Uitspraak
201504963/1/A1.
Datum uitspraak: 31 augustus 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Sluis,
2. [appellant sub 2], wonend te Cadzand, gemeente Sluis,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 13 mei 2015 in zaak nrs. 15/1601 en 15/1602 in het geding tussen:
[partij A] en [partij B], beiden wonend te Cadzand, en [partij C] en [partij D], beiden wonend te Cadzand,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 27 januari 2015 heeft het college aan [appellant sub 2] omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een akkerbouwbedrijf op het perceel [locatie 1] te Zuidzande (hierna: het perceel), gemeente Sluis.
Bij uitspraak van 13 mei 2015 heeft de rechtbank de door [partijen] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 27 januari 2015 vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op de aanvraag te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
[partijen] hebben een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 4 januari 2016 heeft het college opnieuw aan [appellant sub 2] omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een akkerbouwbedrijf op het perceel.
[belanghebbende A] heeft bij brief van 18 januari 2016 te kennen gegeven dat hij als nieuwe eigenaar van de voormalige woning van [partij A] en [partij B] als partij aan het geding wenst deel te nemen. De Afdeling heeft dit verzoek ingewilligd.
[appellant sub 2] en het college hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 april 2016, waar het college, vertegenwoordigd door S. den Haan en M. Cijsouw, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. Tj. P. Grünbauer, advocaat te Ede en ir. P.A.M. Brouwer, zijn verschenen. Voorts zijn [belanghebbende A] en [belanghebbende B], [partij C] en [partij D], bijgestaan door mr. R.M. Konigel en mr. A.P. Cornelissen, beiden advocaat te Middelharnis, ter zitting gehoord.
Overwegingen
1. [appellant sub 2] exploiteert op het perceel [locatie 2] te Cadzand een akkerbouwbedrijf onder de naam [bedrijf]. Hij heeft een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend teneinde dit bedrijf te verplaatsen naar het perceel [locatie 1] te Zuidzande. De aanvraag voorziet onder meer in het bouwen van een loods en een bedrijfswoning en het gebruiken van het perceel in afwijking van het op het perceel geldende bestemmingsplan "Buitengebied Sluis". Het college heeft zich in het besluit van 27 januari 2015 op het standpunt gesteld dat het geldende provinciaal en gemeentelijke beleid geen belemmering vormt voor de vestiging van een akkerbouwbedrijf in de door [appellant sub 2] voorgestane omvang en vorm. [partij A] en [partij B] (thans als rechtsopvolger: [belanghebbende A]) en [partij C] en [partij D] vrezen dat hun woongenot door vestiging van het akkerbouwbedrijf zal worden aangetast. De rechtbank heeft het door [partij C] en [partij A] en [partij B] tegen dat besluit ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, onder meer omdat, kort samengevat, geen verklaring van geen bedenkingen is gevraagd aan de raad van de gemeente Sluis en omdat het besluit onzorgvuldig is voorbereid wat betreft het van toepassing zijnde provinciaal en gemeentelijk beleid. [appellant sub 2] wenst gebruik te maken van de vernietigde omgevingsvergunning en is derhalve, evenals het college, tegen de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep gekomen.
Belanghebbendheid
2. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [partij C] en [partij A] belanghebbenden zijn bij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning. Hij voert hiertoe aan dat [partij C] en [partij A] wonen op een afstand van 340 m onderscheidenlijk 200 m van het te vestigen bedrijf. Daarnaast voert hij aan dat het bedrijf door middel van het planten van begroeiing groen zal worden ingepast waardoor [partij C] en [partij A] nauwelijks zicht zullen hebben op het perceel, dat reeds zicht op een agrarisch bedrijf bestaat en dat de opslagloods is voorzien van stille ventilatoren teneinde overlast te voorkomen. Verder is het volgens [appellant sub 2] niet aannemelijk dat de ruimtelijke uitstraling van hetgeen is aangevraagd dusdanig groot is dat [partij C] en [partij A] daardoor in hun belangen worden geraakt.
2.1. De voormalige woning van [partij A], thans de woning van [belanghebbende A], op het perceel [locatie 3] is gelegen op een afstand van ongeveer 200 m van de te realiseren bebouwing en de woning van [partij C] is gelegen op het perceel [locatie 4] op een afstand van ongeveer 340 m van de te realiseren bebouwing.
2.2. Ingevolge artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan, degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.3. In hetgeen [appellant sub 2] in hoger beroep heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [partij C] en [partij A] aangemerkt kunnen worden als belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat vanaf de percelen [locatie 3] en 23 en vanuit de daarop aanwezige woningen zicht bestaat op het perceel van [appellant sub 2] en de aldaar te bouwen loods. Hierbij heeft de rechtbank voorts terecht van belang geacht dat het bedoelde zicht niet van beperkte betekenis is gelet op de voorziene bouwhoogte van 10 m, het te bebouwen oppervlak van 2.000 m2 en het omliggende open landschap. Gelet hierop kan het bouwplan een relevante invloed op het woongenot van [partij C] en [partij A] hebben. Dat de bebouwing landschappelijk wordt ingepast en dat de loods wordt voorzien van stille ventilatoren, brengt niet mee dat [partij C] en [partij A] geen belanghebbenden zijn bij het besluit voor het bouwplan omgevingsvergunning te verlenen.
