Uitspraak
201410164/1/A4.
Datum uitspraak: 3 februari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Sluiskil, gemeente Terneuzen,
(hierna: [appellante])
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 november 2014 in zaak nr. 13/9575 in het geding tussen:
[appellante]
en
het bestuur van de Nederlandse Emissieautoriteit (hierna: de NEa).
Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2013 heeft de NEa aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 40.000,00 wegens het verstrekken van onjuiste gegevens in het kader van de toewijzing van broeikasgasemissierechten.
Bij besluit van 17 oktober 2013 heeft de NEa het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 november 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De NEa heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juni 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, en de NEa, vertegenwoordigd door dr. M.A.J. Leenders, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 34bd, eerste lid, van de Regeling monitoring handel in emissierechten (oud; hierna: Regeling monitoring) verstrekt degene die een inrichting drijft aan de NEa de door de NEa overeenkomstig de uitvoeringsmaatregelen in het standaardformulier, bedoeld in artikel 34bf, aangewezen gegevens met betrekking tot de kalenderjaren 2005 tot en met 2010 en, voor zover van toepassing, 2011.
Ingevolge het tweede lid kunnen als gegevens als bedoeld in het eerste lid in ieder geval worden aangewezen gegevens die betrekking hebben op een activiteit als bedoeld in bijlage I bij de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten, zoals die bijlage is komen te luiden ingevolge artikel I, onderdeel 30, van richtlijn 2009/29/EG, over:
a. de jaarlijkse productie van de betrokken installaties;
(...)
Ingevolge artikel 34bg, eerste lid, bepaalt degene die een inrichting drijft, de in artikel 34bd bedoelde gegevens overeenkomstig de uitvoeringsmaatregelen.
Ingevolge het vijfde lid zorgt degene die een inrichting drijft ervoor dat de in artikel 34bd bedoelde gegevens consistent zijn over de kalenderjaren 2005 tot en met 2010 en, voor zover van toepassing, 2011. Degene die de inrichting drijft, maakt daartoe zoveel mogelijk gebruik van dezelfde monitoringsmethodieken en gegevensbestanden.
Ingevolge artikel 34be, eerste lid, wordt bij het verstrekken van gegevens op grond van artikel 34bd tevens een methodologieverslag overgelegd waarin verantwoording wordt afgelegd over die gegevens.
1.1. De Regeling monitoring strekt tot implementatie van Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB 2003 L 275). De artikelen 34ba tot en met 34bl zijn bij Regeling van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 23 september 2010 (Stcrt. 2010, 15372) in de Regeling monitoring opgenomen. Deze wijziging van de Regeling monitoring strekt tot implementatie van Richtlijn 2003/87/EG, zoals gewijzigd door artikel 1, onderdeel 13, van Richtlijn 2009/29/EG (hierna: de gewijzigde richtlijn 2003/87/EG).
2. De NEa heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 16 mei 2013 ten grondslag gelegd dat [appellante] bij een aanvraag van 15 november 2011 voor de toewijzing van broeikasgasemissierechten voor de periode 2013-2020 de productiecijfers van haar broeikasgasinstallaties Reforming C, D en E heeft opgehoogd om te corrigeren voor stilstand van de productie eind 2008 en begin 2009 als gevolg van de economische crisis. Volgens de NEa heeft [appellante] hiermee onjuiste gegevens verstrekt en daardoor in strijd gehandeld met artikel 16.21 van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 34bd, eerste en tweede lid, en 34bg, eerste en vijfde lid, van de Regeling monitoring.
3. [appellante] betoogt dat de grondslag van het besluit van 16 mei 2013 is gewijzigd en uitgebreid ten opzichte van het conceptbesluit van 12 oktober 2012 en dat zij in strijd met artikel 5:53 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet in de gelegenheid is gesteld daarover een zienswijze naar voren te brengen.
