Uitspraak
201507632/1/A2.
Datum uitspraak: 24 augustus 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de gemeente Breda,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 augustus 2015 in zaak nr. 14/6446 in het geding tussen:
de gemeente Breda
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2014 heeft de staatssecretaris de aan de gemeente verleende subsidie voor het project "Regio West-Brabant en ESF actie A: Find your destination", projectnummer 2010ESFN551 (hierna: het project) lager vastgesteld op € 263.220,00.
Bij besluit van 15 september 2014 heeft de staatssecretaris het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 augustus 2015 heeft de rechtbank het door de gemeente daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de gemeente hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2016, waar de gemeente, vertegenwoordigd door mr. J.B. Mus en mr. M. Mackaaij, beiden advocaat te Breda, vergezeld van A.M. te Riet en A.B.M. Oosterik, beiden werkzaam bij Atlas Advies, en G.W.M.C. Suijkerbuijk, unitdirecteur bij het Kellebeek college, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.A. van der Oord en M. van As, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De gemeente heeft van de staatssecretaris subsidie ontvangen voor scholing van specifieke doelgroepen die in reguliere onderwijstrajecten te weinig begeleiding ontvangen om een opleiding met goed gevolg te kunnen afronden.
Het geschil tussen partijen gaat over de vaststelling van het bedrag van de subsidie. De staatssecretaris heeft de subsidie op een lager bedrag vastgesteld, namelijk € 263.220,00, dan het bedrag waarom de gemeente aanvankelijk heeft verzocht, te weten € 1.224.154,00. Volgens de staatssecretaris heeft de gemeente de subsidiabiliteit van een aantal gedeclareerde kosten niet aangetoond.
In hoger beroep stelt de gemeente zich primair op het standpunt dat het bedrag van de subsidie moet worden vastgesteld op € 1.020.617,00, te vermeerderen met overheadkosten en een met dit bedrag overeenkomende aanpassing van de door de staatssecretaris toegepaste geëxtrapoleerde correctie.
1.1. De aanspraken en verplichtingen van de gemeente als subsidieontvanger dienen te worden beoordeeld naar het recht, zoals dat gold ten tijde van het besluit tot subsidieverlening. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2064.
Het wettelijk kader en de toepasselijke voorschriften met betrekking tot de projectadministratie zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Subsidieverlening
2. De subsidie is verstrekt uit het Europees Sociaal Fonds (hierna ook: ESF), een van de structuurfondsen van de Europese Unie.
Bij besluit van 28 januari 2011, zoals gewijzigd bij besluit van 22 januari 2013, heeft de staatssecretaris een subsidie ten behoeve van het project verleend van maximaal € 1.224.154,00, uitgaande van de begrote projectkosten ten bedrage van € 3.060.385,00 (hierna: de verleningsbeschikking). De aanvangsdatum van het project is 8 oktober 2010 en de einddatum 7 april 2012.
De subsidie voor het project is verleend in het kader van Actie A van de "Subsidieregeling ESF 2007-2013 (herzien)" (Stcrt. 2009, nr. 12998; hierna: de Regeling). Actie A richt zich op de additionele toerusting van personen met een achterstand op of tot de arbeidsmarkt.
Het project richt zich op door het Kellebeek college te verzorgen scholing van de doelgroepen "niet-uitkeringsontvangers" en "deels-arbeidsgeschikten/arbeidsbelemmerden" die in reguliere onderwijstrajecten te weinig begeleiding ontvangen om een opleiding met goed gevolg te kunnen afronden. Het Kellebeek college maakt onderdeel uit van het Regionaal opleidingscentrum (ROC) West-Brabant. Het in geding zijnde project is het tweede project in een reeks van vier subsidieprojecten die zich richten op door het Kellebeek college te verzorgen scholing.
Subsidievaststelling
3. Op 13 juli 2012 heeft de gemeente een einddeclaratie bij de staatssecretaris ingediend en verzocht om vaststelling van de subsidie op € 1.224.154,00.
Namens de staatssecretaris heeft het Agentschap SZW de einddeclaratie op juistheid gecontroleerd. Deze controle heeft plaatsgevonden aan de hand van een steekproef. In verband daarmee zijn stukken uit de projectadministratie onderzocht. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in het definitieve rapport van bevindingen van 13 november 2013 (hierna: het rapport van bevindingen). Volgens dit rapport is een aantal gedeclareerde kostenposten niet of slechts gedeeltelijk subsidiabel, omdat deze posten geen deel uitmaakten van de aanvraag om subsidie, of omdat de noodzaak van de gemaakte kosten niet is aangetoond, dan wel omdat bepaalde kosten niet kunnen worden toegerekend aan het project om de reden dat de projectadministratie geen sluitende onderbouwing van deze kosten bevat. Derhalve dienen de kosten van de subsidiabele projectactiviteiten, de directe kosten, lager te worden vastgesteld. Verder is in verband met geconstateerde fouten in de deelnemersadministratie in het rapport een geëxtrapoleerde correctie op bepaalde kostenposten toegepast. De kosten voor overhead en aan overhead gerelateerde exploitatiekosten zijn op grond van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling gemaximeerd op 20% van de voor subsidie in aanmerking komende kosten van de subsidiabele projectactiviteiten. Gelet hierop is in het rapport het gedeclareerde bedrag aan kosten voor overhead gecorrigeerd en berekend over de subsidiabel geachte directe kosten.
Naar aanleiding van het rapport van bevindingen heeft de staatssecretaris bij besluit van 10 januari 2014 de aan de gemeente verleende subsidie lager vastgesteld op € 263.220,00. In het kader van het hiertegen door de gemeente gemaakte bezwaar heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Aan het slot van de hoorzitting is de gemeente in de gelegenheid gesteld aanvullende informatie over de subsidiabiliteit van diverse gedeclareerde kosten over te leggen. Bij brief van 1 juli 2014 heeft de gemeente van die gelegenheid gebruik gemaakt.
Bij besluit van 15 september 2014 heeft de staatssecretaris het bezwaar ongegrond verklaard, omdat het bezwaarschrift hem geen aanleiding heeft gegeven de op de einddeclaratie toegepaste correctie te herzien.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft als uitgangspunt genomen dat in de verleningsbeschikking subsidie is verleend voor diverse onderscheiden activiteiten. De subsidie voor een bepaalde activiteit mag niet op een hoger bedrag worden vastgesteld dan het bedrag dat voor die activiteit is verleend, aldus de rechtbank. Zij heeft, gelet daarop, geoordeeld dat in het geval van de gemeente het verzoek om vaststelling van de subsidie tevens moet worden aangemerkt als een verzoek om herziening van de verleningsbeschikking, voor zover de gemeente de staatssecretaris heeft verzocht de subsidie voor een afzonderlijk activiteit ten behoeve van het project vast te stellen op een hoger bedrag dan voor de desbetreffende activiteit is verleend. De gronden die zijn gericht tegen het standpunt van de staatssecretaris dat kostenposten die geen deel uitmaakten van de aanvraag bij de subsidievaststelling buiten beschouwing blijven - te weten de huurkosten van een pand aan de Verviersstraat in Breda en de kosten van IT-Workz met betrekking tot het softwarepakket Service Level Argreement (SLA) - zijn door de rechtbank niet inhoudelijk besproken, omdat volgens haar deze gronden neerkomen op een verzoek om herziening van de verleningsbeschikking en in dat geval voor een rechterlijke toetsing van het besluit geen plaats is. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de overige in geschil zijnde kosten, die volgens de staatssecretaris niet aan het project kunnen worden toegerekend omdat zij onvoldoende onderbouwd zijn, terecht niet subsidiabel zijn geacht.