Het betoog faalt.
Goede procesorde en onverbindendheid van het besluit van de raad van 25 november 2010
3. De raad heeft bij besluit van 25 november 2010 besloten dat geen verklaring van geen bedenkingen is vereist, een en ander conform artikel 6.5, derde lid, van het Bor, voor zover het college het bevoegd gezag is ten aanzien van een aanvraag om omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van de Wabo wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Voorts is besloten dat het college de raad omtrent ieder project waarbij geen verklaring van geen bedenkingen is vereist, zo snel mogelijk na ontvangst van de aanvraag daarvan door middel van een brief in kennis stelt. Deze kennisgeving zal in ieder geval plaatsvinden voordat de omgevingsvergunning wordt verleend, zodat de raad in de eerst daarop volgende vergadering haar standpunt dienaangaande kan mededelen aan het college.
4. [appellant sub 2] en het college voeren aan dat de rechtbank het betoog van [partij C] en [belanghebbende A] dat ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen is gevraagd aan de raad wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing had dienen te laten. Zij voeren hiertoe aan dat in de zienswijze gericht tegen het ontwerpbesluit reeds diende te worden aangevoerd dat een algemene gecategoriseerde verklaring van geen bedenkingen in strijd met het recht moet worden geacht en dat een dergelijke grond niet eerst vijf dagen voor de zitting van de rechtbank kan worden aangevoerd. Volgens [appellant sub 2] hebben [partij C] en [belanghebbende A] misbruik gemaakt van recht door deze grond eerst vijf dagen voorafgaand aan de zitting aan te voeren.
4.1. [partij C] en [belanghebbende A] hebben op 24 april 2015 bij de rechtbank de aanvullende grond aangevoerd dat in dit geval, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3207, het besluit van de raad van 25 november 2010, waarin is bepaald dat een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist voor zover het college bevoegd is tot toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), buiten toepassing moet blijven wegens onverbindendheid. Volgens [partij C] en [belanghebbende A] is ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen gevraagd aan de raad. De rechtbank heeft overwogen dat artikel 6:13 van Pro de Awb en de goede procesorde niet met zich brengen dat deze grond buiten beschouwing dient te worden gelaten. De rechtbank is voorts van oordeel dat het raadsbesluit van 25 november 2010 op één lijn moet worden gesteld met het besluit van de raad van de gemeente Smallingerland dat aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 27 augustus 2014. De Afdeling heeft in voornoemde uitspraak van 27 augustus 2014 overwogen dat gelet op de tekst van artikel 6.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), de raad categorieën van gevallen aan dient te wijzen waarin een verklaring niet is vereist. Een besluit dat een verklaring van geen bedenkingen nooit is vereist, kan niet worden aangemerkt als een aanwijzing van een categorie van gevallen, volgens de voormelde uitspraak van de Afdeling. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het besluit van 27 januari 2015 wegens strijd met artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 6.5 van het Bor voor vernietiging in aanmerking komt. Volgens de rechtbank wijzigt dit oordeel niet doordat het college verplicht is de raad in kennis te stellen van elke aanvraag om toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo.
4.2. Uit artikel 6:13 van Pro de Awb vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
In de zienswijze is de verlening van de omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo aangevochten door [partij C] en [belanghebbende A]. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met betrekking tot het desbetreffende besluitonderdeel naar voren zijn gebracht. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande in zoverre terecht geen grond gezien de door [partij C] en [belanghebbende A] aangevoerde grond niet te behandelen.
4.3. Voor zover het college en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de door [partij C] en [belanghebbende A] op 24 april 2015 ingediende aanvullende beroepsgrond wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing had moeten worden gelaten, faalt dit betoog.
Behoudens in geschillen waar de wet anders bepaalt, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van Pro de Awb, nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer.
De rechtbank heeft bij haar oordeel dat het indienen van de aanvullende beroepsgrond niet in strijd is met de goede procesorde van belang kunnen achten dat deze stukken op de dag van indiening bij de rechtbank doorgestuurd zijn aan het college en [appellant sub 2], dat deze stukken voor afloop van de in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb genoemde termijn zijn ingediend en dat het college en [appellant sub 2] daarop ter zitting van de rechtbank inhoudelijk hebben kunnen reageren. Mede gelet op de geringe omvang van de betreffende stukken is de rechtbank tot het oordeel kunnen komen dat het college en [appellant sub 2] voldoende tijd hebben gehad om adequaat te kunnen reageren op hetgeen daarin naar voren is gebracht. De rechtbank is tot de conclusie kunnen komen dat de goede procesorde zich er in dit geval niet tegen verzet dat de bedoelde stukken bij de beoordeling van het verzoek worden betrokken. Dat het college niet in de gelegenheid is gesteld om na het betoog van [partij C] en [belanghebbende A] het gebrek te herstellen betekent niet dat het indienen van de beroepsgrond in strijd is met de goede procesorde, nu de goede procesorde niet is bedoeld om het college in de gelegenheid te stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
Het betoog faalt.