3.1. In het conceptbesluit van 12 oktober 2012 is overwogen dat [appellante] productie heeft opgegeven die nimmer daadwerkelijk heeft plaatsgevonden en dat sprake is van overtreding van artikel 16.21 van de Wet milieubeheer, in samenhang met de artikelen 34bd en 34bg van de Regeling monitoring. In het besluit van 16 mei 2013 is overwogen dat de verstrekking van onjuiste gegevens in het kader van de toewijzing van broeikasgasemissierechten een overtreding vormt van artikel 34bd, eerste en tweede lid, in samenhang met artikel 34bg, eerste en vijfde lid, 34bj, tweede lid, en 34bk, tweede lid, van de Regeling monitoring. Gelet op de beschreven gedragingen vormt de overtreding van de artikelen 34bd, eerste en tweede lid, en 34bg, eerste en vijfde lid, de grondslag voor het opleggen van de boete. Uit het besluit kan daarom niet worden afgeleid dat, zoals ter zitting door de NEa is bevestigd, de NEa heeft beoogd de grondslag uit te breiden met zelfstandige overtredingen van de artikelen 34bj, tweede lid, en 34bk, tweede lid.
Het betoog mist feitelijke grondslag.
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat een overtreding van de artikelen 34bd en 34bg van de Regeling monitoring geen grondslag kan zijn voor het opleggen van een bestuurlijke boete. Uit de artikelen 18.16a, eerste lid, en 16.21, eerste lid, van de Wet milieubeheer vloeit immers voort dat uitsluitend een boete kan worden opgelegd ten aanzien van bepalingen die hun grondslag vinden in een algemene maatregel van bestuur (amvb). In artikel 18.16a wordt niet verwezen naar regelingen die, zoals de Regeling monitoring, zijn vastgesteld met toepassing van artikel 21.6, zesde lid. Nu de artikelen 34bd en 34bg van de Regeling monitoring niet hun grondslag vinden in een krachtens artikel 16.21, eerste lid, van de Wet milieubeheer vastgestelde amvb, was de NEa reeds op deze grond niet bevoegd tot het opleggen van een boete, aldus [appellante].
4.1. Ingevolge artikel 5:4, eerste lid, van de Awb bestaat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
Ingevolge artikel 18.16a, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan de NEa in geval van overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 16.21 de overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Ingevolge artikel 16.21, eerste lid, kunnen bij of krachtens amvb met betrekking tot inrichtingen waarvoor het in artikel 16.5 vervatte verbod geldt en die behoren tot een bij onderscheidenlijk krachtens de amvb aangewezen categorie, regels worden gesteld, die nodig zijn in het belang van de goede werking van het systeem van handel in emissierechten.
Ingevolge artikel 21.6, zesde lid, wordt hetgeen ingevolge deze wet bij amvb kan worden geregeld, in afwijking daarvan bij ministeriële regeling geregeld, indien de regels uitsluitend strekken ter uitvoering van een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie, tenzij voor een juiste uitvoering wijziging van een amvb of de wet noodzakelijk is.
4.2. Uit het samenstel van deze bepalingen volgt dat regels opgenomen in een met toepassing van artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer vastgestelde ministeriële regeling kunnen worden gehandhaafd door een bestuurlijke boete. Dat in artikel 18.16a niet wordt verwezen naar artikel 21.6, zesde lid, staat daar niet aan in de weg. Ingevolge artikel 16.21, eerste lid, kunnen bij amvb regels ten aanzien van de daar genoemde inrichtingen worden gesteld die nodig zijn in het belang van de goede werking van het systeem van handel in emissierechten. Ingevolge artikel 21.6, zesde lid, dienen regels die ingevolge de wet - waaronder ook artikel 16.21, eerste lid - bij amvb gegeven kunnen worden, bij ministeriële regeling geregeld te worden indien deze uitsluitend strekken ter uitvoering van een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie. Een aldus ingevolge artikel 21.6, zesde lid, in samenhang met artikel 16.21, eerste lid, vastgestelde ministeriële regeling is een krachtens artikel 16.21, eerste lid, gegeven regeling als bedoeld in artikel 18.16a, eerste lid, bij overtreding waarvan een bestuurlijke boete opgelegd kan worden. De geschiedenis van de totstandkoming van deze bepalingen geeft ook geen aanleiding voor het oordeel dat de reikwijdte van artikel 18.16a op de door [appellante] voorgestane wijze is beperkt (Kamerstukken II 2003/04, 29 565, nr. 3, blz. 102-103 en 118-119; Kamerstukken II 1988/89, 21 163, nr. 3, blz. 68-69; Kamerstukken II 1993/94, 22 690, nr. 11, blz. 2-3).
