenten voor wie het niet mogelijk is de opleiding aan een andere instelling te voltooien, wordt de opleiding aan EuroPort voortgezet en is aan de examens wel een graad verbonden. EuroPort dient het intrekkingsbesluit binnen zes weken bekend te maken, onder vermelding van andere instellingen waar studenten de opleiding kunnen voltooien en de termijn waarbinnen de opleiding wordt voortgezet voor voormelde studenten. Er mogen geen nieuwe studenten meer worden toegelaten.
9. Bij besluit van 19 januari 2016 heeft de minister het door EuroPort tegen het besluit van 9 juni 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd. EuroPort komt in beroep op tegen dit besluit.
Het beroep
10. EuroPort heeft verschillende gronden tegen het bestreden besluit aangevoerd. Deze zullen als volgt worden behandeld. Eerst wordt ingegaan op de bevoegdheid van de minister tot intrekking van het accreditatiebesluit. Vervolgens wordt de vraag beantwoord of de minister het advies van de NVAO juist heeft beoordeeld en aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Daarna zal worden ingegaan op het in de besluitvorming betrekken van nieuwe feiten en omstandigheden. Vervolgens wordt ingegaan op de vraag of de minister EuroPort een herstelmogelijkheid moest bieden, en tot slot zal worden ingegaan op de vraag of de intrekking van het accreditatiebesluit in strijd is met de bescherming van eigendom.
De in deze uitspraak vermelde wetsbepalingen zijn opgenomen in de bijlage die aan deze uitspraak is gehecht. Op de in geding zijnde besluitvorming zijn voorts de Beoordelingskaders accreditatiestelsel hoger onderwijs van toepassing (hierna: Beoordelingskaders; Stcrt. 2010, nr. 21523).
Bevoegdheid tot intrekking
11. EuroPort betoogt dat de minister ten onrechte de procedure tot intrekking van het accreditatiebesluit in gang heeft gezet, omdat de NVAO geen aanleiding mocht zien de minister daartoe te adviseren. Daartoe voert EuroPort aan dat de signalen die de NVAO aanleiding gaven tot het doen van dat advies, feitelijke grondslag missen.
11.1. De bevoegdheid van de minister tot het intrekken van een accreditatiebesluit is geregeld in artikel 5a.12b van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW). In die bepaling noch in enige andere bepaling van die wet, zijn voorwaarden gesteld waaraan moet zijn voldaan voordat de minister de procedure tot intrekking in gang kan zetten. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van voormelde bepaling (Kamerstukken II 2009/10, 32 210, nr. 3, blz. 23) volgt dat aanleiding voor het starten van de intrekkingsprocedure kan zijn gelegen in een rapportage door de Inspectie over serieuze klachten en signalen met betrekking tot de kwaliteit van een bepaalde opleiding, of zwaarwegende klachten en signalen die op andere wijze bij de minister of de NVAO binnen zijn gekomen. De minister beoordeelt of de ontvangen signalen dermate zwaarwegend zijn dat de procedure moet worden gestart.
11.2. Naar het oordeel van de Afdeling mocht de minister in de onder 3 en 4 vermelde correspondentie zulke zwaarwegende signalen zien en was hij bevoegd de intrekkingsprocedure te starten. Of de signalen feitelijke grondslag missen, zoals EuroPort stelt, is bij uitstek een vraag die in de intrekkingsprocedure aan de orde kan worden gesteld.
Het betoog faalt.
Advies van de NVAO en het visitatierapport
12. EuroPort betoogt dat de minister het advies van de NVAO ten onrechte terughoudend heeft getoetst. Daartoe voert EuroPort aan dat daardoor minder rechtsbescherming wordt geboden tegen het oordeel van de NVAO dan bij een besluit tot verlening van de accreditatie. Daarbij adviseert de NVAO niet slechts, maar neemt zij zelf het besluit, aldus EuroPort.
12.1. Daargelaten of de minister het advies terughoudend heeft getoetst, zoals EuroPort stelt, miskent EuroPort met het betoog dat de juistheid van het advies dat de minister aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, in bezwaar en beroep in volle omvang bestreden kan worden. Dat het oordeel van de NVAO over de accreditatiewaardigheid bij de verlening van een accreditatie in een besluit is neergelegd, en bij de intrekking van een accreditatie in een advies, leidt niet tot een verschil in rechtsbescherming.
Het betoog faalt.
13. EuroPort betoogt verder dat de minister het advies van de NVAO niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen, omdat er wezenlijke gebreken aan kleven. Daartoe voert EuroPort aan dat er in het advies - in navolging van het visitatierapport - ten onrechte van is uitgegaan dat vrijstellingen zijn verleend, er een van het reguliere opleidingsprogramma te onderscheiden Capstone-programma bestond en dat dit programma ten tijde van de visitatie nog in uitvoering was. Verder was het visitatiepanel volgens EuroPort vooringenomen en is de inhoudelijke beoordeling van standaard 8 onjuist. Dat geldt ook voor de beoordeling van standaard 16. Tot slot heeft het visitatiepanel onbevoegd een onderzoek voor de Inspectie uitgevoerd.
Vrijstellingen
13.1. Allereerst heeft de minister volgens EuroPort niet onderkend dat het visitatiepanel er ten onrechte van is uitgegaan dat aan een aantal studenten vrijstellingen van 132 ec zijn verleend. De studenten in de Capstone-groep is slechts voorgehouden dat zij mogelijk aanspraak konden maken op vrijstellingen, en dat daarover pas definitief kon worden beslist wanneer zij de benodigde informatie zouden overleggen. Uiteindelijk konden de studenten niet aannemelijk maken dat zij aanspraak maakten op omvangrijke vrijstellingen en bleken overgelegde stukken in voorkomende gevallen door de studenten vervalst. De juridische kwalificatie dient te zijn dat voorlopige inschattingen over vrijstellingen zijn gemaakt, die niet zijn omgezet in vrijstellingsbesluiten, maar zijn ingetrokken, aldus EuroPort.
Verder heeft de minister volgens EuroPort evenmin onderkend dat het visitatiepanel ten onrechte de vermeende vrijstellingen heeft betrokken in de beoordeling van standaard 5 (aansluiting van het programma bij de kwalificaties van instromende studenten). Volgens EuroPort voldeden de studenten van de Capstone-groep aan de toelatingseisen van de opleiding IBMS, en wilden zij binnen die opleiding vrijstellingen krijgen, maar staan toelating en vrijstellingen los van elkaar.