5. [appellant sub 2] en het college betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een vergelijking met de door de rechtbank genoemde uitspraak van de Afdeling van 27 augustus 2014 niet geheel opgaat, nu volgens het raadsbesluit van 25 november 2010 de raad geïnformeerd dient te worden alvorens de omgevingsvergunning wordt verleend. In dit geval heeft het college de raad geïnformeerd over de terinzagelegging van het ontwerpbesluit en heeft de raad geen negatief standpunt dienaangaande medegedeeld aan het college.
5.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Ingevolge het tweede lid wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Ingevolge artikel 6.5, eerste lid, van het Bor, voor zover hier van belang, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft.
Ingevolge het tweede lid kan de verklaring slechts in het belang van een goede ruimtelijke ordening worden geweigerd.
Ingevolge het derde lid kan de gemeenteraad categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
5.2. Aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals dat is neergelegd in het besluit van de raad van 25 november 2010, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien dit in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien dit in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de raad in het besluit van 25 november 2010 heeft beoogd gebruik te maken van de mogelijkheid van de aan hem gegeven bevoegdheid om met artikel 6.5, derde lid, van het Bor categorieën van gevallen aan te wijzen waarin een verklaring als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Bor, niet is vereist. De Afdeling begrijpt het oordeel van de rechtbank aldus dat zij onder verwijzing naar de onder 4.1 vermelde uitspraak van de Afdeling van 27 augustus 2014, het besluit van 25 november 2010 onverbindend heeft geacht vanwege strijd met artikel 6.5, derde lid, van het Bor en derhalve het besluit van 27 januari 2015 wegens strijd met artikel 2.27 eerste lid, van de Wabo en artikel 6.5, eerste lid, van het Bor heeft vernietigd.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 27 augustus 2014 dient de raad categorieën van gevallen aan te wijzen waarin een verklaring niet is vereist en kan een besluit dat een verklaring van geen bedenkingen nooit is vereist niet worden aangemerkt als een aanwijzing van een categorie van gevallen. Dat in het besluit van 25 november 2010 staat dat het college de raad dient te informeren over de ingekomen aanvragen om omgevingsvergunning brengt nog niet met zich dat de raad categorieën van gevallen heeft aangewezen. Bovendien is besloten dat in geen geval een verklaring van geen bedenkingen is vereist, zodat een eventueel afwijzend standpunt van de raad over het verlenen van de omgevingsvergunning niet af doet aan de aan het college gegeven bevoegdheid om zonder verklaring van geen bedenkingen de betrokken omgevingsvergunning te verlenen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen kan de raad na kennisgeving niet de verklaring van geen bedenkingen alsnog weigeren zonder daarbij het besluit van 25 november 2010 in te trekken. Nu de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat het besluit van 25 november 2010 onverbindend dient te worden geacht, is een verklaring van geen bedenkingen van de raad vereist. Nu deze niet is verleend voorafgaand aan het besluit van 27 januari 2015 heeft de rechtbank dit besluit terecht wegens strijd met artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo en artikel 6.5, eerste lid, van het Bor vernietigd.
Het betoog faalt.
Ruimtelijke onderbouwing
6. Voorts betoogt [appellant sub 2] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet heeft kunnen afwijken van het door Provinciale staten van Zeeland bij besluit van 28 september 2012 vastgestelde "Omgevingsplan 2012-2018" (hierna: het omgevingsplan). Hij voert hiertoe aan dat het omgevingsplan geen beleidsregels bevat, maar slechts een indicatie vormt voor de te nemen beslissing van het college. Verder voert hij aan dat het college in het besluit van 27 januari 2015 zeer uitvoerig heeft uiteengezet waarom het, omdat wat is aangevraagd niet geheel is voorzien in het omgevingsplan, een enigszins van het omgevingsplan afwijkende motivering aan het besluit ten grondslag heeft gelegd. Zo wordt in het besluit te kennen gegeven dat het besluit een combinatie is van het in het omgevingsplan opgenomen nieuwvestigingsbeleid en het ruimte-voor-ruimtebeleid. Daarbij is volgens [appellant sub 2] van belang dat van een verplaatsing als bedoeld in het omgevingsplan geen sprake is, omdat op het oude perceel aan de Badhuisweg nog een recreatiebedrijf aanwezig zal zijn en dat evenmin sprake is van nieuwvestiging als bedoeld in het omgevingsplan, nu het bedrijf niet illegaal was gevestigd aan de voormalige locatie aan de Badhuisweg.