Goede procesorde
5. De gemeente betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over hetgeen zij bij brief van 27 mei 2015 naar voren heeft gebracht met betrekking tot een factuur van IT-Workz die verwijst naar een offerte met nummer 11-11045. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte strijd met de goede procesorde heeft aangenomen, omdat het hier niet gaat om een nieuwe beroepsgrond, maar om een nader argument ter onderbouwing van een eerder geuite grond. Dit betreft de in het aanvullende beroepschrift van 18 december 2014 geuite grond, dat de staatssecretaris de "weigeringsgronden 6, 7 en 8" ten onrechte heeft tegengeworpen. De gemeente verzoekt de Afdeling de door de rechtbank buiten beschouwing gelaten beroepsgrond alsnog te beoordelen.
5.1. Hetgeen de gemeente in haar brief van 27 mei 2015 over de factuur van IT-Workz die verwijst naar een offerte met nummer 11-11045, heeft aangevoerd, ziet op de gedeclareerde kosten met betrekking tot de "ESF Data Entry Applicatie". In het rapport van bevindingen wordt de daarop betrekking hebbende factuur aangeduid met volgnummer 1. Deze factuur is door de staatssecretaris slechts gedeeltelijk subsidiabel geacht.
In het aanvullende beroepschrift van 18 december 2014, onder het kopje "weigeringsgronden 6, 7 en 8", wijst de gemeente op het door haar gedeclareerde bedrag aan directe exploitatiekosten en voert zij aan dat de kosten van huur van het pand aan de Verviersstraat en van IT-Workz met betrekking tot het softwarepakket SLA ten onrechte niet subsidiabel zijn geacht. In het rapport van bevindingen wordt aan de facturen die betrekking hebben op het softwarepakket SLA gerefereerd met volgnummers 17 tot en met 30.
Ter zitting bij de Afdeling is van de zijde van de gemeente desgevraagd toegelicht dat de kosten IT-Workz voor de ESF Data Entry Applicatie behoren tot de indirecte kosten en deze kosten niet behoren tot de kosten van IT-Workz voor het softwarepakket SLA. De kosten van SLA behoren tot de directe kosten van het project.
Anders dan de gemeente stelt, ziet hetgeen in het aanvullende beroepschrift van 18 december 2014 is aangevoerd met betrekking tot de "weigeringsgronden 6, 7 en 8" niet op de kosten van de ESF Data Entry Applicatie. Derhalve heeft zij in het aanvullende beroepschrift van 18 december 2014 geen klacht geuit tegen de weigering van de staatssecretaris de kosten van de ESF Data Entry Applicatie niet subsidiabel te achten. Dit betekent dat de gemeente in de beroepsfase eerst in de brief van 27 mei 2015 een grond heeft aangevoerd over de kosten van de ESF Data Entry Applicatie.
5.2. De rechtbank heeft ten onrechte de maatstaf van artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) toegepast, nu het hier in geschil zijnde oordeel van de rechtbank niet gaat over nadere stukken ter toelichting van de voorgedragen beroepsgronden, maar om een in een laat stadium van de procedure naar voren gebrachte nieuwe beroepsgrond. De jurisprudentie van de Afdeling over de toepassing van artikel 8:58 van de Awb, waar de gemeente in verband met haar betoog op heeft gewezen, is daarom niet van toepassing op dit oordeel van de rechtbank.
5.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1433) verbiedt geen rechtsregel dat na afloop van de voor het indienen van beroepsgronden gestelde termijn alsnog nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde in geding is, is in het algemeen bepalend een afweging van de processuele rechtszekerheid, de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer. Dit betreft de omvang van het geschil, die ligt besloten in artikel 8:69 van de Awb.
5.4. Nu de gemeente in de beroepsfase niet eerder dan in de brief van 27 mei 2015 aan de kosten van de ESF Data Entry Applicatie heeft gerefereerd en niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van haar redelijkerwijs niet kon worden verlangd dat zij de gronden over deze kosten eerder naar voren had gebracht, heeft de rechtbank de brief van 27 mei 2015 in zoverre terecht, wegens strijd met de goede procesorde, buiten beschouwing gelaten, zij het op onjuiste gronden.
5.5. De beroepsgrond over de kosten van de ESF Data Entry Applicatie is niet tijdig voor de rechtbank aangevoerd en zij heeft deze grond aldus terecht buiten beschouwing gelaten. Nu het hoger beroep zich richt tegen de aangevallen uitspraak en er geen reden is om aan te nemen dat de gemeente deze beroepsgrond niet eerder heeft kunnen aanvoeren, komt de Afdeling in hoger beroep evenmin toe aan een inhoudelijke beoordeling van de hierover aangevoerde grond.
Huurkosten en kosten van het softwarepakket SLA
6. De gemeente betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is toegekomen aan een inhoudelijke bespreking van de beroepsgronden, gericht tegen het standpunt van de staatssecretaris dat de kosten van huur van het pand aan de Verviersstraat en van het softwarepakket SLA niet subsidiabel zijn. De gemeente voert aan dat de rechtbank die gronden ten onrechte heeft aangemerkt als een verzoek om herziening van de verleningsbeschikking. Zij stelt dat het in deze zaak gaat om één subsidieproject waarvoor één bedrag aan subsidie is verleend.
6.1. De verleningsbeschikking en artikel 10, tweede en derde lid, van de Regeling bepalen dat het project overeenkomstig de subsidieaanvraag en de daarbij gevoegde projectbeschrijving moet worden uitgevoerd. Uit deze bepalingen, gelezen in samenhang met artikel 8 van de Regeling, volgt verder dat de aanvraag een begroting, voorzien van kostenposten, bevat.
6.2. De Afdeling stelt vast dat in de verleningsbeschikking een maximaal subsidiebedrag is verleend voor het gehele project. Met de verwijzing naar de subsidieaanvraag in deze beschikking heeft de staatssecretaris uitsluitend op hoofdlijnen de subsidiabele kosten bepaald. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte de kostenposten van de begroting beschouwd als voor onderscheiden activiteiten verleende subsidies. Voorts heeft de gemeente de staatssecretaris niet verzocht om terug te komen van de verleningsbeschikking of om de subsidie op een hoger bedrag vast te stellen dan bij de subsidieverlening is bepaald. In dit opzicht verschilt het voorliggende geval van de zaak die heeft geleid tot de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 25 februari 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO4351. Daarnaast heeft de staatssecretaris niet eerder beslist over de kosten van huur van het pand aan de Verviersstraat en van het softwarepakket SLA.
Het voorgaande betekent dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, de beroepsgronden van de gemeente die zijn gericht tegen het standpunt van de staatssecretaris over de kosten van huur van het pand aan de Verviersstraat en van het softwarepakket SLA, niet moeten worden beschouwd als een verzoek om terug te komen op de verleningsbeschikking. De rechtbank heeft derhalve een onjuist toetsingskader gehanteerd.
Het betoog slaagt.
6.3. De Afdeling zal alsnog de tegen dit standpunt van de staatssecretaris aangevoerde beroepsgronden beoordelen, nu de rechtbank daaraan ten onrechte niet is toegekomen.
6.3.1. De gemeente betoogt dat de staatssecretaris bij de vaststelling van de subsidie de kosten van huur van het pand aan de Verviersstraat en van het softwarepakket SLA ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Zij wijst erop dat de staatssecretaris bij de subsidievaststelling de gedeclareerde exploitatiekosten tot een hoger bedrag subsidiabel heeft geacht dan het bedrag dat opgeteld voor die kosten in de aanvraag is opgenomen. Volgens de gemeente kan gelet daarop het standpunt van de staatssecretaris, dat voor de kosten van huur en het softwarepakket SLA geen subsidie is verleend, geen stand houden.
6.3.2. Uit het in 6.1 aangehaalde samenstel van bepalingen volgt dat voor kostenposten die niet in de aanvraag zijn vermeld of die door de staatssecretaris in de verleningsbeschikking uitdrukkelijk buiten beschouwing zijn gelaten, geen subsidie is verleend. Het gaat hierbij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet om maximale subsidiebedragen per kostenpost, maar om - zoals artikel 10, derde lid, van de Regeling vermeldt - geraamde kosten per post. De artikelen 13, eerste lid, onder a en 14, onder a en b, van de Regeling verzetten zich er niet tegen dat bij de subsidievaststelling tussen de kostenposten - en binnen het verleende maximale subsidiebedrag - geschoven wordt.