De Regeling monitoring is, evenals de Regeling van 23 september 2010 tot wijziging daarvan, (mede) gebaseerd op artikel 16.21, eerste lid, in samenhang met artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer. De artikelen 18.16a, eerste lid, en 16.21, eerste lid, in samenhang met artikel 21.6, zesde lid, bieden aldus een wettelijke grondslag om een bestuurlijke boete op te leggen ingeval van overtreding van de artikelen 34bd en 34bg van de Regeling monitoring. Dit zou slechts anders zijn indien zou moeten worden geoordeeld dat deze artikelen niet met toepassing van artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer in een ministeriële regeling konden worden vastgesteld (zie onder 5 en 6).
5. [appellante] betoogt dat een met toepassing van artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer vastgestelde ministeriële regeling niet kan worden gelijkgesteld met een amvb. De bepalingen in de Regeling monitoring zijn volgens [appellante] daarom niet handhaafbaar door het opleggen van een bestuurlijke boete. Omdat in dit geval de specifieke strafbaarstelling van de te implementeren regels niet is geregeld in de bovennationale regelgeving (daarin is alleen de algemene plicht tot handhaving opgenomen) zal deze, gelet op het legaliteitsvereiste, altijd bij aparte wet of amvb moeten worden geregeld. Nu artikel 21.6, zesde lid, is beperkt tot de gevallen waar geen wijziging van een wet of amvb nodig is, kon de Regeling monitoring niet met toepassing van deze bepaling worden vastgesteld, aldus [appellante].
5.1. Voor zover [appellante] hiermee wil betogen dat regels die door een bestuurlijke boete kunnen worden gehandhaafd niet in een ministeriële regeling maar uitsluitend in een wet in formele zin of een amvb kunnen worden opgenomen, kan de Afdeling dit niet volgen. Gelet op artikel 5:4, eerste lid, van de Awb moet de bevoegdheid tot het opleggen van een boete haar grondslag vinden in een wet in formele zin of een daarop berustende amvb. Deze bepaling staat er echter niet aan in de weg dat in een wet in formele zin beboetbaar wordt gesteld de overtreding van een voorschrift dat is opgenomen in een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling. Artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer verzet zich dus niet tegen het in een ministeriële regeling opnemen van Europeesrechtelijke regels op overtreding waarvan op nationaal niveau een bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd.
In dit geval gaat het om overtreding van krachtens artikel 16.21, eerste lid, gestelde regels. Artikel 18.16a biedt de grondslag voor het opleggen van een boete bij overtreding van deze regels. Voor het vaststellen van deze regels noch voor het stellen van een bestuurlijke sanctie op de overtreding daarvan, is een wijziging van wet of amvb noodzakelijk. In zoverre bestaat geen grond voor het oordeel dat de artikelen 34bd en 34bg van de Regeling monitoring niet met toepassing van artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer konden worden vastgesteld.
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Regeling monitoring niet uitsluitend strekt tot implementatie van de gewijzigde richtlijn 2003/87/EG omdat het bepaalde in de artikelen 34bd en 34bg niet in de gewijzigde richtlijn 2003/87/EG was opgenomen, maar vooruit liep op nog niet geldende Europese regelgeving. Aan de voorwaarden van artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer is derhalve niet voldaan, zodat de Regeling monitoring in zoverre onverbindend moet worden verklaard dan wel in dit geval buiten toepassing moet worden gelaten, aldus [appellante].
6.1. Op grond van artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer wordt hetgeen op grond van deze wet bij amvb kan worden geregeld, in afwijking daarvan bij ministeriële regeling geregeld, indien de regels uitsluitend strekken ter uitvoering van een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie, zoals een Europese richtlijn.
6.2. De artikelen 34ba tot en met 34bl zijn bij Regeling van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 23 september 2010 (Stcrt. 2010, 15372) in de Regeling monitoring opgenomen. Blijkens de preambule en toelichting van de Regeling van 23 september 2010 strekt deze wijziging van de Regeling monitoring tot implementatie van de artikelen 9 bis en 11 van de gewijzigde richtlijn 2003/87/EG. In deze zaak is artikel 11, eerste lid, relevant.
6.3. Artikel 11 van de gewijzigde richtlijn 2003/87/EG luidt:
"Nationale uitvoeringsmaatregelen
1. Elke lidstaat publiceert en verstrekt de Commissie uiterlijk op 30 september 2011 de lijst met installaties op zijn grondgebied die onder deze richtlijn vallen en alle kosteloze toewijzingen aan elke installatie op zijn grondgebied, berekend overeenkomstig de in artikel 10 bis, lid 1, en artikel 10 quater bedoelde regels."