Verder betogen het college en [appellant sub 2] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich in 2010 naar aanleiding van een onderzoek naar vrijkomende agrarische bouwblokken op het standpunt heeft gesteld dat geen geschikte vrijkomende agrarische bouwblokken in de omgeving aanwezig zijn waardoor van belang wordt of er noodzaak bestaat om het bedrijf te verplaatsen en of een bijdrage moet worden geleverd aan sanering elders. Bij de beantwoording van de vraag of verplaatsing van het bedrijf noodzakelijk is, heeft het college volgens [appellant sub 2] het advies van de Agrarische Adviescommissie Zeeland (hierna: de AAZ) van 22 september 2009 aan het besluit ten grondslag mogen leggen, nu daarin de vraag of een verplaatsing noodzakelijk was reeds was beantwoord en de situatie van het bedrijf sinds het uitbrengen van dit advies niet is gewijzigd.
6.1. In de inleiding van het door provinciale staten vastgestelde omgevingsplan staat dat in hoofdstuk 3 het concrete beleid per thema is opgenomen. Hoofdstuk 3 geeft inzicht in concrete doelstellingen, uitgangspunten en de kaders voor samenwerking en uitvoering. De te ondernemen acties en de in te zetten instrumenten, zijn verder uitgewerkt in hoofdstuk 4 en 5, de uitvoeringsagenda voor 2012-2018.
In hoofdstuk 3, paragraaf 3.1.10, staat onder het kopje 'Agrarisch vestigingsbeleid' dat in de afgelopen periode een groot aantal agrarische bedrijven is gestopt. Een proces dat de komende periode doorzet. Vrijkomende agrarische bebouwing wordt hergebruikt door andere (nieuwe) agrarische ondernemers, herbestemd of gesaneerd. Door het afnemend aantal agrarische ondernemers zijn nieuwe agrarische bouwblokken niet noodzakelijk. Hiervoor worden géén mogelijkheden geboden. Op het bovenstaande zijn de volgende uitzonderingen van toepassing:
- Bij verplaatsing van een agrarisch bedrijf binnen een gemeente of regio kan een nieuw bouwblok worden gerealiseerd. Voorwaarde hierbij is dat op het oude bouwblok ten minste alle agrarische opstallen worden gesaneerd en herbouw hiervan wordt tegengegaan of, ingeval van cultuurhistorische waardevolle bebouwing, op adequate wijze wordt herbestemd.
- Nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf. Hierbij dient te worden voldaan aan de volgende voorwaarden:
- De desbetreffende gemeente kan aantonen dat er geen vrijkomende agrarische bouwblokken beschikbaar zijn.
- Uit een advies van de AAZ blijkt de bedrijfseconomische noodzaak.
- Een bijdrage wordt geleverd in de sanering van agrarische opstallen elders.
6.2. De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat het project nieuwvestiging als bedoeld in paragraaf 3.1.10 van het omgevingsplan vormt en dat het college pas medewerking kan verlenen indien het kan aantonen dat er voor [appellant sub 2] geen vrijkomende agrarische bouwblokken beschikbaar zijn en uit een advies van de AAZ blijkt van een bedrijfseconomische noodzaak voor de verplaatsing van het bedrijf en indien een bijdrage wordt geleverd aan sanering van agrarische opstallen elders. Volgens de rechtbank zijn deze voorwaarden cumulatieve vereisten en heeft het college dit niet onderkend, nu het college in 2010 is gestopt met het zoeken naar vrijkomende agrarische bouwblokken en de omgevingsvergunning vijf jaar na deze zoektocht is verleend, zodat het besluit onzorgvuldig is voorbereid.
6.3. Het omgevingsplan is een provinciaal beleidsplan als bedoeld in artikel 2.2 van de Wet ruimtelijke ordening. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2228, is het college bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik niet aan het provinciale beleid gebonden, maar dient het daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid betrokken dient te worden bij de belangenafweging.
Het college heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat het bij de beoordeling of het in afwijking van een bestemmingsplan omgevingsvergunning wenst te verlenen de bestendige gedragslijn volgt dat het handelt in overeenstemming met het omgevingsplan en dat het met het college van gedeputeerde staten in overleg treedt over de uitleg en toepassing van de daarin opgenomen begripsbepalingen. Voorts volgt het college de bestendige gedragslijn dat het een omgevingsvergunning die afwijkt van het omgevingsplan eerst na overleg met het college van gedeputeerde staten verleent.