Dit betekent dat de kostenposten waarvoor subsidie is gevraagd na de subsidieverlening niet zonder instemming van de staatssecretaris gewijzigd konden worden. Nu de subsidievaststelling afhankelijk is van de werkelijk gemaakte kosten, kan hierbij, zoals hiervoor is overwogen, van de in de aanvraag vermelde geraamde bedragen afgeweken worden.
6.3.3. De Afdeling stelt vast dat, bij de aanvraag om subsidie, in de beschrijving van de wijze waarop de activiteiten zullen worden uitgevoerd, geen melding is gemaakt van kosten van huur van een pand. Evenmin is hiervan melding gemaakt in de bij de aanvraag gevoegde begroting. Gelet hierop en op hetgeen in 6.3.2 is overwogen, is voor deze kosten geen subsidie verleend. De staatssecretaris heeft reeds om die reden de huurkosten van het pand aan de Verviersstraat terecht niet subsidiabel geacht.
6.3.4. In de aanvraag om subsidie is ten behoeve van de re-integratie van niet-uitkeringsontvangers een bedrag van € 20.000,00 aan kosten van softwarepakketten begroot. De staatssecretaris heeft erop gewezen dat de in verband met het softwarepakket SLA gedeclareerde kosten van in totaal € 677.021,05 veel meer bedragen dan het bij de aanvraag begrote bedrag van € 20.000,00 en dat uit de overeenkomsten met IT-Workz en de afrekeningen met betrekking tot SLA volgt dat de gedeclareerde facturen inzake SLA betrekking hebben op veel meer dan de in de aanvraag opgenomen kostenpost voor de aanschaf van softwarepakketten.
De Afdeling overweegt dat, gezien het verschil tussen het begrote bedrag en de gedeclareerde kosten, alsmede gelet op de artikelen 13, eerste lid, onder a, en 14, onder a en b, van de Regeling, de staatssecretaris van de gemeente mocht verlangen dat zij inzichtelijk zou maken welk deel van de gedeclareerde kosten betrekking heeft op de in de aanvraag opgenomen kostenpost voor softwarepakketten. De gemeente heeft dit nagelaten. De staatssecretaris heeft daarom terecht besloten de kosten van het softwarepakket SLA niet subsidiabel te achten.
Beoordeling van aanvullende stukken uit de projectadministratie
7. De gemeente betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris geen rekening hoefde te houden met documenten uit de projectadministratie die na indiening van de einddeclaratie zijn overgelegd en dat de gemeente de bezwaar- en beroepsfase uitsluitend kan benutten voor het betoog dat zij tijdig aan de subsidieverplichtingen heeft voldaan.
Ingevolge artikel 18 van de Regeling moet het verzoek om vaststelling van de subsidie binnen dertien weken na beëindiging van het project wordt ingediend. Hierbij dient een verantwoording en een einddeclaratie te worden gevoegd. Het afleggen van financiële verantwoording is derhalve aan een termijn gebonden. Gedurende de uitvoering van het project en op het moment van indiening van de einddeclaratie moest zijn voldaan aan de eisen die aan de administratie van het project in de toepasselijke regelgeving, de door de staatssecretaris uitgegeven Handleiding voor het voeren van de projectadministratie ESF 2007-2013 (hierna: HPA) en de toepasselijke uitvoeringsbeslissingen zijn gesteld. Die administratie mag niet nadien geconstrueerd worden. Wel kunnen stukken die op het relevante moment en tijdig zijn opgesteld of verkregen, maar niet direct zijn overgelegd - naar aanleiding van het tussen partijen ontstane debat over de subsidiabiliteit van bepaalde kosten - na de datum van indiening van de einddeclaratie worden overgelegd. Immers, eerst na indiening van de einddeclaratie, na kennisname van het concept-rapport van bevindingen, was het de gemeente duidelijk dat de staatssecretaris bepaalde gedeclareerde kosten - nader - gestaafd wenste te zien met stukken uit de projectadministratie. Dergelijke stukken mogen ook in de bezwaarfase worden overgelegd. Welke stukken in beroep nog mogen worden overgelegd, is afhankelijk van de gang van zaken tijdens de bezwaarprocedure en wordt begrensd door de goede procesorde. Hierbij is van belang dat op grond van de in dit geval toepasselijke Unierechtelijke regeling geen dwingend voorgeschreven uiterste indieningsdatum voor stukken ter verificatie van de gemaakte kosten geldt. Dit betekent dat de rechtbank, bij haar hierna te bespreken beoordeling van de beroepsgronden over de projectadministratie, stukken uit de projectadministratie waar de gemeente een beroep op heeft gedaan, ten onrechte niet bij die beoordeling heeft betrokken.
In de hiernavolgende overwegingen zal de Afdeling ingaan op de hogerberoepsgronden die betrekking hebben op het standpunt van de staatssecretaris over specifieke onderdelen van de projectadministratie.
Individuele begeleidingsuren
8. Het Kellebeek college heeft aan niet-uitkeringsontvangers en aan arbeidsbelemmerden, waaronder jonggehandicapten, voortgezet algemeen volwassenen onderwijs (VAVO) en een opleiding arbeidsmarkt gekwalificeerd assistent (AKA) aangeboden. De gemeente heeft gesteld dat het Kellebeek college, om schooluitval te voorkomen, opleidingen met extra begeleiding heeft aangeboden. De kosten verbonden aan de extra tijd die de docenten en andere begeleiders binnen de VAVO- en AKA-opleidingen hebben besteed, zijn door de gemeente gedeclareerd als kosten van individuele begeleiding. In de einddeclaratie heeft de gemeente de kosten van deze uren berekend op basis van het aantal actieve leerlingweken en de door de gemeente vastgestelde normuren voor individuele begeleiding per week. Deze normtijden resulteren in een gemiddeld aantal minuten begeleiding per week per deelnemer voor VAVO en voor AKA.
In het rapport van bevindingen is neergelegd dat de berekening van de normtijden niet geverifieerd kan worden en geconcludeerd dat niet kan worden vastgesteld dat de kosten van individuele begeleiding zijn gerealiseerd ten behoeve van subsidiabele activiteiten.
In reactie op dit standpunt in het rapport van bevindingen heeft de gemeente in bezwaar voorbeelden van gegevens overgelegd die ten aanzien van de deelnemers in het registratiesysteem EA-Match zijn opgenomen. In dit systeem doen begeleiders verslag van hun activiteiten op het niveau van individuele deelnemers. Daartoe door de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld, heeft de gemeente bij brief van 1 juli 2014 uiteengezet dat uit berekeningen op basis van de registraties in EA-Match volgt dat 95,4% van de individuele begeleidingsuren voor AKA kunnen worden verantwoord.
De staatssecretaris heeft de gedeclareerde kosten van individuele begeleiding niet subsidiabel geacht. Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat hij niet kan vaststellen dat de desbetreffende uren daadwerkelijk zijn gerealiseerd, dat deze uren niet kunnen worden gekoppeld aan prestaties ten behoeve van individuele deelnemers en dat de normuren die zijn gehanteerd voor de berekening van de uren voor individuele begeleiding niet zijn onderbouwd met ondertekende jaartaken per docent per schooljaar. In het besluit van 15 september 2014 is hieraan toegevoegd dat ook op grond van de bij het bezwaarschrift overgelegde gegevens de subsidiabiliteit van de kosten van individuele begeleiding niet kan worden vastgesteld.