Artikel 10 bis, luidt:
"Overgangsregels voor de hele Gemeenschap voor een geharmoniseerde kosteloze toewijzing
1. De Commissie stelt uiterlijk op 31 december 2010 volledig geharmoniseerde uitvoeringsmaatregelen voor de hele Gemeenschap vast voor het toewijzen van de in de leden 4, 5, 7 en 12 bedoelde emissierechten, alsmede de maatregelen die voor een geharmoniseerde toepassing van lid 19 van dit artikel nodig mochten zijn.
Deze maatregelen, die beogen niet-essentiële onderdelen van deze richtlijn te wijzigen door haar aan te vullen, worden vastgesteld volgens de in artikel 23, lid 3, bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing. (…)"
Ingevolge artikel 34bb van de Regeling monitoring wordt verstaan onder uitvoeringsmaatregelen: de maatregelen die door de Europese Commissie zijn vastgesteld op grond van artikel 10bis van de gewijzigde richtlijn 2003/87/EG.
6.4. De uitvoeringsmaatregelen zijn vastgesteld in het Besluit van de Commissie van 27 april 2011 tot vaststelling van een voor de hele Unie geldende overgangsregeling voor de geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten overeenkomstig artikel 10 bis van Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad (2011/278/EU; PB 2011 L 130, van 17 mei 2011, blz. 1). Bij de implementatie van de gewijzigde richtlijn 2003/87/EG in de Regeling van 23 september 2010 tot wijziging van de Regeling monitoring is vooruitgelopen op deze uitvoeringsmaatregelen. In de toelichting van de Regeling van 23 september 2010 wordt daar ook nader op ingegaan (Stcrt. 2010, 15372, blz. 6).
6.5. De zinsnede ‘uitsluitend strekken tot’ in artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer staat er niet aan in de weg dat in een ministeriële regeling bepalingen worden opgenomen die er mede toe strekken regels te geven die noodzakelijk zijn voor een goede uitvoering van Europese regelgeving, ook als de desbetreffende bepalingen niet reeds zijn opgenomen in de Europese regelgeving zelf. De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer biedt ook geen grond voor het door [appellante] ingenomen standpunt dat de bevoegdheid tot regelgeving in een ministeriële regeling is beperkt tot het ongewijzigd of één op één overnemen van Europeesrechtelijke regels.
6.6. De artikelen 34bd en 34bg van de Regeling monitoring hebben onder meer betrekking op het verzamelen van historische productiegegevens van installaties. De toelichting van de Regeling van 23 september 2010 tot wijziging van de Regeling monitoring vermeldt dat, hoewel artikel 11, eerste lid, van de gewijzigde richtlijn 2003/87/EG zelf geen eisen bevat ten aanzien van de verzameling en kwaliteit van deze gegevens, de opname van deze eisen in de Regeling monitoring wel noodzakelijk is voor een goede uitvoering van de op Nederland rustende verplichting in artikel 11 van de gewijzigde richtlijn 2003/87/EG tot het opstellen van de lijst met installaties en kosteloze toewijzingen (Stcrt. 2010, 15372, blz. 6-7). Indien, zoals in dit geval, de aanvullende nationale bepalingen noodzakelijk zijn voor de uitvoering van EU-regelgeving, strekken ook die bepalingen tot implementatie van die EU-regelgeving. De verwijzing in de artikelen 34bg en 34bb van de Regeling monitoring naar door de Europese Commissie op grond van artikel 10 bis van de gewijzigde richtlijn 2003/87/EG vast te stellen geharmoniseerde uitvoeringsmaatregelen, maakt derhalve niet dat de implementatie verder strekt dan de Europese regelgeving. Dat artikel 11, eerste lid, van de gewijzigde richtlijn 2003/97/EG zich richt tot de lidstaten, maakt dat niet anders.
[appellante] wijst er in dit verband op dat het gaat om regels bij overtreding waarvan een boete kan worden opgelegd. Die omstandigheid kan [appellante] echter niet baten. Immers, wanneer een gemeenschapsregeling geen specifieke strafbepaling met betrekking tot een overtreding bevat of daarvoor verwijst naar de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, zijn de lidstaten verplicht alle passende maatregelen te nemen om de doeltreffende toepassing van het gemeenschapsrecht te verzekeren (zie punt 23 van het arrest van het Hof van Justitie van 21 september 1989, 68/88, Commissie/Griekenland, ECLI:EU:C:1989:339).