6.4. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college niet in strijd heeft gehandeld met de door hem gevolgde bestendige gedragslijn. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat van nieuwvestiging geen sprake is, omdat het bedrijf niet nieuw is, maar van de [locatie 2] naar de locatie aan de Molendijk zal worden verplaatst. Aan de voorwaarde voor verplaatsing van een agrarisch bedrijf als bedoeld in het omgevingsplan, wordt evenmin voldaan, omdat geen sanering van de opstallen op de oude locatie kan plaatsvinden, nu deze opstallen reeds in gebruik zijn genomen voor recreatieve doeleinden. Het college heeft, zoals ter zitting van de Afdeling toegelicht, met het besluit van 27 januari 2015 beoogd de bedrijfsverplaatsing van het bedrijf van [appellant sub 2] naar de Molendijk mogelijk te maken door middel van maatwerktoetsing na overleg met het college van gedeputeerde staten. Deze maatwerktoetsing houdt in dat het college de bedrijfsverplaatsing toetst aan de hand van de voorwaarden voor nieuwvestiging. Deze handelwijze acht de Afdeling niet onredelijk.
6.5. In het kader van de voormelde maatwerktoetsing is in de ruimtelijke onderbouwing bij de omgevingsvergunning nader toegelicht dat de AAZ in het advies van 22 september 2009 te kennen heeft gegeven dat ten behoeve van de bedrijfsvoering aan de [locatie 2] onvoldoende bedrijfsbebouwing aanwezig is en dat een forse uitbreiding van de bedrijfsbebouwing noodzakelijk is voor een doelmatige agrarische bedrijfsvoering en dat de AAZ het standpunt van het college om niet te streven naar een herstel van de agrarische bestemming aan de [locatie 2] onderschrijft.
Daarnaast staat in de aan het besluit ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing dat een onderzoek naar vrijkomende agrarische bebouwing is gedaan en dat uit dit onderzoek is gebleken dat voor het door [appellant sub 2] gewenste bedrijf geen geschikte vrijkomende agrarische bouwlocatie aanwezig is in de omgeving. Daarom zal [appellant sub 2] volgens het besluit een bijdrage leveren aan de sanering van agrarische opstallen elders door op een locatie in Nieuw-Namen in de gemeente Hulst varkenstallen te slopen en het terugbrengen van die locatie tot landbouwgrond. Zo zal een oppervlakte van 1.860 m2 aan varkensstallen aldaar worden gesloopt en is een overeenkomst gesloten met de gemeente Hulst waarin die sloop wordt gewaarborgd. De Afdeling acht het in dit geval niet onredelijk dat het college bij het ontbreken van aanknopingspunten voor het oordeel dat er een geschikt vrijkomend agrarische bouwblok aanwezig is, onderzoek doet naar mogelijkheden om elders agrarische opstallen te saneren ten einde de door [appellant sub 2] gewenste ontwikkelingen in de gemeente Sluis mogelijk te maken.
6.6. Dat het onderzoek naar vrijkomende agrarische bouwblokken ruim voor het besluit van 27 januari 2015 heeft plaatsgevonden betekent nog niet dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Hierbij is van belang dat, na geconstateerd te hebben dat aangetoond is dat er geen geschikte vrijkomende agrarische bouwpercelen zijn, het college een onderzoek is gestart naar de mogelijkheid tot sanering van agrarische opstallen elders en de onderhandelingen over deze sanering tussen de betrokken partijen, waaronder [appellant sub 2], het college en een derde zijn gestart, en welke onderhandelingen de nodige tijd in beslag hebben genomen. Bovendien was ten tijde van het besluit niet aangetoond dat er een geschikt vrijkomend agrarisch bouwblok beschikbaar was en is ter zitting van de Afdeling door [appellant sub 2] toegelicht dat geen geschikte vrijkomende agrarische bouwpercelen aanwezig zijn.
6.7. In hetgeen [partij C] en [belanghebbende A] hebben aangevoerd over paragraaf 3.1.4 van de "Handreiking Verevening 2012-2018" (hierna: de Handreiking), waaraan de gemeente zich gelet op een op 16 juni 2010 overeengekomen convenant tussen de provincie Zeeland en gemeenten uit deze provincie, waaronder de gemeente Sluis en Hulst, conformeert, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college de sanering van opstallen elders niet aan het besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Hierbij is van belang dat in de Handreiking is vermeld dat, indien sprake is van afwijkende initiatieven of initiatieven in afwijkende situaties er op grond van inhoudelijke argumenten aanvullend maatwerk kan worden geleverd. Daarnaast staat in het convenant dat, indien de gemeente besluit maatwerk te leveren, hierover met de provincie overeenstemming bestaat. In dit geval is een dergelijke overeenstemming gelet op een brief van het college van gedeputeerde staten van 14 november 2013 aanwezig. In deze brief heeft het college van gedeputeerde staten te kennen gegeven dat zij een aangepaste versie van de ruimtelijke onderbouwing heeft ontvangen. In de brief wordt de wijze waarop de sanering plaatsvindt aan de orde gesteld en is vermeld dat ondanks een zoektocht er geen vrijkomend agrarisch bouwblok in de nabijheid van de gronden van [appellant sub 2] beschikbaar is en dat derhalve de sanering elders zal plaatsvinden, zoals het college met [appellant sub 2] heeft vastgelegd in een overeenkomst. Het college van gedeputeerde staten geeft in de brief van 14 november 2013 te kennen in beginsel in te kunnen stemmen met de voorgestane ontwikkeling en wijst er op dat rekening dient te worden gehouden met de volgordelijkheid van de ontwikkeling en dat het er op rekent dat de sloop van opstallen te Nieuw Namen daadwerkelijk voorafgaat aan de ontwikkeling op het perceel.