13.1.1. In het dossier bevindt zich een onderwijs- en examenregeling (hierna: OER) van EuroPort voor het Capstone-programma van de bacheloropleiding IBMS, voor zogenoemde "advanced students". Volgens de OER bestaat de reguliere bacheloropleiding IBMS uit vier jaar onderwijs en bedraagt de studielast 240 ec. De opleiding duurt voor deelnemers van het Capstone-programma anderhalf jaar en heeft een studielast van 108 ec. De OER bevat verder een beschrijving van de toelatingsprocedure tot het Capstone-programma. De procedure bestaat uit validatie van het diploma van de student, toetsing van de beheersing van de Engelse taal, beoordeling van de motivatie van de student en toetsing van de vaardigheden van de student. Uitkomst van de toelatingsprocedure kan zijn dat de student tot het programma wordt toegelaten of geweigerd.
Bij e-mail van 18 september 2012 heeft [directeur], directeur van EuroPort, enkele vragen van de LCGHO beantwoord. De LCGHO heeft onder meer gevraagd de procedure van de beoordeling van vrijstellingsverzoeken te beschrijven. Ook is gevraagd op welke wijze en op grond waarvan EuroPort tot het oordeel is gekomen dat de vooropleiding en verschillende documenten alle naar inhoud een vrijstelling voor de duur van twee en een half jaar rechtvaardigden. [directeur] heeft in antwoord op deze vragen verwezen naar de beschrijving van de procedure zoals vermeld in de OER.
Op 29 mei 2013 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen de NVAO en EuroPort, over de houdbaarheid van de accreditatie van de opleiding IBMS. Volgens het gespreksverslag heeft [programmamanager] IBMS bij EuroPort, verklaard dat na extern advies de examencommissie heeft besloten studenten die met goed gevolg het assessment hebben afgerond voor 132 ec aan vrijstellingen te verlenen. [directeur] heeft in dat gesprek verklaard dat de uiteindelijke beslissing voor het verlenen van de vrijstellingen lag bij de examencommissie.
Bij brief van 26 augustus 2013 heeft [directeur] de minister te kennen gegeven dat aan studenten die beschikken over aantoonbare elders verworven competenties die relevant zijn voor de opleiding IBMS vrijstellingen zijn verleend. Dit gebeurt volgens [directeur] op de door de wet voorgeschreven en in de OER uitgewerkte wijze. Verder heeft [directeur] opgemerkt dat EuroPort de inschrijving van studenten met toekenning van extensieve vrijstellingen zoals in het geval van de Capstone-groep inmiddels al geruime tijd heeft gestaakt.
In de zienswijze van EuroPort van 13 maart 2014 op het concept-visitatierapport heeft EuroPort gesteld dat de examencommissie heeft vastgesteld dat geen vrijstellingen kunnen worden verleend. Op 22 januari 2014 heeft de examencommissie volgens EuroPort de aan de nog resterende studenten van het Capstone-programma verstrekte vrijstellingen ingetrokken. Individuele vrijstellingen zullen op basis van nieuw onderzoek opnieuw worden vastgesteld, aldus EuroPort.
13.1.2. Uit de OER van het Capstone-programma en het daarin vermelde onderwijsprogramma, volgt dat alle studenten die tot het programma zijn toegelaten, van een deel ter grootte van 132 ec van het programma van de opleiding IBMS zijn vrijgesteld, zodat een programma van 108 ec resteert. Dat komt overeen met hetgeen EuroPort in de voormelde stukken herhaaldelijk heeft verklaard. Ter zitting heeft EuroPort verklaard dat de studenten onderwijs genoten op basis van de aanname dat zij voor vrijstellingen in aanmerking kwamen.
Los van de vraag of vrijstellingen zijn verleend als bedoeld in hoofdstuk 7 van de WHW, is het naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk dat EuroPort de studenten van het Capstone-programma heeft voorgehouden dat zij delen van het reguliere programma van de opleiding IBMS niet hoefden te volgen, zonder dat EuroPort daarbij de intentie had nadere voorwaarden te stellen of op die toezegging terug te komen. Dat enkel voorlopige inschattingen van vrijstellingen zijn gemaakt, zoals EuroPort betoogt, verhoudt zich niet met de toelatingsprocedure zoals die in de OER is omschreven en volgens voormelde verklaringen van EuroPort is uitgevoerd. EuroPort heeft bovendien geen stukken overgelegd die onderschrijven dat slechts voorlopige inschattingen zijn gemaakt.
13.1.3. Nu verder uit de OER volgt dat de toelating van studenten tot het Capstone-programma onlosmakelijk verbonden was met de hiervoor bedoelde toezegging over het programma van de opleiding, mocht het visitatiepanel die toezegging, anders dan EuroPort betoogt, bij de beoordeling van standaard 5 betrekken.
Bestaan van een te onderscheiden Capstone-programma
13.2. Volgens EuroPort heeft de minister niet onderkend dat het visitatiepanel ten onrechte heeft aangenomen dat een van het reguliere opleidingsprogramma te onderscheiden Capstone-programma bestond. Dat een groep studenten mogelijk vrijstelling zou worden verleend, maakt niet dat hen een ander onderwijsprogramma wordt aangeboden, aldus EuroPort. In het rapport van het visitatiepanel wordt volgens EuroPort niet aangetoond dat de inhoud van het Capstone-programma verschilt van dat van de reguliere opleiding IBMS, noch wordt naar controleerbare bewijsstukken verwezen.
13.2.1. Het visitatiepanel is in het rapport ingegaan op de vraag of het Capstone-programma dient te worden onderscheiden van het programma van de opleiding IBMS, en heeft die vraag bevestigend beantwoord. Het visitatiepanel heeft daarbij ten eerste in aanmerking genomen dat het programma in het ZER (zelfevaluatierapport), de notulen van diverse vergaderingen van de examencommissie en het jaarverslag 2011-2012 van die commissie steeds is aangeduid als ‘Capstone program’ of ‘Capstone programma’. Ook in gesprekken met het panel heeft EuroPort steeds de term ‘programma’ gebruikt. Ten tweede heeft EuroPort volgens het panel geen individuele vrijstellingen verleend binnen het reguliere opleidingsprogramma, maar een afzonderlijk traject uitgevoerd voor een groep studenten met allemaal dezelfde vrijstellingen. Daarvoor is een afzonderlijke OER vastgesteld. Ten derde heeft EuroPort volgens het panel niet kunnen aantonen dat het Capstone-programma inhoudelijk gelijk is aan de blokken uit jaar drie en vier van het reguliere programma. De titels en de inhoud van de blokken van het Capstone-programma zijn niet identiek aan die van het reguliere programma, en de meeste onderdelen van het Capstone-programma worden op niveau 2 gewaardeerd, terwijl het eindniveau van de opleiding IBMS op niveau 3 is gewaardeerd.