8.1. De gemeente betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris deze kosten ten onrechte niet subsidiabel heeft geacht. De gemeente voert aan dat de aanvankelijk door haar aan het Agentschap SZW verstrekte globale verantwoording van de individuele begeleidingsuren in overeenstemming met de door de staatssecretaris uitgegeven HPA en diens Uitvoeringsbeslissing 333 is. Daarnaast stelt de gemeente dat zij in de bezwaarfase erop heeft gewezen zij deze uren tevens kan verantwoorden aan de hand van de verslaglegging van activiteiten door begeleiders in het registratiesysteem EA-Match voor AKA. Voor de registratie van individuele begeleidingsuren in het VAVO is een Excel-bestand bijgehouden, zo stelt de gemeente. Ter staving van haar standpunt wijst zij op het concept-rapport van bevindingen van 30 november 2015 inzake het subsidieproject met nummer 2012ESFN285, dat ook is uitgevoerd door het Kellebeek college. Verder wijst zij op een in haar opdracht opgesteld rapport van feitelijke bevindingen van Mazars Paardekooper Hoffman accountants, gedateerd 11 maart 2016, waarin is ingegaan op de verslaglegging van individuele begeleiding in EA-Match.
8.2. Uit artikel 16, tweede lid, gelezen in verbinding met het vierde lid, van de Regeling volgt dat de kosten van individuele begeleiding alleen subsidiabel zijn als aannemelijk kan worden gemaakt - aan de hand van stukken uit de projectadministratie - dat deze kosten voor een individuele deelnemer zijn gemaakt. De staatssecretaris heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat een verantwoording van deze kosten op basis van normtijden niet volstaat. Op die wijze zijn de gedeclareerde uren namelijk niet te herleiden tot individuele deelnemers aan het project. In aanvulling op de Regeling is in Uitvoeringsbeslissing 333 neergelegd dat globaal kan worden aangegeven welke acties in de aan leerlingenbegeleiding bestede tijd zijn gedaan. De daaraan bestede tijd dient in een redelijke verhouding te staan tot de groepslessen, waarvan de presentie verantwoord moet kunnen worden. Gelet hierop is de gemeente in het rapport van bevindingen ten onrechte tegengeworpen dat zij de uren voor individuele begeleiding had moeten verantwoorden met ondertekende jaartaken en dat de gemaakte uren per leerling hadden moeten worden bijgehouden op de dag waarop deze gemaakt zijn. De eis van een dergelijke gedetailleerde verslaglegging is in strijd met Uitvoeringsbeslissing 333. Evenmin is een zodanig verslaglegging op grond van de Regeling vereist, of in de HPA voorgeschreven.
8.3. De gemeente heeft uiteengezet dat de in EA-Match vastgelegde gegevens zijn geregistreerd tijdens de loop van het project en dat deze gegevens niet achteraf zijn geconstrueerd. Ter zitting heeft zij onweersproken gesteld dat als nadien gegevens worden toegevoegd, dit kan worden getraceerd. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld en onder verwijzing naar het hiervoor, onder 7, overwogene, diende de staatssecretaris hetgeen de gemeente in bezwaar naar voren heeft gebracht over haar poging de kosten van individuele begeleiding aan de hand van EA-Match te verantwoorden bij de heroverweging van het besluit van 10 januari 2014 te betrekken. Het besluit van 15 september 2014 geeft hiervan geen blijk, omdat het niet ingaat op hetgeen over EA-Match in bezwaar is aangevoerd. Hetzelfde geldt op gelijke gronden voor het eveneens in bezwaar gememoreerde overzicht van activiteiten en begeleidingsmomenten van VAVO-deelnemers, voor zover aannemelijk is dat dit overzicht tijdens de loop van het project is opgesteld.
De gemeente heeft afdrukken van begeleidingsdossiers van individuele deelnemers met in EA-Match vastgelegde registraties van begeleidingsactiviteiten overgelegd. De Afdeling stelt vast dat deze registraties steeds betrekking hebben op een individuele deelnemer en inzicht bieden in het tijdstip en de opsteller van de registratie, alsmede het contactmoment en de activiteit of het soort begeleiding dat heeft plaatsgevonden. Het rapport van Mazars, dat de bevindingen na inzage in de in EA-Match geregistreerde gegevens van vijftien deelnemers van het project beschrijft, bevestigt dit beeld. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat de overgelegde stukken met betrekking tot het registratiesysteem EA-Match geen duidelijkheid verschaffen over de individuele begeleiding van deelnemers.
Het voorgaande klemt temeer nu het Agentschap SZW in het concept-rapport van bevindingen van 30 november 2015 inzake het subsidieproject met nummer 2012ESFN285, dat ook is uitgevoerd door het Kellebeek college, uren van individuele begeleiding van deelnemers subsidiabel heeft geacht, voor zover deze zijn onderbouwd met registraties in EA-Match.
Uit het voorgaande vloeit voort dat het standpunt van de staatssecretaris dat de gedeclareerde kosten van individuele begeleiding niet subsidiabel zijn, niet op een deugdelijke motivering berust. Het besluit van 15 september 2014 is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt. Hetgeen overigens met betrekking tot de subsidiabiliteit van deze kosten is aangevoerd, behoeft geen bespreking.
Elf deelnemers die niet zouden hebben deelgenomen aan subsidiabele activiteiten
9. In het rapport van bevindingen is geconstateerd dat elf deelnemers gedurende het project niet hebben deelgenomen aan lesactiviteiten. Volgens de staatssecretaris hebben deze deelnemers daarom niet deelgenomen aan subsidiabele activiteiten. De gemeente heeft in reactie daarop gesteld dat deze elf deelnemers uitsluitend individuele begeleiding hebben genoten. De staatssecretaris heeft zich vervolgens op het standpunt gesteld dat de gemeente dit niet heeft aangetoond.
In beroep heeft de gemeente afschriften van begeleidingsdossiers met afdrukken uit het registratiesysteem EA-Match van negen deelnemers overgelegd. Deze deelnemers behoren tot voormelde groep van elf deelnemers.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de gestelde individuele begeleiding door de gemeente niet is gestaafd met documenten waaruit die begeleiding blijkt.
9.1. De gemeente betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat aan de hand van de in de projectadministratie opgenomen begeleidingsdossiers van de deelnemers kan worden aangetoond dat zij hebben deelgenomen aan individuele begeleiding.
9.2. Tussen partijen is niet in geschil dat indien een deelnemer uitsluitend individuele begeleiding heeft ontvangen, de kosten van die begeleiding subsidiabel zijn.
In reactie op het rapport van bevindingen heeft de gemeente in bezwaar gewezen op de begeleidingsdossiers van de deelnemers met registraties in EA-Match. Zoals reeds werd overwogen onder 7 en 8.3, blijkt uit het besluit van 15 september 2014 niet dat deze stukken zijn betrokken bij de heroverweging van het besluit van 10 januari 2014.
Zoals hiervoor, onder 8.3, is overwogen, bieden de registraties in EA-Match inzicht in onder meer individuele begeleiding van een specifieke deelnemer. Uit de negen overgelegde begeleidingsdossiers blijkt dat deze deelnemers individuele begeleiding hebben ontvangen. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat deze dossiers hierover geen duidelijkheid verschaffen. Derhalve heeft de staatssecretaris met betrekking tot deze negen deelnemers ten onrechte het standpunt ingenomen dat niet is aangetoond dat zij individuele begeleiding hebben ontvangen. Het besluit van 15 september 2014 is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Andere peildatum voor zes deelnemers
10. De staatssecretaris heeft aan de hand van een steekproef beoordeeld of deelnemers van het project op de instroomdatum aan de criteria voor niet-uitkeringsontvanger voldeden. In het rapport van bevindingen is geconstateerd dat zes deelnemers op de ten aanzien van hen voor dit project geregistreerde instroomdatum - 23 mei 2011 - niet aan de criteria voor niet-uitkeringsontvanger voldeden.
De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris voor deze zes deelnemers 23 mei 2011 als peildatum mocht hanteren, omdat in de administratie van het project aan deze deelnemers niet eerder dan op 23 mei 2011 directe kosten zijn toegerekend.