6.8. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank niet onderkend dat het college in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen, nu in overleg en overeenstemming met het college van gedeputeerde staten in dit geval een motivering is gegeven waarom wordt afgeweken van het omgevingsplan. Het college heeft derhalve in overeenstemming met de in overweging 6.3 genoemde gedragslijn gehandeld. De betogen slagen. Het voorgaande kan evenwel niet leiden tot een vernietiging van de uitspraak van de rechtbank, nu de rechtbank, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, het beroep van [partij C] en [belanghebbende A] terecht gegrond heeft verklaard wegens het ontbreken van een verklaring van geen bedenkingen.
7. [appellant sub 2] voert aan dat voor zover [partij C] en [belanghebbende A] betogen dat de groene inpassing van het bouwplan niet voldoet aan de door de raad vereiste inpassing zoals neergelegd in bijlage 11 "Richtlijnen erfbeplanting gemeente Sluis" (hierna: de richtlijn) van het bestemmingsplan het relativiteitsvereiste dient te worden tegengeworpen, nu dit gebrek niet aan de zijde van hun percelen is geconstateerd. Verder voeren [appellant sub 2] en het college aan dat de door de raad vereiste inpassing zoals neergelegd in de richtlijn slechts een instructienota van de raad betreft en deze richtlijnen derhalve niet kunnen worden aangemerkt als een beleidsregel als bedoeld in artikel 4:81 van Pro de Awb. Volgens het college en [appellant sub 2] is het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning op dit punt afdoende gemotiveerd.
7.1. Volgens paragraaf 2.2 van de richtlijn dient een nieuw agrarisch bedrijf landschappelijk te worden ingepast door middel van een groenstrook van 10,00 m en is een groenstrook met een breedte van 5,00 m alleen aanvaardbaar als blijkt van een goed beplantingsplan dat is opgesteld door een landschapsarchitect of een landschapsdeskundig bureau.
7.2. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
7.3. Weliswaar maakt de toelichting behorende bij het bestemmingsplan geen bindend onderdeel uit van het bestemmingsplan, maar het college heeft te kennen gegeven dat de richtlijn als vaste gedragslijn wordt gehanteerd, zodat partijen er op mogen vertrouwen dat het college bij een besluit tot afwijking van het bestemmingsplan handelt overeenkomstig deze richtlijn. Met de in de richtlijn opgenomen landschappelijke inpassing is beoogd het woon- en leefklimaat van de omgeving waar de agrarische bedrijfsbebouwing wordt voorzien, te beschermen. In dit geval kan, zoals ook is overwogen onder 2.3, het bouwplan het woon- en leefklimaat van [partij C] en [belanghebbende A] beïnvloeden. De ruimtelijke inpassing ervan is van belang voor de vraag of het woon- en leefklimaat in de omgeving van het perceel op onaanvaardbare wijze wordt aangetast. Dat [partij C] en [belanghebbende A] geen zicht hebben op een deel van de aan te leggen beplanting doet hieraan niet af. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank op grond van artikel 8:69a van de Awb van vernietiging op dit punt had behoren af te zien.
De rechtbank heeft verder terecht overwogen, zoals het college ook ter zitting van de Afdeling heeft erkend, dat in het besluit van 27 januari 2015 en in de aan dat besluit ten grondslag liggende stukken niet gemotiveerd is ingegaan op de deskundigheid van Pouwelse Tuinen, zodat geen beplantingsplan, dat is opgesteld door een landschapsarchitect of een landschapsdeskundig bureau, aan de afwijking van de richtlijn, waar het betreft de breedte van een groenstrook van 10,00 m, ten grondslag ligt en het besluit in zoverre een deugdelijke motivering ontbeert.
Het betoog faalt.
8. Verder betogen het college en [appellant sub 2] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan het standpunt dat de verkeersbewegingen naar aanleiding van de wijziging van het gebruik niet zullen toenemen, onvoldoende onderzoek ten grondslag ligt. [appellant sub 2] voert hiertoe aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan zal leiden tot een toename van het aantal verkeersbewegingen, maar dat deze toename, gelet op de overcapaciteit van de Molenweg, geen onaanvaardbare gevolgen voor de omgeving met zich brengt. Het college voert voorts aan dat niet in alle gevallen een verkeersonderzoek is vereist om te kunnen bepalen of de gevolgen onaanvaardbaar zijn voor de omgeving.