13.2.2. In hetgeen EuroPort heeft aangevoerd, is geen grond gelegen voor het oordeel dat de minister zich niet onder verwijzing naar het hiervoor samengevatte visitatierapport op het standpunt heeft mogen stellen dat de Capstone-studenten een afwijkend programma is aangeboden. Dat standpunt vindt ook steun in de OER, waarin zowel het reguliere programma van de opleiding IBMS als het Capstone-programma zijn weergegeven. De programma’s wijken op verschillende punten van elkaar af.
Uitvoering van het Capstone-programma
13.3. EuroPort betoogt verder dat de minister ten onrechte - onder verwijzing naar het visitatierapport - ervan is uitgegaan dat het Capstone-programma ten tijde van de visitatie, op 27 en 28 januari 2014, nog steeds in uitvoering was. Daartoe voert EuroPort aan dat de laatste voorlopige inschattingen van vrijstellingen kort voor de visitatie zijn ingetrokken. De studenten volgden vanaf het moment dat duidelijk was dat geen vrijstellingen zouden worden verleend het reguliere programma, aldus EuroPort.
13.3.1. Reeds omdat EuroPort op geen enkele wijze met stukken heeft onderbouwd dat het Capstone-programma ten tijde van de visitatie was beëindigd, bestaat geen grond voor het oordeel dat er in het advies ten onrechte van is uitgegaan dat het Capstone-programma ten tijde van de visitatie nog in uitvoering was.
Vooringenomenheid visitatiepanel en rol procesbegeleider en secretaris
13.4. Volgens EuroPort heeft de minister verder niet onderkend dat het visitatiepanel bij het opstellen van het rapport vooringenomen te werk is gegaan. EuroPort heeft heimelijk geluidsopnames gemaakt van de beraadslagingen van het panel, en van delen van de opnames transcripties gemaakt waaruit de vooringenomenheid volgens EuroPort volgt. In het visitatierapport is ook niet vermeld dat de beoordeling in onafhankelijkheid heeft plaatsgevonden, zoals volgens de Beoordelingskaders had gemoeten.
Verder is de procesbegeleider van het visitatiepanel betrokken bij het verzoek van de NVAO aan de minister om de procedure tot intrekking van de accreditatie in gang te zetten. De procesbegeleider kon daarom niet onbevooroordeeld aan het onderzoek beginnen. Bovendien heeft de minister niet onderkend dat de procesbegeleider en de secretaris bij de beraadslagingen van het panel geen inhoudelijke inbreng mogen leveren om beïnvloeding van het panel te voorkomen, aldus EuroPort.
13.4.1. Het gebod van onpartijdigheid is neergelegd in artikel 2:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Uit de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 55) volgt dat het tweede lid van die bepaling het gebod nader uitwerkt voor de situatie waarin personen die in een positie verkeren dat zij invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming, tevens een persoonlijk belang hebben bij een bepaald besluit. Met de uitdrukking "persoonlijk" is gedoeld op ieder belang dat niet behoort tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem opgedragen taak behoort te behartigen.
13.4.2. Volgens het advies van de NVAO is het visitatiepanel samengesteld in overeenstemming met de daarvoor geldende regelgeving, bestaande uit de Beoordelingskaders en de Leidraad "Eisen aan de panelsamenstelling". Dit is door EuroPort niet betwist. EuroPort is bij brief van 15 oktober 2013 op de hoogte gesteld van de samenstelling van het panel en is daarbij in de gelegenheid gesteld bezwaren tegen de samenstelling binnen twee weken kenbaar te maken. Niet in geschil is dat EuroPort dat niet heeft gedaan.
13.4.3. EuroPort heeft in beroep verder niet gesteld dat de leden van het visitatiepanel een persoonlijk belang hebben bij de conclusie van het rapport, het advies of de intrekking van het accreditatiebesluit. Daargelaten de vraag welke waarde kan worden toegekend aan de fragmenten van de transcripties die EuroPort in de zienswijze op het concept-visitatierapport heeft vermeld, volgt uit die fragmenten slechts dat de leden van het visitatiepanel zich tijdens de interne beraadslagingen kritisch hebben uitgelaten over hetgeen de medewerkers van EuroPort tegenover het panel hebben verklaard. Een kritische houding past echter binnen de door de NVAO gegeven opdracht de kwaliteit van de opleiding te beoordelen. In de opmerkingen is geen grond gelegen voor het oordeel dat de panelleden zich op zodanige wijze hebben uitgelaten, dat daaruit kan worden opgemaakt dat de conclusie van het rapport al vaststond voordat het onderzoek was afgerond of dat de integriteit van de panelleden in zulke mate in twijfel kan worden getrokken dat daaruit volgt dat zij vooringenomen waren of dat die schijn gerechtvaardigd was.
13.4.4. Dat in het visitatierapport niet is vermeld dat de beoordeling onafhankelijk heeft plaatsgevonden, leidt evenmin tot het oordeel dat de panelleden vooringenomen waren. Daarbij is in aanmerking genomen dat EuroPort niet heeft bestreden dat de panelleden volgens het visitatierapport een onafhankelijkheids- en geheimhoudingsverklaring hebben ingevuld en ondertekend.
13.4.5. Dat de procesbegeleider van het visitatiepanel betrokken is geweest bij het verzoek van de NVAO aan de minister om de procedure tot intrekking van de accreditatie te starten, diskwalificeert hem verder niet als procesbegeleider van het visitatiepanel. In de procedure waar de NVAO de minister om heeft verzocht staat het onderzoek naar de kwaliteit van de opleiding centraal. Uit het verzoek van de NVAO noch uit andere stukken volgt dat de NVAO of de procesbegeleider zich over de kwaliteit van de opleiding reeds een oordeel had gevormd voordat de procedure aanving, noch wordt daarin grond gevonden voor het bestaan van vooringenomenheid of de schijn daarvan.
13.4.6. Tot slot bieden de WHW en de Beoordelingskaders, anders dan EuroPort betoogt, geen grond voor het oordeel dat de procesbegeleider en de secretaris geen inhoudelijke inbreng mogen hebben bij de beraadslagingen van het panel.