10.1. De gemeente voert hiertegen aan dat voor deze zes deelnemers moet worden uitgegaan van 8 oktober 2010 als peildatum, omdat die datum de aanvangsdatum van de projectperiode is. Subsidiair voert de gemeente aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij met de in bezwaar aangeleverde gegevens niet aannemelijk heeft gemaakt dat vier van de zes deelnemers op de door de staatssecretaris gehanteerde peildatum van 23 mei 2011 voldeden aan de criteria voor niet-uitkeringsontvanger.
10.2. De Afdeling volgt evenwel het oordeel van de rechtbank over de gehanteerde peildatum. Hieraan doet niet af dat, zoals de gemeente stelt, deze zes deelnemers ook hebben deelgenomen aan het project dat aan het in geding zijnde project voorafging. De staatssecretaris mag voor elk subsidieproject afzonderlijk verlangen dat wordt aangetoond dat de deelnemers op het moment van feitelijke deelname behoren tot de doelgroep. Anders dan de gemeente aanvoert, is dit vereiste niet in strijd met Uitvoeringsbeslissing 328 van de staatssecretaris.
In zoverre faalt het betoog.
10.3. Naar aanleiding van hetgeen op de hoorzitting in bezwaar is besproken en daartoe door de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld, heeft de gemeente bij brief van 1 juli 2014, aan de hand van gegevens uit Suwinet, uiteengezet dat vier van deze zes deelnemers op de door de staatssecretaris gehanteerde peildatum voldeden aan de criteria voor niet-uitkeringsontvanger. Bij deze brief zijn afdrukken uit Suwinet van de desbetreffende deelnemers overgelegd.
10.4. Suwinet is een systeem voor uitwisseling van informatie over burgers tussen overheidsorganisaties in de keten van werk en inkomen.
Niet in geschil is dat op grond van de gegevens uit Suwinet kan worden vastgesteld of een deelnemer op een bepaalde datum voldeed aan de criteria voor niet-uitkeringsontvanger. Onder verwijzing naar overweging 7 geeft het besluit van 15 september 2014 er geen blijk van dat deze stukken zijn betrokken bij de heroverweging van het besluit van 10 januari 2014. Het eerstgenoemde besluit is ook op dit punt niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Bij haar oordeel, dat gemeente in de bezwaarfase niet aannemelijk heeft gemaakt dat - vier van de zes - betrokken deelnemers op 23 mei 2011 voldeden aan de criteria voor niet-uitkeringsontvanger, heeft de rechtbank evenmin de gegevens uit Suwinet betrokken. De rechtbank heeft haar oordeel derhalve niet gebaseerd op een toereikende grondslag.
In zoverre slaagt het betoog.
Administratie opleidingsuren
11. Het Agentschap SZW heeft de bij de einddeclaratie vermelde opleidingsuren geverifieerd aan de hand van de presentielijsten uit de projectadministratie. In het concept-rapport van bevindingen is geconstateerd dat niet alle verantwoorde opleidingsuren worden gestaafd door presentielijsten. Naar aanleiding van de reactie van de gemeente op het concept-rapport van bevindingen is in het rapport van bevindingen een aantal opleidingsuren alsnog subsidiabel geacht en de vanwege de niet verantwoorde uren voorgestelde correctie op de declaratie teruggebracht van € 40.614,47 naar € 34.722,26. Op grond van het rapport van bevindingen heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de urenadministratie niet geheel voldoet aan de eisen die de Regeling daaraan stelt. De voorgestelde correctie op de declaratie heeft hij overgenomen.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris deze correctie op de declaratie terecht heeft toegepast.
11.1. De gemeente voert hiertegen aan dat zij heeft voldaan aan de verplichting alle in de einddeclaratie vermelde uren te verantwoorden. Zij stelt dat de berekening van de van de zijde van de staatssecretaris van de discrepanties tussen de verantwoorde opleidingsuren en de presentielijsten niet inzichtelijk is.
11.2. In haar reactie op het concept-rapport van bevindingen is de gemeente ingegaan op de bevindingen van het Agentschap SZW met betrekking tot de administratie van de opleidingsuren. In deze reactie is de gemeente concreet ingegaan op de bevindingen ten aanzien van tien docenten, namelijk Ruesink, Schilt, Wijchen, Baarendse, Beesems, Eersel, Nanninga, Heijden, Linde en P. van Oosterhout. Op de overige bevindingen met betrekking tot de opleidingsuren heeft de gemeente niet gereageerd. De gemeente heeft in haar reactie ingestemd met de bevindingen van het Agentschap SZW ten aanzien van Ruesink, Baarendse, Eersel, Linde en P. van Oosterhout. Ten aanzien van de docenten Schilt, Beesems, Nanninga, Heijden en Wijchen heeft de gemeente een andere berekening van de opleidingsuren met corresponderende presentielijsten overgelegd. Deze berekening is door het Agentschap SZW overgenomen in het rapport van bevindingen, behalve voor zover de berekening ziet op docent Wijchen. In het rapport van bevindingen is vermeld dat de gemeente in haar reactie met betrekking tot die docent geen nieuwe informatie heeft overgelegd en er daarom geen aanleiding bestaat tot aanpassing van de berekening. De door het Agentschap SZW overgenomen berekening ten aanzien van Schilt, Beesems, Nanninga en Heijden heeft geleid tot bovenvermelde verlaging van het correctiebedrag.
11.3. Gelet op het vorenstaande verschillen de gemeente en de staatssecretaris op het punt van de opleidingsuren uitsluitend nog van mening over de bevindingen ten aanzien van docent Wijchen. De gemeente heeft de constatering in het rapport van bevindingen, dat zij in haar reactie met betrekking tot docent Wijchen geen nieuwe informatie heeft overgelegd, niet weersproken. In de enkele stelling van de gemeente dat zij de door de staatssecretaris uitgevoerde berekening niet inzichtelijk vindt, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien de subsidievaststelling op dit punt voor onjuist te houden.
Het betoog faalt.
Uurtarieven
12. Het Agentschap SZW heeft de bij de einddeclaratie gehanteerde uurtarieven van een aantal bij het project betrokken medewerkers van het Kellebeek college geverifieerd aan de hand van de opgegeven loonkosten en de uren die ten laste komen van het project. In het rapport van bevindingen zijn verschillen tussen de door de gemeente gehanteerde uurtarieven en door het Agentschap SZW berekende tarieven geconstateerd. De staatssecretaris heeft daarom een correctie op de declaratie toegepast.
Volgens de gemeente heeft de staatssecretaris bij zijn berekening van de uurtarieven ten onrechte geen rekening gehouden met de omstandigheid dat een aantal medewerkers gebruik maakte van faciliteiten krachtens de regeling ter Bevordering Arbeidsparticipatie Ouderen (BAPO-regeling).
12.1. De BAPO-regeling voorziet in de mogelijkheid van arbeidsurenvermindering voor ouder personeel in het onderwijs. Een personeelslid dat gebruikt maakt van deze regeling geniet verlof tegen een korting op het salaris over de uren dat hij minder werkt op grond van deze regeling.
12.2. De gemeente betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris niet gehouden was rekening te houden met de BAPO-regeling, nu ten tijde van indiening van de einddeclaratie op 13 juli 2012 niet duidelijk was hoeveel en welke medewerkers van de BAPO-regeling gebruik maakten en dat ook nadien, in beroep, niet duidelijk is geworden.
12.3. Dit betoog slaagt. De rechtbank heeft ten onrechte niet onderkend dat uit de tabel die als bijlage III B bij het rapport van bevindingen is gevoegd en waar de gemeente op heeft gewezen, bij achttien bij naam genoemde medewerkers is vermeld dat zij gebruik maakten van de BAPO-regeling. Derhalve was het de staatssecretaris duidelijk welke bij het project betrokken medewerkers gebruik maakten van deze regeling. Dit is ook ter zitting namens hem erkend.