8.1. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat het perceel goed te bereiken is voor autoverkeer en dat de gebiedsverbindende N675 op circa 1 km van het perceel is gelegen. De Molenweg verbindt het perceel met de N675 en het verkeersbeeld ter plaatse wordt bepaald door bestemmingsverkeer van de Molenweg tussen Zuidzande en de N675 en vice versa. De Molenweg is uitsluitend van belang voor lokaal bestemmingsverkeer, deels toeristisch verkeer naar de naastgelegen minicamping en agrarisch verkeer.
De vestiging van het agrarische bedrijf op het perceel brengt volgens de ruimtelijke onderbouwing een toename van het aantal verkeersbewegingen met zich. De nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf heeft tot gevolg dat er agrarisch verkeer naar en vanaf het bouwblok zal plaatsvinden. Deze verkeersbewegingen passen volgens de ruimtelijke onderbouwing echter goed in het straatbeeld en de omgeving en zullen maar een beperkte invloed op de Molenweg hebben. Overigens worden het aantal verkeersbewegingen en de te rijden afstand met trekkers en werktuigen over de weg sterk verminderd doordat een groot deel van de gronden aansluitend aan of in de directe nabijheid van de initiatielocatie is gelegen.
Het college is in het besluit van 27 januari 2015 ingegaan op het wegprofiel van de Molenweg en geeft te kennen dat de Molenweg 3,85 m breed is met in de bochten een bermverharding van 30 cm en dat vanwege dit wegprofiel de gemiddelde snelheid op werkdagen rond de 48 km per uur ligt, terwijl de maximumsnelheid 60 km per uur bedraagt. De Molenweg sluit volgens het college wat vorm en gebruik betreft aan bij de functie van een erftoegangsweg in het buitengebied. Volgens het college zal, indien wordt uitgegaan van een druk scenario, de verkeersgeneratie van het te vestigen agrarische bedrijf afgerond tien motorvoertuigen per weekdagetmaal bedragen en de verkeersgeneratie van de bedrijfswoning 7,4 motorvoertuigen per weekdagetmaal. Deze verkeersgeneratie kan volgens het college goed worden afgewikkeld via de huidige infrastructuur.
8.2. Gelet op hetgeen hiervoor onder 8.1 is overwogen heeft het college zich in het besluit en de daarbij behorende ruimtelijke onderbouwing niet op het standpunt gesteld dat ten gevolge van de te realiseren bebouwing geen toename van het aantal verkeersbewegingen zal plaatsvinden. Hoewel niet alle motorvoertuigen via de nabijgelegen N675 het perceel bereiken dan wel verlaten, nu trekkers en andere voertuigen ook de Antwerpenpolderweg zullen gebruiken, betekent dit niet, anders dan [partij C] en [belanghebbende A] in beroep betogen, dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Het college heeft zich gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 8.1 in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de toename van de verkeersbewegingen ten gevolge van het bouwplan niet zodanig is dat geen omgevingsvergunning mocht worden verleend. Voorts brengt de omstandigheid dat aan het standpunt van het college in het besluit van 27 januari 2015 geen verkeersonderzoek van een onafhankelijke deskundige ten grondslag ligt, mede gelet op de voormelde ruimtelijke onderbouwing van de afwikkeling van de toename van het verkeer, niet met zich dat het college de omgevingsvergunning in zoverre niet heeft mogen verlenen.
De betogen slagen. Het voorgaande kan evenwel niet leiden tot een vernietiging van de uitspraak van de rechtbank, nu de rechtbank, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, het beroep van [partij C] en [belanghebbende A] terecht gegrond heeft verklaard wegens het ontbreken van een verklaring van geen bedenkingen.
Conclusie hoger beroepen [appellant sub 2] en het college
9. De hoger beroepen van [appellant sub 2] en het college zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
Het beroep van [partij C] en [belanghebbende A] gericht tegen het besluit van het college van 4 januari 2016
10. Bij besluit van 4 januari 2016 heeft het college besloten opnieuw omgevingsvergunning te verlenen aan [appellant sub 2]. Voorafgaand aan dit besluit heeft het college aan de raad alsnog gevraagd een verklaring van geen bedenkingen af te geven. De raad heeft in zijn vergadering van 19 november 2015 een verklaring van geen bedenkingen gegeven.
Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [partij C] en [belanghebbende A] en het [belanghebbende C] en [belanghebbende D] gronden aangevoerd tegen het besluit van 4 januari 2016.
11. Het door het [belanghebbende C] en [belanghebbende D] ingestelde beroep gericht tegen het besluit van 4 januari 2016 is ter zitting van de Afdeling ingetrokken, zodat het betoog van [appellant sub 2] dat het door het [belanghebbende C] en [belanghebbende D] ingestelde beroep niet-ontvankelijk dient te worden verklaard niet behoeft te worden besproken.