Beoordeling standaard 8 (doeltreffend personeelsbeleid)
13.5. EuroPort betoogt verder dat de beoordeling van standaard 8 (doeltreffend personeelsbeleid) geen stand kan houden. Daartoe voert EuroPort ten eerste aan dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de panelleden beschikken over deskundigheid op het gebied van personeelsbeleid. Dat zij ervaring hebben met het aansturen van een opleiding of het besturen van een instelling voor hoger onderwijs, zoals de minister stelt, brengt niet met zich dat de panelleden deskundigheid bezitten. Ten tweede is er in de beoordeling geen rekening mee gehouden dat op grond van artikel 23 van Pro de Grondwet verdergaande eisen kunnen worden gesteld aan bekostigde opleidingen dan aan onbekostigde, zoals de opleiding IBMS van EuroPort. Ook is geen rekening gehouden met de kleinschaligheid van de instelling. Verder voert EuroPort aan dat standaard 8 in de nieuwe, thans geldende Beoordelingskaders van de NVAO is geschrapt, zodat de beoordeling ervan in het onderhavige geval niet meer relevant is. Tot slot heeft het panel volgens EuroPort de handhaving van de opleidingsuitgangspunten en bewaking van het eindniveau en functiescheiding ten onrechte in de beoordeling betrokken, omdat die eisen niet zijn terug te voeren tot de nieuwe standaard.
13.5.1. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de panelleden ervaring hebben met het aansturen van een opleiding of het besturen van een instelling van hoger onderwijs en dat daarom in het panel deskundigheid aanwezig was ten aanzien van de eisen waaraan het personeelsbeleid van een instelling minimaal dient te voldoen om de onderwijskwaliteit te waarborgen.
13.5.2. In een bijlage van het visitatierapport is de samenstelling van het panel vermeld, met bij elk van de leden een beknopt curriculum vitae. Daaruit volgt onder meer dat een van de leden werkte als faculteitsdirecteur bij de Katholieke Leergangen en later bij Fontys, voorzitter van het College van Bestuur van de Hogeschool Zuyd en lid van het bestuur van de HBO-raad. Een ander lid is onder meer directeur van de Avans School of International Studies. Een derde lid heeft onder andere gewerkt als leidinggevende van het Onderwijsbureau deeltijdopleidingen. Een vierde lid oefende diverse managementfuncties uit bij onder meer de Generale Bank/Fortis.
13.5.3. Van deze panelleden mag uit hoofde van de door hen bekleedde functies in beginsel worden aangenomen dat zij voldoende deskundigheid bezitten om zich een oordeel te vormen over de vraag of het personeelsbeleid de onderwijskwaliteit voldoende waarborgt. Gelet ook op hetgeen onder 13.5.2 is overwogen, is de enkele stelling dat de ervaring van de panelleden nog niet met zich brengt dat zij deskundig zijn op het gebied van personeelsbeleid, onvoldoende om de deskundigheid van het visitatiepanel op dit vlak in twijfel te trekken.
13.5.4. EuroPort heeft zijn beroep op artikel 23 van Pro de Grondwet niet nader onderbouwd. In de enkele stelling dat uit die bepaling volgt dat aan bekostigd onderwijs verdergaande eisen kunnen worden gesteld dan aan niet-bekostigd onderwijs, is geen grond gelegen voor het oordeel dat het visitatiepanel een onjuist beoordelingskader heeft gehanteerd. Ook de stelling dat het visitatiepanel de kleinschaligheid van EuroPort niet heeft meegewogen heeft EuroPort niet onderbouwd en treft daarom geen doel.
13.5.5. EuroPort wordt niet gevolgd in het betoog dat het panel de handhaving van de opleidingsuitgangspunten, bewaking van het eindniveau en voldoende functiescheiding niet in de beoordeling mocht betrekken. De standaard is open geformuleerd en is niet opgesteld als limitatieve opsomming van te beoordelen aspecten. Dat in de toelichting voorbeelden zijn genoemd van de te beoordelen aspecten, doet daaraan niet af.
13.5.6. De minister heeft zich in het besluit van 19 januari 2016 op het standpunt gesteld dat uit artikel 5a.12b van de WHW volgt dat de opleiding moet worden beoordeeld aan de hand van het accreditatiekader zoals dat gold ten tijde van het verlenen van de accreditatie. Daarbij heeft de minister gewezen op de geschiedenis van de totstandkoming van de bepaling (Kamerstukken II 2009/10, 32 210, nr. 3, blz. 24), waarin is vermeld dat vraag is of de onderzochte opleiding nog voldoet aan de criteria die golden bij het verlenen van de accreditatie of toets nieuwe opleiding.
De Afdeling volgt de minister in deze uitleg van artikel 5a.12b van de WHW. Dat standaard 8 in een later accreditatiekader is gewijzigd, heeft het panel dan ook terecht buiten de beoordeling gelaten.
13.5.7. In hetgeen EuroPort heeft aangevoerd, is geen grond gelegen voor het oordeel dat de inhoudelijke beoordeling van standaard 8 onjuist is.
Beoordeling standaard 16 (adequaat systeem van toetsing en aantonen realisatie beoogde eindkwalificaties)
13.6. Volgens EuroPort heeft de minister niet onderkend dat het visitatiepanel standaard 16 ten onrechte onvoldoende heeft geoordeeld. Volgens het panel worden niet alle eindkwalificaties aantoonbaar op het eindniveau getoetst. Daarbij heeft het panel in aanmerking genomen dat de eindkwalificaties worden getoetst in de onderdelen "internship 3", de thesis en "Personal development", terwijl zij naar hun aard niet alle in die onderdelen kunnen worden getoetst. Volgens EuroPort is onduidelijk welke eindkwalificaties niet in voormelde onderdelen kunnen worden getoetst en welke overweging daaraan ten grondslag ligt.
13.6.1. Uit het visitatierapport volgt dat het panel bij het reguliere programma wel een formeel tekort heeft geconstateerd, maar dat het panel dit materieel bezien niet zwaar heeft laten wegen. Voor de studenten van het Capstone-programma concludeert het panel dat, gegeven het door hen gevolgde programma, de eindkwalificaties in onvoldoende mate kunnen worden getoetst. Reeds gelet op hetgeen hiervoor over het Capstone-programma en de toelating is overwogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het visitatiepanel zich niet op dat standpunt kon stellen.
Onderzoek voor de Inspectie
13.7. EuroPort betoogt verder dat het visitatiepanel ten onrechte onderzoek heeft gedaan naar het intake-assessment van het Capstone-programma. Daartoe voert EuroPort aan dat de Inspectie de NVAO bij brief van 28 maart 2013 heeft verzocht te beoordelen of het gerechtvaardigd is dat studenten op basis van het door EuroPort gehanteerde intake-assessment omvangrijke vrijstellingen kregen. De NVAO heeft die opdracht bij het visitatiepanel neergelegd. Volgens EuroPort is het in strijd met het verbod van détournement de pouvoir dat de Inspectie verzoekt om onderzoek door de NVAO, en heeft het verzoek er bovendien toe geleid dat het visitatiepanel niet met een neutrale blik aan de beoordeling is begonnen.