12.4. De gemeente heeft onbestreden gesteld dat de relevante gegevens met betrekking tot het salaris van alle medewerkers van het project - de zogeheten persoons- en kostenoverzichten - ten tijde van het controlebezoek aanwezig waren. Van de zijde van de staatssecretaris is desgevraagd ter zitting toegelicht dat de korting op de declaratie is gehandhaafd, omdat de door de gemeente beschikbaar gestelde gegevens onvoldoende inzicht bieden in de berekening van het brutoloon van medewerkers die gebruik maakten van de BAPO-regeling.
De Afdeling stelt vast dat bij de medewerkers die gebruik maakten van de BAPO-regeling de op het salaris toegepaste korting is vermeld op de persoons- en kostenoverzichten. De berekening van deze korting op het salaris over de uren die een medewerker minder werkt op grond van de BAPO-regeling volgt uit de toepasselijke collectieve arbeidsovereenkomst. Niet gesteld, noch gebleken is van aanknopingspunten dat de BAPO-regeling bij de desbetreffende medewerkers niet op de juiste wijze is toegepast. Onder deze omstandigheden berust de door de staatssecretaris in het besluit van 15 september 2015 gehandhaafde correctie vanwege onvolkomenheden in de verantwoording van de in de einddeclaratie gehanteerde uurtarieven van de medewerkers van het project, niet op een deugdelijke motivering.
Conclusie
13. Zoals onder 6.2 is overwogen, heeft de rechtbank een onjuist toetsingskader gehanteerd en, zoals onder 8.3, 9.2, 10.4 en 12.4 is overwogen, heeft de rechtbank niet onderkend dat het besluit van 15 september 2014 van de staatsecretaris niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. Gelet hierop is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 15 september 2014 alsnog gegrond verklaren. Dit besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
Samenvatting en nieuw te nemen besluit
14. De beroepsgrond over de kosten van de ESF Data Entry Applicatie is terecht door de rechtbank buiten beschouwing gelaten. De gedeclareerde kosten van huur van het pand aan de Verviersstraat en van het softwarepakket SLA zijn door de staatssecretaris terecht niet subsidiabel geacht. De hogerberoepsgrond over de correctie op de declaratie in verband met de administratie van opleidingsuren slaagt niet.
De staatssecretaris dient een nieuw besluit op bezwaar over de subsidievaststelling te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen over
- de weigering de gedeclareerde kosten van individuele begeleiding en van negen van de elf deelnemers die uitsluitend individuele begeleiding hebben ontvangen, subsidiabel te achten;
- de kosten van de vier deelnemers die op grond van gegevens uit Suwinet op 23 mei 2011 zouden voldoen aan de criteria voor niet-uitkeringsontvanger en aldus voor subsidie kwalificeren; en
- de correctie op de einddeclaratie voor zover deze verband houdt met de uurtarieven van achttien medewerkers die gebruik maakten van de BAPO-regeling.
De staatssecretaris zal nader onderzoek moeten verrichten naar de subsidiabiliteit van de kosten van individuele begeleiding en daarbij uitdrukkelijk moeten ingaan op het EA-Match registratiesysteem en het overzicht van activiteiten en begeleidingsmomenten van VAVO-deelnemers.
De door de staatssecretaris toegepaste correctie op de gedeclareerde kosten voor overhead dient te worden aangepast aan het nieuw te bepalen bedrag van de subsidiabele - directe - kosten. Dit geldt evenzeer voor de door de staatssecretaris toegepaste geëxtrapoleerde correctie in verband met fouten in de deelnemersadministratie.
14.1. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de staatssecretaris te nemen nieuwe besluit op het bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
15. De Afdeling zal de staatssecretaris op na te melden wijze veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van de gemeente in verband met het beroep en het hoger beroep.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 augustus 2015 in zaak nr. 14/6446;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 15 september 2014, kenmerk WBJA/JA-BBS/2.2014.0388.001;
V. bepaalt dat tegen het door staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te nemen besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
VI. veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij de gemeente Breda in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de gemeente Breda het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.M.A. Koster, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Koster
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2016
710.
BIJLAGE
Wettelijk kader
Awb
Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
Verordening 1083/2006
Krachtens artikel 161 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, thans, na wijziging, artikel 177 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU), is Verordening nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening nr. 1260/1999 (PB 2006 L 210; hierna: Verordening nr. 1083/2006) vastgesteld, waarin de hoofdlijnen van het structuurfondsenbeleid zijn neergelegd. Krachtens artikel 148 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, thans, na wijziging, artikel 164 van het VWEU is Verordening nr. 1081/2006 van het Europees Parlement en de Raad, van 5 juli 2006 betreffende het Europees Sociaal Fonds en tot intrekking van Verordening nr. 1784/1999 vastgesteld (PB 2006 L 210). Voorts is Verordening nr. 1828/2006 van de Commissie van 8 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening nr. 1083/2006 van de Raad houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds, en van Verordening nr. 1080/2006 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (PB 2006 L 371), vastgesteld. Onder verwijzing naar vorenvermelde verordeningen heeft de staatssecretaris de Regeling vastgesteld.
Ingevolge artikel 56, vierde lid, van Verordening nr. 1083/2006 worden de regels inzake de subsidiabiliteit van de uitgaven op nationaal niveau vastgesteld onder voorbehoud van de uitzonderingen die bij de specifieke verordeningen voor elk fonds zijn vastgesteld. Zij hebben betrekking op alle uitgaven die in het kader van het operationele programma worden gedeclareerd.
Kaderwet SZW-subsidies
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Kaderwet SZW-subsidies kunnen, onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van de staatssecretaris ter zake van de verstrekking van subsidie regels worden gesteld.
Regeling
Ingevolge artikel 1 van de Regeling wordt verstaan onder:
niet-uitkeringsontvanger: een werkloze persoon van 16 jaar en ouder, doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, bedoeld in artikel 7a, eerste lid, van de Algemene Ouderdomswet, die geen uitkering of inkomensvoorziening ontvangt op grond van de Wet werk en bijstand (WWB), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ), de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten, de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen, de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, de Toeslagenwet, de Tijdelijke wet beperking inkomensgevolgen arbeidsongeschiktheidscriteria, of de Algemene nabestaandenwet, dan wel op grond van een regeling die met deze wetten naar aard en strekking overeenstemt;
project: een samenhangend geheel van activiteiten met betrekking tot een gebied als bedoeld in artikel 4.
Ingevolge artikel 4, aanhef en onder a, verleent de staatssecretaris met inachtneming van deze regeling en onder het voorbehoud, bedoeld in artikel 56, vierde lid, van de Verordening nr. 1083/2006, subsidie ten behoeve van projecten op het gebied van additionele toerusting van personen met een achterstand op of tot de arbeidsmarkt, zoals nader uitgewerkt in Actie A in Bijlage 1.
Ingevolge artikel 8 heeft de subsidieaanvraag steeds betrekking op één project.
Ingevolge het tweede lid bevat de subsidieaanvraag in ieder geval een projectbeschrijving met bijbehorende begroting en financieringsplan en wordt ingediend onder gebruikmaking van een daartoe door de minister elektronisch beschikbaar gesteld formulier en een door hem erkende elektronische handtekening.
Ingevolge het derde lid bevat de projectbeschrijving in ieder geval:
a. een beschrijving van de aard en de omvang van de voorgenomen activiteiten,
b. een beschrijving van de doelstelling, resultaten en producten die de subsidieaanvrager met de activiteiten nastreeft,
c. een beschrijving van de wijze waarop de activiteiten zullen worden uitgevoerd, en
d. een opgave van het tijdstip waarop de activiteiten starten en worden beëindigd.
Ingevolge het vierde lid geeft de begroting inzicht in de baten en lasten van het project en is deze voorzien van een toelichting per post.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, verleent de minister de subsidie aan de subsidieaanvrager.