12. [partij C] en [belanghebbende A] betogen dat het besluit van 4 januari 2016 in strijd is met artikel 2.6 van de Verordening Ruimte Provincie Zeeland van 28 september 2012 (hierna: de Verordening), nu volgens dat artikel in een bestemmingsplan nieuwe agrarische bouwwerken niet worden toegelaten buiten het in het bestemmingsplan, voor een agrarisch bedrijf, aangewezen bouwvlak.
12.1. Ingevolge artikel 2.6, eerste lid, van de Verordening worden in een bestemmingsplan nieuwe agrarische bouwwerken niet toegelaten buiten het in het plan, voor een agrarisch bedrijf, aangewezen bouwvlak.
Ingevolge het tweede lid mogen in afwijking van het eerste lid in een bestemmingsplan worden toegelaten:
a. sleufsilo's en kuilvoerplaten aansluitend aan een bouwvlak;
b. tijdelijke mestopslag op veldkavels;
c. als onderdeel van een agrarisch bedrijf, teelt ondersteunende voorzieningen en bassins ten behoeve van aquacultuur.
Ingevolge het vierde lid is het eerste lid niet van toepassing op bouwwerken ten aanzien waarvan in de toelichting bij het bestemmingsplan aannemelijk wordt gemaakt dat het kleinschalige bouwwerken betreft die noodzakelijk zijn ten behoeve van een doelmatige agrarische bedrijfsvoering.
12.2. Het betoog van [partij C] en [belanghebbende A] dat de omgevingsvergunning in strijd is met artikel 2.6, eerste lid, van de Verordening is terecht voorgedragen. Hierbij is van belang dat geen bouwvlak is voorzien op het perceel in het bestemmingsplan en met de omgevingsvergunning nieuwe agrarische bouwwerken worden toegelaten buiten een in een bestemmingsplan voor een agrarisch bedrijf daartoe aangewezen bouwvlak.
Het betoog slaagt.
12.3. Voor zover [partij C] en [belanghebbende A] betogen dat het college met het aan het besluit van 4 januari 2016 ten grondslag gelegde advies van de AAZ van 4 augustus 2015 niet heeft aangetoond dat er geen geschikte vrijkomende agrarische bouwblokken zijn en dat niet aannemelijk is gemaakt dat de in het omgevingsplan bedoelde sanering zal plaatsvinden, faalt dit betoog. Gelet op hetgeen hiervoor in overweging 6 tot en met 6.5 is overwogen heeft de rechtbank het besluit van 27 januari 2015 ten onrechte vernietigd voor zover daarbij is geconstateerd dat onvoldoende rekening is gehouden met de in het omgevingsplan opgenomen uitgangspunten en lag aan dat besluit in zoverre een goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag.
12.4. Het betoog van [partij C] en [belanghebbende A] dat in het besluit van 4 januari 2016 niet deugdelijk is gemotiveerd waarom een breedte van beplanting van 5,00 m afdoende is om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te kunnen garanderen, omdat een beplantingsplan ontbreekt, faalt. Voorafgaand aan het besluit is in opdracht van [appellant sub 2] door Hoveniersbedrijf & Aannemingsbedrijf de Bart onderzoek gedaan naar de landschappelijke inpassing van het bouwplan. Dit beplatingsplan is aan het besluit van 4 januari 2016 ten grondslag gelegd. Het beplantingsplan is, naar tussen partijen niet in geschil is, opgesteld door een landschapsarchitect, zodat in zoverre voldaan is aan de in overweging 7.1 genoemde richtlijn. De enkele omstandigheid dat in het beplantingsplan gebruik is gemaakt van een tekening behorende bij het besluit van 27 januari 2015, maakt nog niet dat aan het besluit geen goede ruimtelijke inpassing ten grondslag is gelegd.
Conclusie beroep [partij C] en [belanghebbende A] gericht tegen het besluit van 4 januari 2016
13. Het beroep van [partij C] en [belanghebbende A] is gegrond. Het besluit van 4 januari 2016 dient te worden vernietigd. Het college dient derhalve een nieuw besluit te nemen, waarbij het beziet of het mogelijk is om ontheffing van de Verordening te verkrijgen van het college van gedeputeerde staten of op andere wijze medewerking kan worden verleend aan het project. Voor zover dit niet mogelijk is kan het college de omgevingsvergunning alsnog weigeren. Met het oog op een efficiënte en spoedige afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
14. Het college dient ten aanzien van [partij C] en [partij D] en [belanghebbende A] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van bij [partij C] en [partij D] en [belanghebbende A] gericht tegen het besluit van 4 januari 2016 gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Sluis van 4 januari 2016 met kenmerk 14.0008119-ED 122;
IV. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Sluis te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Sluis tot vergoeding van bij [partij C] en [partij D] en [belanghebbende A] in verband met de behandeling van het hoger beroep en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.289,30 (zegge: twaalfhonderdnegenentachtig euro en dertig cent), waarvan € 1.240,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
VI. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Sluis een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
w.g. Hoekstra w.g. Vermeulen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2016
700.