13.7.1. Dat de Inspectie de NVAO heeft verzocht het intake-assessment te beoordelen, biedt geen grond voor het oordeel dat het visitatiepanel niet onbevooroordeeld te werk is gegaan. Het panel heeft het intake-assessment betrokken bij de beoordeling van standaard 5 ("Het programma sluit aan bij de kwalificaties van de instromende studenten"), die onderdeel uitmaakt van de beoordeling die het panel in het kader van de intrekkingsprocedure diende uit te voeren.
13.7.2. Of de Inspectie door het ontbreken van een daartoe strekkende bevoegdheid ten onrechte om de bevindingen van het panel heeft verzocht, zoals EuroPort betoogt, valt buiten de omvang van het geding, nu in beroep geen besluit van de Inspectie voorligt.
Conclusie advies en visitatierapport
13.8. Uit hetgeen EuroPort naar voren heeft gebracht volgt niet dat aan het advies van de NVAO of het visitatierapport zodanige gebreken kleven, dat de minister het advies niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen.
Het betoog faalt.
Nieuwe feiten en omstandigheden
14. EuroPort betoogt verder dat de minister ten onrechte heeft nagelaten feiten en omstandigheden die zich na de visitatie door het panel van de NVAO hebben voorgedaan, in de besluitvorming mee te wegen. De visitatie vond plaats op 27 en 28 januari 2014, waarna het bijna twee jaar heeft geduurd voordat de minister bij besluit van 19 januari 2016 op het bezwaar heeft beslist. Dat besluit is daarom achterhaald door recentere ontwikkelingen, zoals aangevoerd in de zienswijze op het voornemen tot intrekking van het accreditatiebesluit en in bezwaar, aldus EuroPort. Dat klemt volgens EuroPort te meer omdat de intrekking van een accreditatie door de wetgever is bedoeld voor uitzonderlijke gevallen, terwijl in het voorliggende geval na de visitatie verbeteringen zijn doorgevoerd. Zo wijst EuroPort allereerst op een oordeel naar aanleiding van een onderzoek door de LCGHO. Dat onderzoek vertoont overlap met aspecten die voor de accreditatie van belang zijn, en vormt daarom minst genomen een indicatie of de omstandigheden bij EuroPort zijn gewijzigd, aldus EuroPort. Dat is het geval, omdat uit het oordeel van de LCGHO volgt dat eerder geconstateerde gebreken in de naleving van de Gedragscode Hoger Onderwijs zijn verholpen, aldus EuroPort. Ten tweede heeft EuroPort de voltallige examencommissie vervangen. Tot slot wijst EuroPort op een onderzoek van de Inspectie, waaruit volgens EuroPort volgt dat aanzienlijke verbeteringen zijn bewerkstelligd.
14.1. De minister is in het bestreden besluit ingegaan op een rapport van de LCGHO van september 2015, dat EuroPort in de bezwaarprocedure heeft overgelegd. Volgens de minister heeft de LCGHO zich uitgelaten over de aanwezigheid en volledigheid van de documentatie en (digitale) informatie alsmede het functioneren van procedures, voorschriften en voorzieningen op de punten van informatievoorziening, werving, toelating en inschrijving en begeleiding van internationale studenten. Het NVAO-advies richt zich volgens de minister, anders dan het LCGHO-rapport, op de realisatie van inhoudelijke kwaliteit van het onderwijs en de kwaliteit van onderwijsprocessen in de opleiding. Die aspecten overlappen volgens de minister slechts ten dele, zodat het LCGHO-rapport niet noopt tot een nieuw onderzoek naar de accreditatiewaardigheid van de opleiding.
De minister heeft aldus, anders dan EuroPort stelt, in bezwaar acht geslagen op het rapport van de LCGHO, zij het dat hij daaraan niet het gewicht heeft toegekend dat EuroPort daaraan gehecht wenst te zien.
14.2. EuroPort heeft in bezwaar niet aangevoerd dat de examencommissie is vervangen. Evenmin heeft EuroPort in bezwaar het rapport van de Inspectie overgelegd, waar hij in beroep op wijst. Dat rapport betreft volgens de minister een conceptrapport dat op 17 december 2015 aan EuroPort is toegezonden. Ter zitting heeft EuroPort te kennen gegeven dat hij ervan uitging dat de minister het conceptrapport kende. De minister heeft ter zitting onbestreden verklaard dat dit niet het geval is, omdat conceptrapporten niet aan hem worden toegezonden omdat daar nog hoor en wederhoor over dient plaats te vinden.
Nu EuroPort in bezwaar niet heeft aangevoerd dat de examencommissie zou zijn vervangen, en evenmin het conceptrapport van de Inspectie heeft overgelegd, bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister daarop in het bestreden besluit had moeten ingaan.
14.3. Ter zitting heeft EuroPort te kennen gegeven dat het betoog er mede op neerkomt dat de minister, gelet op het tijdsverloop tussen het bezoek van het visitatiepanel en de intrekking van het accreditatiebesluit, een nieuwe visitatie had moeten laten uitvoeren. Daarin wordt EuroPort niet gevolgd. Weliswaar heeft het vanaf de visitatie op 27 en 28 januari 2014 enige tijd geduurd voordat de minister bij besluit van 9 juni 2015 tot intrekking van de accreditatie besloot, maar het enkele tijdverloop is onvoldoende om aan te nemen dat het rapport van het visitatiepanel op punten is achterhaald. Ter zitting heeft de minister verklaard dat gelet op de ingrijpendheid van de intrekking van het accreditatiebesluit bij elke stap in de procedure hoor en wederhoor is toegepast. EuroPort is in de gelegenheid gesteld te reageren op het conceptrapport van het visitatiepanel, het conceptadvies van de NVAO en het voornemen van de minister tot intrekking van het accreditatiebesluit. Naar het oordeel van de Afdeling had EuroPort in dat kader nieuwe relevante feiten kunnen inbrengen waaruit volgt dat het rapport van het visitatiepanel inmiddels achterhaald is en een nieuwe visitatie aangewezen is. EuroPort heeft dat echter nagelaten.
14.4. Conclusie is dat de minister de door EuroPort aangevoerde feiten en omstandigheden voldoende in zijn besluitvorming heeft betrokken, en dat de minister hierin geen aanleiding heeft hoeven zien een nieuwe visitatie uit te voeren.
Het betoog faalt.