Ingevolge het tweede lid betreft de beschikking tot verlening van subsidie de projectactiviteiten, zoals vastgelegd in de bij de subsidieaanvraag gevoegde projectbeschrijving.
Ingevolge het derde lid wordt in de beschikking de periode opgenomen waarbinnen het project wordt uitgevoerd. Tevens wordt in de beschikking het maximumbedrag bepaald dat
aan subsidie tegemoet kan worden gezien. Bij de bepaling van dit bedrag wordt uitgegaan van het totaal van de uitvoerings- en beheerskosten van het project, zoals door de subsidieaanvrager geraamd in zijn subsidieaanvraag, met dien verstande dat bepaalde, in de beschikking te vermelden, kostenposten buiten beschouwing kunnen worden gelaten dan wel op een lager bedrag kunnen worden vastgesteld, voor zover de desbetreffende uitgaven redelijkerwijs niet noodzakelijk geacht kunnen worden voor de uitvoering van het project, dan wel uit anderen hoofde worden vergoed.
Ingevolge het vierde lid kunnen aan de beschikking tot verlening van subsidie nadere voorwaarden worden verbonden, voor zover deze noodzakelijk zijn voor het behoud van een goed inzicht in de voortgang en administratie van het project.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, bedraagt de subsidie ten behoeve van projecten als bedoeld in Actie A 40% van de subsidiabele kosten, doch ten hoogste het in de beschikking tot subsidieverlening vermelde maximumbedrag.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, komen voor subsidiering uitsluitend in aanmerking:
a. de noodzakelijke kosten die door of op verzoek van de begunstigde daadwerkelijk zijn gemaakt ter uitvoering van de subsidiabele projectactiviteiten, zoals opgenomen in Bijlage 1, die ten laste van de begunstigde zijn gebleven en zijn betaald uiterlijk binnen zes weken na het indienen van de eindverantwoording en die rechtstreeks aan de uitvoering en het beheer van het project zijn toe te rekenen.
b. kosten voor overhead en aan overhead gerelateerde exploitatiekosten tot een maximum van 20% van de in beschikking tot subsidievaststelling opgenomen, voor subsidie in aanmerking komende kosten op grond van de subsidiabele projectactiviteiten per actie, zoals opgenomen in Bijlage 1.
Ingevolge het tweede lid komen voor subsidiering uitsluitend in aanmerking kosten voor intern personeel voor zover deze berekend zijn op basis van het aantal werkelijk gerealiseerde uren tegen een individueel berekend uurtarief op basis van het brutoloon vermeerderd met een opslag van 32% en het aantal werkbare uren per jaar.
Ingevolge het derde lid komen voor subsidiering uitsluitend in aanmerking kosten voor opleidingen in het kader van de Beroepsbegeleidende leerweg (BBL) ter hoogte van de vastgestelde standaardprijs à € 3.700,00 per opleiding, per schooljaar, mits de volgende bewijsstukken kunnen worden overgelegd:
- de toepasselijke beroepspraktijkvormingsovereenkomst,
- loonstrook deelnemer van de laatste scholingsmaand in het ESF-project, of een door het pensioenfonds verstrekt overzicht, waaruit het dienstverband van de deelnemer bij het leerbedrijf in de laatste scholingsmaand in het ESF-project blijkt,
- behaald diploma of bewijsstuk van de instelling waaruit blijkt dat de leerling gedurende een schooljaar de betreffende opleiding heeft genoten.
Ingevolge artikel 14 komen niet voor subsidiering in aanmerking:
a. onredelijk gemaakte kosten ter uitvoering van het project of een onderdeel daarvan;
b. kosten van het project die qua prijsniveau niet in een redelijke verhouding staan tot de overeengekomen prestaties;
c. kosten van inkomensvervangende betalingen of uitkeringen aan deelnemers, niet zijnde loonbetalingen;
d. loonkosten verbonden aan werkervaringsplaatsen en dienstbetrekkingen welke zijn aangegaan of bekostigd in het kader van de Wet werk en bijstand, uitgezonderd hetgeen is bepaald in artikel 13, eerste lid, onderdeel c;
e. loonkosten van een persoon die in het kader van de Wet sociale werkvoorziening een dienstverband met de gemeente dan wel met een reguliere werkgever heeft;
f. verletkosten.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, houdt de begunstigde een inzichtelijke en controleerbare administratie bij met betrekking tot de uitvoering van het project en de in verband daarmee gedane uitgaven en verworven inkomsten. Deze administratie bestaat uit een projectadministratie, waaronder begrepen een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, juist en volledig zijn vastgelegd en ten behoeve van de vaststelling van de subsidiabiliteit zijn te verifiëren met bewijsstukken. Deze administratie is voor controle beschikbaar op één locatie.
Ingevolge het tweede lid geeft de projectadministratie inzicht in de geplande en gerealiseerde prestaties in termen van deelnemers en uren, dan wel in termen van geleverde producten of diensten.
Ingevolge het derde geeft de financiële administratie inzicht in de subsidiabele kosten, de inkomsten en de wijze waarop de inkomsten en uitgaven aan het project worden toegerekend.
Ingevolge het vierde lid geeft de deelnemersadministratie inzicht in de subsidiabiliteit van de projectactiviteiten en de behaalde resultaten per individuele deelnemer.
Ingevolge het zevende lid verstrekt de begunstigde desgevraagd aan door de minister dan wel door de Europese Commissie daartoe aangewezen personen inzage in of informatie uit de administratie. Tevens verstrekt hij de voornoemde personen desgevraagd informatie over de voortgang van het voor subsidie in aanmerking gebrachte project.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, dient de begunstigde binnen dertien weken na beëindiging van het project een verzoek tot vaststelling van subsidie in bij de minister. Bij het verzoek tot vaststelling van subsidie wordt een verantwoording en een einddeclaratie gevoegd. De begunstigde verstrekt bij de einddeclaratie het burgerservicenummer, dan wel bij het ontbreken daarvan het sociaal-fiscaalnummer, van de deelnemers aan zijn project.
Ingevolge artikel A5 van Bijlage 1 bij de Regeling heeft een project in het kader van dit hoofdstuk (de artikelen A2 tot en met A10) tot doel de mogelijkheden tot duurzame arbeidsinpassing van personen uit de doelgroepen, bedoeld in artikel A6, te vergroten.
Ingevolge artikel A6 richt een project in het kader van dit hoofdstuk zich op personen die behoren tot één of meer van de volgende doelgroepen:
a. niet-uitkeringsontvangers;
b. arbeidsbelemmerden, dan wel gedeeltelijk-arbeidsgeschikten met een aanvullende WWB-uitkering, een bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet, een aanvullende IOAW-uitkering, een aanvullende IOAZ-uitkering, of een uitkering van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), alsmede jonggehandicapten;
c. 55-plussers met een WWB-uitkering, een bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet, een IOAW-uitkering, een IOAZ- uitkering, of een uitkering van het UWV.
Toepasselijke voorschriften met betrekking tot de projectadministratie
HPA
De HPA bevat concrete handreikingen om de subsidieontvanger te helpen te voldoen aan de administratieve voorschriften uit de Regeling. De HPA vermeldt dat als de subsidieontvanger de aanpak volgt die in de HPA staat beschreven, hij erop kan vertrouwen dat hij aan de administratieve verplichtingen voldoet.
Ten tijde van verleningsbeschikking gold de versie december 2010.
In hoofdstuk 2 van de HPA zijn voorschriften met betrekking tot de deelnemersadministratie opgenomen.
"Inleiding
In de meeste ESF-Acties staat de deelnemer centraal. Dit betekent dat de deelnemersadministratie een belangrijk onderdeel is van een ESF-projectadministratie. Het doel van het voeren van de deelnemersadministratie is tweeledig. Ten eerste wordt in de deelnemersadministratie aangetoond dat de deelnemers aan het ESF-project tot de doelgroep behoren waarvoor de subsidie is verleend. Ten tweede onderbouwt u met de deelnemersadministratie dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend, daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. Zo toont u aan dat de met die activiteiten gemoeide kosten subsidiabel zijn. Tevens kunt u de deelnemersadministratie gebruiken ter onderbouwing van de wijze waarop u kosten toerekent aan het ESF-project en de projectperiode. In dit hoofdstuk wordt eerst ingegaan op de voorschriften uit de subsidieregeling. Vervolgens wordt beschreven hoe u deze praktisch vertaalt naar uw deelnemersadministratie.