6.7. De Afdeling overweegt daarnaast het volgende.
Het besluit van 16 mei 2013 tot het opleggen van een boete betreft het onjuist verstrekken van gegevens bij een aanvraag van 15 november 2011 voor de toewijzing van broeikasgasemissierechten voor de periode 2013-2020. Ten tijde van het indienen van de aanvraag gold de Regeling monitoring, zoals deze is gewijzigd bij Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 19 mei 2011, Stcrt. 2011, 9345. Dit betekent dat ten tijde van de op de aanvraag van toepassing zijnde Regeling monitoring de uitvoeringsmaatregelen reeds waren vastgesteld. Ook hierom bestaat geen grond om de Regeling monitoring geheel of gedeeltelijk buiten toepassing te laten dan wel onverbindend te verklaren omdat deze bij Regeling van 23 september 2010 in strijd met artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer zou zijn gewijzigd.
6.8. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de artikelen 34bd en 34bg uitsluitend strekken ter uitvoering van Europese regelgeving, in dit geval artikel 11, eerste lid, van de gewijzigde richtlijn 2003/87/EG, als bedoeld in artikel 21.6, zesde lid, van de Wet milieubeheer.
Het betoog faalt.
7. [appellante] betoogt dat de omschrijving in artikel 16.21 van de Wet milieubeheer van de regels die bij of krachtens amvb kunnen worden gesteld, namelijk 'regels die nodig zijn in het belang van de goede werking van het systeem van handel in emissierechten', te ruim en te algemeen is om een adequate wettelijke grondslag te vormen voor een beboetbare gedraging. De minister kan daardoor vrijwel onbeperkt gedragsnormen stellen die met een boete kunnen worden gehandhaafd. Nu in artikel 18.16a niet de concrete gedragsnorm zelf beboetbaar is gesteld, is er strijdigheid met het lex certa-beginsel, aldus [appellante].
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 9 juli 2014 in zaak nr. 201212030/1/A3) verlangt het lex certa-beginsel van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedragingen omschrijft.
Het feit dat in de artikelen 18.16a en 16.21 van de Wet milieubeheer geen concrete gedragsnormen zijn opgenomen betekent niet dat aan dit beginsel niet is voldaan. Het gaat in dit geval om de vraag of de artikelen 34bd en 34bg van de Regeling monitoring voldoende duidelijk zijn omschreven. Zie hierna onder 9 en 9.1.
Op grond van artikel 16.21, eerste lid, kunnen bij of krachtens amvb met betrekking tot bepaalde inrichtingen regels worden gesteld die nodig zijn in het belang van de goede werking van het systeem van handel in emissierechten. Anders dan [appellante] stelt is hier geen sprake van een nagenoeg onbeperkte machtiging aan de minister om gedragsnormen te stellen, maar van een afgebakende bevoegdheid om ten aanzien van nader aangeduide inrichtingen regels te stellen met het oog op een specifiek doel (het belang van de goede werking van het systeem van emissierechtenhandel). Overigens kan de bestuursrechter, voor zover de op grond van artikel 16.21 gestelde regels het kader van die bepaling te buiten gaan, deze regels in daartoe geëigende gevallen buiten toepassing laten.
Het betoog faalt.
8. [appellante] betoogt dat de artikelen 34bd en 34bg van de Regeling monitoring geen verbodsbepalingen inhouden, zodat deze ook niet kunnen worden overtreden.
8.1. Ingevolge artikel 18.16a, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan voor het overtreden van het bepaalde bij of krachtens artikel 16.21 een bestuurlijke boete worden opgelegd. Gelet op de formulering van dit artikellid is voor de kwalificatie van een gedraging als beboetbaar feit niet vereist dat het gaat om een overtreding van een verbodsbepaling. Ook het niet naleven van een gebod kan tot een zodanige overtreding worden gerekend. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen. De artikelen 34bd en 34bg van de Regeling monitoring zijn, anders dan [appellante] heeft aangevoerd, niet slechts procedurevoorschriften. Zij houden voor de drijver van de inrichting ook een gebod in, te weten het overeenkomstig het bepaalde in die artikelen bepalen en verstrekken van gegevens aan de NEa.