Herstelmogelijkheid
15. EuroPort betoogt verder dat de minister ten onrechte geen herstelmogelijkheid heeft geboden alvorens het accreditatiebesluit in te trekken. Daartoe voert EuroPort aan dat op grond van artikel 5a.12b, eerste lid, van de WHW slechts tot intrekking van een accreditatiebesluit kan worden overgegaan als de beoordeling van de kwaliteit van de opleiding tot een afwijzing van de aanvraag om accreditatie zou leiden. De NVAO kan volgens EuroPort bij een onvoldoende beoordeling niet slechts besluiten de opleiding niet te accrediteren, maar kan ingevolge artikel 5a.12a van de WHW en artikel 2 van Pro het Accreditatiebesluit WHW ook een herstelperiode toekennen waarbinnen de tekortkomingen kunnen worden weggenomen. De NVAO heeft EuroPort niet in de gelegenheid gesteld een herstelplan in te dienen en is in het advies niet ingegaan op het bieden van een herstelmogelijkheid. Daarom kan niet worden gezegd dat de onvoldoende beoordeling van de opleiding tot afwijzing van de aanvraag om accreditatie zou hebben geleid, aldus EuroPort.
15.1. De herstelmogelijkheid waarop EuroPort wijst houdt in dat de NVAO de geldigheid van een reeds verleende accreditatie eenmalig en voor ten hoogste twee jaar kan verlengen indien de kwaliteitsaspecten van de opleiding weliswaar als onvoldoende worden beoordeeld, maar de tekortkomingen binnen een redelijke termijn kunnen worden weggenomen. De minister heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat deze herstelmogelijkheid kan worden geboden in een procedure tot heraccreditatie, maar niet in die van intrekking van een accreditatie. Volgens de minister is de herstelmogelijkheid in de wet opgenomen om in het geval dat een opleiding negatief wordt beoordeeld en heraccreditatie daarom niet in de rede ligt, de opleiding een herstelmogelijkheid te geven als de tekortkomingen naar verwachting kunnen worden weggenomen. Het is nodig het accreditatiebesluit in de herstelperiode te verlengen, omdat de oude accreditatie anders zou verlopen zonder dat de opleiding over een nieuwe accreditatie beschikt. Volgens de minister ligt dit anders bij de intrekking van een accreditatie. Als de NVAO in die procedure vaststelt dat de kwaliteit van de opleiding niet op alle punten voldoende is, maar ook niet zeer gebrekkig, en herstel binnen redelijke termijn mogelijk is, adviseert zij niet om tot intrekking van de accreditatie over te gaan. Een formele herstelperiode is niet nodig, omdat de onderwijsinstelling nog beschikt over een geldig accreditatiebesluit, aldus de minister.
15.2. De Afdeling is van oordeel dat de minister zich terecht en op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de herstelmogelijkheid, geregeld in artikel 5a.12a van de WHW, niet van toepassing is op de procedure tot intrekking van een accreditatiebesluit. Dat betekent echter niet dat geen herstelmogelijkheid kan worden geboden. De NVAO kan, zoals de minister in zijn besluit ook heeft toegelicht, adviseren om niet of niet direct tot intrekking van de accreditatie over te gaan, en daarnaast kan de minister een advies van de NVAO dat strekt tot intrekking van de accreditatie naast zich neerleggen wanneer directe intrekking van het accreditatiebesluit, gelet op het in artikel 3:4 van Pro de Awb bepaalde, onevenredige gevolgen zou hebben in verhouding met de daarmee te dienen doelen. De Afdeling ziet zich gelet op het betoog van EuroPort voor de vraag gesteld of de minister zich terecht op het standpunt stelt dat een zodanige situatie zich niet voordoet.
15.3. Volgens de memorie van toelichting bij de wijziging van de WHW (Kamerstukken II 2009/10, 32 210, nr. 3, blz. 2-3) is accreditatie het verlenen van een keurmerk dat tot uitdrukking brengt dat de kwaliteit van een opleiding positief beoordeeld is. De kwaliteit van het hoger onderwijs en de afgestudeerden moet boven elke twijfel zijn verheven. Een goed functionerend stelsel van kwaliteitsborging is ook een belangrijke voorwaarde voor de andere beleidsprioriteiten op de hoger onderwijsagenda: internationalisering, streven naar excellentie, stimulering van de deelname aan het hoger onderwijs. Accreditatie blijft de manier om de kwaliteit van het onderwijs op een betrouwbare en onafhankelijke manier te waarborgen en vormt het sluitstuk van interne kwaliteitszorg waar elke instelling zelf verantwoordelijk voor is. Door accreditatie krijgt een opleiding een onafhankelijk keurmerk, waardoor de afnemers van het onderwijs ervan verzekerd zijn dat deze opleiding voldoet aan de kwaliteitsvereisten. Het stelsel moet het vertrouwen van belanghebbenden in het niveau van de Nederlandse bachelor- en mastergraden waarborgen en bijdragen aan de beschikbaarheid van vergelijkbare informatie over de kwaliteit van opleidingen voor (aankomende) studenten, werkgevers en andere maatschappelijke partijen in binnen- en buitenland.
15.4. Het visitatiepanel heeft standaard 14 (verbetermaatregelen) onvoldoende beoordeeld. Verbeteringen vinden volgens het panel nagenoeg uitsluitend plaats in reactie op externe signalen, zoals die van het AeQui-panel in 2012, informatieverzoeken van de Inspectie en de aankondiging van de start van de procedure tot intrekking van de accreditatie. Ten aanzien van het Capstone-programma is het verbeterbeleid te laat en te reactief geweest. Het zelfcorrigerend vermogen van de opleiding (het kwaliteitszorgsysteem, inclusief de examencommissie) is op cruciale punten aantoonbaar tekort geschoten en niet volledig operationeel. Van de maatregelen die genomen zijn staat nog niet vast of zij het beoogde effect zullen hebben. Volgens het panel wreekt zich hier de zwakke functiescheiding binnen de opleiding als gevolg van de kleinschaligheid, evenals het ontbreken van een daadwerkelijk in de organisatie door alle functionarissen gedeelde visie op kwaliteit.
15.5. De minister heeft in het bestreden besluit, gelet op het advies van de NVAO en de structurele zwakheden die vragen om een fundamentele aanpak, geen aanleiding gezien de mogelijkheid van herstel binnen redelijke termijn positiever te beoordelen dan het panel heeft gedaan. Hierbij heeft hij tevens betrokken dat het zelfcorrigerend vermogen van EuroPort aantoonbaar tekort is geschoten. In het licht van de ernstige bevindingen van het visitatiepanel dient daarom te worden overgegaan tot intrekking van de accreditatie, aldus de minister. Ter zitting heeft de minister herhaald dat EuroPort niet de omslag heeft gemaakt die voor het handhaven van de accreditatie noodzakelijk is.