Subsidieregeling
In hoofdstuk 1 van deze handleiding projectadministratie staat artikel 16 van de subsidieregeling. Ten aanzien van de deelnemersadministratie volgt hieruit dat er sprake moet zijn van een inzichtelijke en controleerbare administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, juist en volledig zijn vastgelegd en zijn te verifiëren met bewijsstukken. Daarnaast dient de administratie inzicht te geven in de subsidiabiliteit van de projectactiviteiten en de behaalde resultaten per individuele deelnemer. In deze HPA vindt u de uitleg van die begrippen.
Paragraaf 2.1 Inrichting
Om te voldoen aan de eisen gesteld ten aanzien van de deelnemersadministratie volgt hieronder per actie een opsomming van de vast te leggen gegevens (comply). Hierbij is tevens aangegeven met behulp van welke bewijsstukken de deelnemersgegevens onderbouwd kunnen worden. Bij toepassing van andere bewijsstukken verdient het de aanbeveling om vóóraf af te stemmen met het Agentschap SZW (explain).
Deelnemersgegevens Actie A:
Vast te leggen gegevens Bewijsstuk
Naam Kopie identiteitsbewijs/Print Suwinet
Geboortedatum Kopie identiteitsbewijs/Print Suwinet
Geslacht Kopie identiteitsbewijs/Print Suwinet
Burgerservicenummer Kopie identiteitsbewijs/Print Suwinet
Instroomdatum deelnemer Op basis van trajectplan of aanwezigheidsregistratie
NB. Bewijsstuk enkel vereist indien u de datum gebruikt ter onderbouwing van de toerekening van kosten.
Uitstroomdatum deelnemer Op basis van trajectplan, aanwezigheidsregistratie of certificaat/diploma.
NB. Bewijsstuk enkel vereist indien u de datum gebruikt ter onderbouwing van de toerekening van kosten.
Bij deels arbeidsgeschikten de mate van arbeidsongeschiktheid (maximaal 80% structurele functionele beperking) Beschikking van het UWV
Bij samenloop van een UWV en een gemeentelijke uitkering is een UWV indicatie afdoende.
Bij arbeidsbelemmerden de structurele functionele beperking aantonen De verklaring van een arts of arbeidsdeskundige. Of een indicatie, afgegeven door de gemeente, op de tijdelijke regeling loondispensatie in de vorm van een toegangstoets.
Voor niet-uitkeringsontvangers aantonen dat ze geen uitkering ontvangen en geen betaalde arbeid verrichten Print vanuit Suwinet
Of deelnemer laten verklaren dat deze tot de doelgroep hoort. (zie bijlage VI, dit voorbeeldformulier kunt u ook downloaden van de website (www.agentschapszw.nl)
Behaalde resultaten Verslagen van de activiteiten uitgevoerd met deelnemers. Certificaten, diploma’s en / of aanwezigheidsregistraties.
TIP: Het opnemen van trajectplannen en verslagen van gesprekken met deelnemers kan toegevoegde waarde hebben voor de kostenverantwoording omdat hiermee de koppeling tussen deelnemers en activiteiten aangetoond wordt.
[…]
Paragraaf 2.2 Aanwezigheidsregistratie
Inleiding
Een aanwezigheidsregistratie vormt een goed bewijsstuk voor de onderbouwing van de geleverde prestaties; zeker indien gedurende de projectperiode geen diploma’s of certificaten worden verstrekt. Een aanwezigheidsregistratie is tevens een goed middel ter onderbouwing van de gehanteerde toerekeningssystematiek. Houdt er bij uw administratie rekening mee dat de data waarop projectactiviteiten zijn uitgevoerd in ieder geval geregistreerd moeten zijn.
Hoe ziet een aanwezigheidsregistratie er uit?
Een aanwezigheidsregistratie geeft inzicht in de aan- en afwezigheid in uren van deelnemers. De aanwezigheidsregistratie is tijdig en in functiescheiding opgesteld. Dit betekent dat zowel de deelnemer als de docent/instructeur iedere cursusdag met een paraaf of handtekening tekenen voor aanwezigheid op die dag. Op de aanwezigheidsregistratie dient per dag en per activiteit minimaal de naam van de activiteit, de datum, de begin- en eindtijd en de namen en parafen van de instructeur(s) (met datering) en cursisten weergegeven te worden. In bijlage I treft u een voorbeeldformulier voor de aanwezigheidsregistratie aan. Dit voorbeeldformulier kunt u ook downloaden van de website (www.agentschapszw.nl).
[…]"
In paragraaf 5.3 is een voorbeeld voor een dossierindeling voor de projectadministratie opgenomen. De subsidieontvanger mag ook een eigen indeling hanteren. Met betrekking tot de deelnemersadministratie wordt de volgende indeling voorgesteld:
• Een inhoudsopgave;
• Volledige deelnemerslijst die aansluit met (het e-formulier van) de ingediende einddeclaratie;
• De bewijsstukken ter onderbouwing van de subsidiabiliteit van de deelnemers die opgenomen zijn op de deelnemerslijst;
• De bewijsstukken dat prestatie is geleverd door de deelnemer (diploma’s/certificaat of presentielijst).
Uitvoeringsbeslissingen
Uitvoeringsbeslissing 328 met betrekking tot Actie A luidt als volgt:
"In artikel 1 van de [Regeling] is de niet-uitkeringsontvanger (NUO) gedefinieerd als ‘een werkloze persoon … die geen uitkering ontvangt …’ In de praktijk bij gemeenten worden personen die minder dan 12 uur werken ook nog tot deze doelgroep gerekend. Kan hier in het kader van de doelgroep NUO Actie A bij worden aangesloten? Zo ja, op welke manier moet het 12-uurs criterium worden toegepast?
Ja, de persoon zonder uitkering die minder dan 12 uur werk heeft, kan worden gerekend tot de doelgroep NUO. Het 12-uurs criterium moet worden beoordeeld op het moment van instroom van de deelnemer in het project op basis van het gemiddelde aantal gewerkte uren over een periode van 3 maanden hieraan voorafgaand."
Uitvoeringsbeslissing 333 met betrekking tot Actie A luidt als volgt:
"Op welke manier moet voor de activiteit ‘leerlingbegeleiding’, naast de urenstaten, de prestatie worden aangetoond?
Bij de activiteit ‘leerlingbegeleiding’ is het niet altijd mogelijk […] om met presentielijsten te werken. Soms zijn de begeleiders bezig met het bemiddelen van jongeren naar een baan, waardoor ze alleen met bedrijven bellen. Een andere keer bellen ze met een jongere, etc. Het verdient de voorkeur dat de prestaties bij de leerlingbegeleiding onderbouwd worden door middel van getekende presentielijsten op deelnemersniveau. Echter, op grond van de grote verscheidenheid aan contacten is het niet altijd mogelijk alle activiteiten aan individuele deelnemers toe te rekenen. Naast de urenstaat kan daarom globaal worden aangeven welke acties in de bestede tijd zijn gedaan (bijvoorbeeld: 30 bedrijven gebeld voor vacatures of 15 jongeren gebeld t.b.v. begeleiding). De verantwoorde activiteiten die niet door middel van presentielijsten kunnen worden aangetoond dienen in redelijke verhouding te staan tot de overige directe activiteiten waarvan de prestatieverantwoording [lees: presentieverantwoording] wel onomstotelijk is vast te stellen. De verantwoording van de uren en de uitgevoerde activiteiten mogen op doelgroepniveau verantwoord worden."