Het betoog faalt.
9. [appellante] betoogt dat de artikelen 34bd en 34bg van de Regeling monitoring in strijd zijn met het lex-certa beginsel omdat uit die bepalingen niet duidelijk wordt dat het aanleveren van afwijkende gegevens niet is toegestaan en een gedraging oplevert op grond waarvan een boete kan worden opgelegd.
9.1. Dit betoog faalt. In artikel 34bd van de Regeling monitoring is voor degene die de inrichting drijft de verplichting neergelegd om gegevens te verstrekken die de NEa overeenkomstig de uitvoeringsmaatregelen in het standaardformulier heeft aangewezen. In artikel 34bg is dit nader uitgewerkt. In artikel 18.16a, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met de artikelen 16.21, eerste lid, en 21.6, zesde lid, is overtreding van deze bepalingen beboetbaar gesteld. Van enige onduidelijkheid is geen sprake.
10. [appellante] betoogt dat zij geen onjuiste gegevens heeft verstrekt, maar slechts aanvullende gegevens, waartoe zij, gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb en de toelichting op artikel 34bd van de Regeling monitoring, ook was gehouden. Er is daarom geen sprake van een overtreding, aldus [appellante].
10.1. In de artikelen 34bd, eerste lid, en 34bg, eerste lid, van de Regeling monitoring wordt verwezen naar de uitvoeringsmaatregelen als bedoeld in artikel 34bb. Deze uitvoeringsmaatregelen waren ten tijde van het indienen van de aanvraag voor de toewijzing van broeikasgasemissierechten neergelegd in het Besluit van de Commissie van 27 april 2011.
10.2. Artikel 7, eerste lid, van het Besluit van de Commissie van 27 april 2011 bepaalt dat de lidstaten bij de exploitant alle relevante informatie en gegevens opvragen voor elke in bijlage IV genoemde parameter.
In bijlage IV is als parameter aangewezen het historische activiteitsniveau. Bij deze parameter is opgemerkt: "Naargelang het soort subinstallatie; in het geval van productbenchmark-subinstallaties met inbegrip van alle jaarproductievolumen op basis waarvan de mediaan is bepaald."
Ingevolge artikel 9, eerste lid, bepalen de lidstaten de historische activiteitsniveaus van elke installatie voor de referentieperiode op basis van overeenkomstig artikel 7 verzamelde gegevens.
Ingevolge het tweede lid wordt onder productgerelateerd historisch activiteitsniveau, voor elk product waarvoor een in bijlage I opgenomen productbenchmark is vastgesteld, verstaan: de mediane historische jaarproductie van dit product in de betrokken installatie tijdens de referentieperiode.
In bijlage I is ammoniak (NH3), te vermelden in geproduceerde ton, als productbenchmark vastgesteld. In de bijlage is aangegeven dat indien geen andere referentie wordt vermeld, alle productbenchmarks naar 1 ton geproduceerd product verwijzen, uitgedrukt als verkoopbare (netto)productie, en naar een 100% zuivere substantie. Voor ammoniakproductie is geen andere referentie vermeld.
10.3. Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 16 mei 2013 heeft de NEa het door een toezichthouder opgestelde rapport "Handhavingsrapport [appellante] Sluiskil B.V" van 13 september 2012 ten grondslag gelegd. In de door [appellante] ingevulde standaardformulieren (zogeheten NIM Datarapporten) die bij dit rapport zijn gevoegd, wordt verzocht de historische activiteitsniveaus van de productbenchmark-subinstallatie ammoniak te verstrekken. In het standaardformulier wordt bij de omschrijving van het begrip 'historische activiteitsniveaus' verwezen naar bijlage 1 van het Besluit van de Commissie. Daaruit blijkt dat de historische activiteitsniveaus van ammoniak moeten worden vermeld in geproduceerde ton, uitgedrukt als verkoopbare (netto)productie, en naar een 100% zuivere substantie. Gelet hierop is het begrip 'historische activiteitsniveaus' voldoende duidelijk. Op grond van artikel 34bd, in samenhang met artikel 34bg, van de Regeling monitoring was [appellante] verplicht deze gegevens te verstrekken.