15.6. Gelet op enerzijds het belang dat met de betrouwbaarheid van verleende accreditaties is gediend, als vermeld onder 15.3, en anderzijds de ernst van de geconstateerde structurele tekortkomingen binnen de opleiding IBMS en de - vanwege het onder 15.4 en 15.5 overwogene - geringe kans dat op korte termijn herstel zou worden gerealiseerd, staan de gevolgen van de intrekking van de accreditatie niet in een onevenredige verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Dat aannemelijk is dat de intrekking wezenlijke gevolgen zal hebben voor EuroPort leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij heeft de Afdeling betrokken dat EuroPort de geconstateerde tekortkomingen in eerste instantie heeft onderschreven, maar daar gaandeweg de procedure tot intrekking van de accreditatie op is teruggekomen. Ook hetgeen EuroPort in beroep heeft aangevoerd, geeft er geen blijk van dat de tekortkomingen worden onderkend, terwijl dat, zoals de minister terecht betoogt, een noodzakelijke stap naar herstel is.
15.7. Nu de gevolgen van de intrekking niet in een onevenredige verhouding staan tot de daarmee te dienen doelen, hoefde de minister EuroPort geen herstelmogelijkheid te bieden.
Het betoog faalt.
Recht op eigendom
16. EuroPort betoogt tot slot dat het intrekken van de accreditatie in strijd is met de bescherming van eigendom, als bedoeld in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: EP EVRM) en artikel 17 van Pro het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest). Daartoe voert EuroPort aan dat de wettelijke grondslag tot intrekking onbevoegd is vastgesteld en onvoldoende nauwkeurig is geformuleerd om de intrekking te kunnen dragen. Ook zijn de voorwaarden voor het verlenen van de oordelen onvoldoende, voldoende, goed en excellent ten onrechte niet uitgewerkt, waardoor de inbreuk op het eigendomsrecht niet voorzienbaar was. Verder bestaat volgens EuroPort brede kritiek op het accreditatiestelsel als geheel. Daartoe heeft hij onder meer gewezen op enkele kritische publicaties en op een passage in een periodieke beoordeling van het accreditatiestelsel dat de European Association for Quality Assurance in Higher Education in 2012 heeft uitgevoerd. Ter zitting heeft EuroPort verder naar voren gebracht dat de minister te kennen heeft gegeven te werken aan een opschoning en verheldering van het hoofdstuk over accreditatie in de WHW.
16.1. Voor zover EuroPort betoogt dat de NVAO de wettelijke bevoegdheid mist om de Beoordelingskaders vast te stellen, faalt dat reeds omdat de NVAO gezien de artikelen 5a.2 tot en met 5a.6b van de WHW moet worden aangemerkt als zelfstandig bestuursorgaan en ingevolge artikel 5a.2a, eerste lid, van die wet bevoegd is tot het vaststellen van het accreditatiekader. Ingevolge het derde lid van die bepaling behoeft het accreditatiekader of een wijziging daarvan de goedkeuring van de minister.
Artikel 17 van Pro het Handvest
16.2. Ingevolge artikel 51 van Pro het Handvest zijn de bepalingen van dit Handvest gericht tot de lidstaten, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Met het besluit tot intrekking van de accreditatie van de opleiding IBMS wordt geen recht van de Unie ten uitvoer gebracht, aangezien met de regelingen waarop dit besluit is gebaseerd geen Unierecht is omgezet en zich ook anderszins geen juridische situatie voordoet die binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt. In dit verband verwijst de Afdeling naar de arresten van het Hof van 6 maart 2014, zaak C-206/13, Cruciano Siragusa, ECLI:EU:C:2014:126, punten 20, 21, 24, 25, 26 en 29 en van 8 mei 2014, zaak C-483/12, Pelckmans Turnhout NV, ECLI:EU:C:2014:304, punt 22. Voor zover EuroPort ter zitting heeft gesteld dat Unierecht ten uitvoer wordt gebracht omdat de invoering van het accreditatiesysteem zijn grondslag vindt in de zogenoemde Bologna-verklaring, wordt hij daarin niet gevolgd. De Bologna-verklaring is een gezamenlijke verklaring van de Europese ministers van Onderwijs en vormt een intergouvernementeel document. Die verklaring kan niet worden aangemerkt als Unierecht. Het intrekkingsbesluit valt derhalve niet binnen de materiële werkingssfeer van het Handvest, zodat reeds hierom geen strijd met het Handvest aan de orde is.
Artikel 1 van Pro het EP EVRM
16.3. Ingevolge artikel 1 van Pro het EP EVRM heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
16.4. De Afdeling ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of de wettelijke grondslag onvoldoende nauwkeurig is geformuleerd om de intrekking te kunnen dragen, zoals EuroPort betoogt.
16.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM7744) hebben onderwijsinstellingen een aanzienlijke vrijheid om invulling te geven aan hun opleidingen. Het is evenwel aan de NVAO om te waarborgen dat de in Nederland aangeboden opleidingen van voldoende kwaliteit zijn. Teneinde dat in de procedure tot intrekking van de accreditatie te kunnen beoordelen, hanteert de NVAO het accreditatiekader als bedoeld in artikel 5a.2a, eerste lid, van de WHW. De NVAO heeft de te beoordelen aspecten van de kwaliteit van onderwijs in de op de voorliggende besluitvorming van toepassing zijnde Beoordelingskaders uitgewerkt in zestien zogenoemde standaarden. In deze standaarden is niet vermeld hoe een onderwijsinstelling te werk moet gaan om tot een voldoende beoordeling te komen, maar is steeds het resultaat vooropgesteld. Van de zestien standaarden zijn er twaalf voorzien van een toelichting.
16.6. De standaarden en de toelichting daarbij zijn naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk over de te beoordelen aspecten van onderwijskwaliteit en het resultaat dat een opleiding minimaal dient te behalen voor een adequate beoordeling. Dat de standaarden niet voorschrijven op welke wijze dat resultaat wordt bereikt, is inherent aan de vrijheid van onderwijsinstellingen om invulling te geven aan hun opleidingen en doet niet af aan de duidelijkheid van het te realiseren resultaat. Dat volgens EuroPort brede kritiek bestaat op het accreditatiestelsel als geheel en dat de minister werkt aan opschoning en verheldering van het deel van de WHW waarin dat stelsel is geregeld, doet niet af aan de geboden duidelijkheid van de standaarden.
EuroPort wordt tot slot niet gevolgd in zijn stelling dat in de Beoordelingskaders ten onrechte geen uitwerking is opgenomen van de voorwaarden voor het verlenen van de oordelen onvoldoende, voldoende, goed en excellent, terwijl dit ingevolge artikel 5a.8, eerste lid, aanhef en onder d, van de WHW wel had gemoeten. Die criteria zijn uitgewerkt in hoofdstuk 8 van het Beoordelingskader.
16.7. Conclusie is dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de wettelijke grondslag voor de intrekking van het accreditatiebesluit onvoldoende nauwkeurig is geformuleerd.
16.8. Voor zover de accreditatie van een opleiding kan worden gezien als eigendom als bedoeld in artikel 1 van Pro het EP EVRM, is de bevoegdheid tot intrekking ervan neergelegd in de voormelde bepalingen en dus bij wettelijk voorschrift voorzien. Verder bestaat, gelet op hetgeen is overwogen onder 15.6, een redelijk evenwicht tussen het met de toepassing van deze bepalingen gediende algemeen belang en de nadelige gevolgen daarvan voor EuroPort. Strijd met artikel 1 van Pro het EP EVRM doet zich dan ook niet voor.
Het betoog faalt.
Conclusie van het beroep
17. Het beroep is ongegrond. De besluitvorming van de minister, waarbij het accreditatiebesluit van de NVAO van 22 oktober 2012 is ingetrokken, blijft in stand.
18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Slump w.g. Van Dokkum
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2016
480-799.
BIJLAGE
Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 1 luidt Pro als volgt: "Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren."
Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie
Artikel 17, eerste lid, luidt als volgt: "Eenieder heeft het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist."
Artikel 51, eerste lid, luidt als volgt: "De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden en met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld."
Grondwet
Ingevolge artikel 23, eerste lid, is het onderwijs een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering.
Ingevolge het tweede lid is het geven van onderwijs vrij, behoudens het toezicht van de overheid en, voor wat bij de wet aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, een en ander bij de wet te regelen.
Ingevolge het derde lid wordt het openbaar onderwijs, met eerbiediging van ieders godsdienst of levensovertuiging, bij de wet geregeld.
Ingevolge het vierde lid wordt in elke gemeente van overheidswege voldoend openbaar algemeen vormend lager onderwijs gegeven in een genoegzaam aantal openbare scholen. Volgens bij de wet te stellen regels kan afwijking van deze bepaling worden toegelaten, mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs gelegenheid wordt gegeven, al dan niet in een openbare school.
Ingevolge het vijfde lid worden de eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, bij de wet geregeld, met inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting.
Ingevolge het achtste lid doet de regering jaarlijks van de staat van het onderwijs verslag aan de Staten-Generaal.
Algemene wet bestuursrecht
Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
Ingevolge het tweede lid waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
Ingevolge artikel 3:4, eerste lid, weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
Ingevolge het tweede lid mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
Ingevolge artikel 5a.2, eerste lid, is er een accreditatieorgaan dat is belast met activiteiten in het kader van het verlenen van accreditatie, de toets nieuwe opleiding, de toets nieuw Ad-programma en de instellingstoets kwaliteitszorg op grond van titel 2 of 2a van dit hoofdstuk en overige hem bij of krachtens de wet opgedragen taken. Het accreditatieorgaan bezit rechtspersoonlijkheid.
Ingevolge artikel 5a.2a, eerste lid, legt het accreditatieorgaan zijn werkwijze voor het verlenen van accreditatie, de samenstelling van een visitatiegroep en de uitwerking van de criteria, bedoeld in artikel 5a.8, tweede lid, vast in het accreditatiekader, waarbij voor de beoordeling ten minste onderscheid wordt gemaakt tussen het wetenschappelijk onderwijs en het hoger beroepsonderwijs, tussen bacheloropleidingen en masteropleidingen en waarbij het verschil in de wijze van beoordeling van aanvragen op grond van titel 2a ten opzichte van titel 2 wordt opgenomen.
Ingevolge artikel 5a.8, tweede lid, wordt bij de beoordeling van de aanvraag om accreditatie aandacht geschonken aan de aspecten van kwaliteit die betrekking hebben op de opleiding, waarbij ten minste worden beoordeeld:
a. het beoogde eindniveau van de opleiding, gelet op hetgeen internationaal gewenst en gangbaar is,
b. de inhoud en opzet van het onderwijsprogramma,
c. het gerealiseerde eindniveau, gelet op hetgeen internationaal gewenst en gangbaar is,
d. de deugdelijkheid van beoordeling, toetsing en examinering van de studenten,
e. de kwaliteit en kwantiteit van het ingezette personeel alsmede het personeelsbeleid dat van invloed is op de opleiding,
f. de opleidingsspecifieke voorzieningen alsmede de instellingsbrede voorzieningen die van invloed zijn op de kwaliteit van de opleiding daaronder mede begrepen voldoende studiebegeleiding en voorzieningen die de toegankelijkheid en studeerbaarheid voor studenten met een functiebeperking bevorderen, en
g. de opzet en organisatie van de interne kwaliteitszorg gericht op de systematische verbetering van de opleiding.
Ingevolge artikel 5a.12a, eerste lid, kan het accreditatieorgaan, indien het vaststelt dat de opleiding niet voldoet aan de aspecten van kwaliteit, bedoeld in artikel 5a.8, tweede lid, eenmaal de geldigheidsduur van het laatstgenomen accreditatiebesluit verlengen met een periode van ten hoogste twee jaar. Daartoe besluit het accreditatieorgaan indien sprake is van een van de bij algemene maatregel van bestuur te bepalen gevallen.
Ingevolge artikel 5a.12b, eerste lid, kan de minister, na advies van het accreditatieorgaan, een besluit tot het verlenen van accreditatie of toets nieuwe opleiding intrekken, indien de beoordeling van de aspecten van kwaliteit van de opleiding, bedoeld in artikel 5a.8, tweede lid, 5a.10a, tweede lid, 5a.13f, eerste lid, of 5a.13q, eerste lid, zodanig is gewijzigd dat deze beoordeling van die aspecten tot een afwijzing van de aanvraag om accreditatie of toets nieuwe opleiding zou leiden.
Ingevolge het tweede lid hoort de minister het instellingsbestuur, alvorens een besluit als bedoeld in het eerste lid te nemen.
Ingevolge het derde lid is na intrekking van het besluit tot het verlenen van accreditatie of toets nieuwe opleiding artikel 5a.12, eerste tot en met vijfde lid, op de opleiding van overeenkomstige toepassing.
Accreditatiebesluit WHW
Ingevolge artikel 2 besluit Pro het accreditatieorgaan de geldigheidsduur van een accreditatie of een toets nieuwe opleiding te verlengen indien een of meer van de kwaliteitsaspecten van de opleiding, genoemd in artikel 5a.8, tweede lid, onderdelen b tot en met f, respectievelijk artikel 5a.13f, eerste lid, onderdelen b en c, van de WHW weliswaar als onvoldoende worden beoordeeld maar de tekortkomingen naar zijn opvattingen binnen een redelijke termijn kunnen worden weggenomen.