De toelichting op artikel 34bd vermeldt dat de belangrijkste verplichting is dat inrichtingen historische productiegevens en, voor zover van toepassing, andere relevante gegevens aanleveren (Stcrt. 2010, 15372, blz. 11). Anders dan [appellante] kennelijk meent kan hieruit niet worden afgeleid dat de productieniveaus mogen worden opgehoogd met vanwege economische omstandigheden minder geproduceerde hoeveelheden ammoniak.
Uit het rapport van de toezichthouder blijkt dat [appellante] in de standaardformulieren voor het jaar 2008 in totaal 118.039 ton ammoniak en voor het jaar 2009 in totaal 164.032 ton ammoniak aan haar productiecijfers heeft toegevoegd. In de gelijktijdig met de standaardformulieren verstrekte methodologierapporten, heeft [appellante] vermeld dat ten gevolge van de economische crisis in 2008-2009 haar ammoniakfabrieken gedurende een tot twee maanden zijn stilgelegd. De hoeveelheid ammoniak die als gevolg hiervan minder is geproduceerd, is bij de werkelijk geproduceerde hoeveelheid opgeteld en het totaal is op het standaardformulier ingevuld. Gelet op de toepasselijke regelgeving betreft het toevoegen van niet daadwerkelijk geproduceerde hoeveelheden ammoniak aan de historische activiteitsniveaus niet het verstrekken van aanvullende gegevens - al dan niet in de zin van artikel 4:2, tweede lid, van de Awb - maar van onjuiste gegevens, hetgeen een overtreding van de artikelen 34bd en 34bg van de Regeling monitoring oplevert. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog faalt.
11. [appellante] betoogt dat zij de standaardformulieren opnieuw en op de juiste wijze heeft ingevuld, zodat zij alsnog heeft voldaan aan de artikelen 34bd en 34bg van de Regeling monitoring. Verder wijst [appellante] erop dat zij in de methodologierapporten heeft toegelicht dat en waarom zij niet-geproduceerde hoeveelheden ammoniak aan de historische activiteitsniveaus heeft toegevoegd.
11.1. Onder 10.3 is geconcludeerd dat [appellante] de artikelen 34bd en 34bg van de Regeling monitoring heeft overtreden. Dat [appellante] de standaardformulieren nadien alsnog heeft aangepast kan aan die conclusie niet afdoen. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat [appellante] in de methodologierapporten heeft toegelicht dat en waarom zij niet-geproduceerde hoeveelheden ammoniak aan de historische activiteitsniveaus heeft toegevoegd.
Het betoog faalt.
12. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de overtreding haar niet kan worden verweten, zodat de NEa niet bevoegd was haar een boete op te leggen. Hiertoe voert zij aan dat zij ervan uitging dat zij door het toevoegen van niet-geproduceerde hoeveelheden ammoniak aan de historische activiteitsniveaus voldeed aan de verplichting in artikel 34bd van de Regeling monitoring om alle relevante gegevens te vermelden. In dit verband doet zij tevens een beroep op de in de fiscale rechtspraak ontwikkelde leer van het pleitbaar standpunt, dat volgens [appellante] inhoudt dat de omstandigheid dat een (vermeend) overtreder zich ten aanzien van zijn gewraakte handelen op een pleitbaar standpunt kon beroepen in de weg staat aan bestraffing van dat handelen. Zij voert verder aan dat zij op een ondubbelzinnige, open en transparante wijze heeft gehandeld en haar handelwijze bovendien in de methodologierapporten heeft toegelicht.
12.1. Ingevolge artikel 5:41 van de Awb legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Deze bepaling impliceert dat uitsluitend in het geval verwijtbaarheid volledig ontbreekt geen grond bestaat voor het opleggen van een bestuurlijke boete.
12.2. De rechtbank heeft in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de overtreding niet aan [appellante] kan worden verweten. Gelet op hetgeen onder 10.3 is overwogen kon en behoorde [appellante] te weten dat zij geproduceerd ammoniak moest opgeven en dat het toevoegen van niet geproduceerd ammoniak in strijd is met de artikelen 34bd en 34bg van de Regeling monitoring. Verder had [appellante] over de juistheid van haar handelwijze vooraf informatie bij de NEa kunnen inwinnen, hetgeen zij niet heeft gedaan. Voorts heeft de verificateur [appellante] erop gewezen dat de productieverhoging naar zijn inzicht niet volgens de regelgeving is. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen maakt de omstandigheid dat [appellante] in de methodologierapporten heeft aangegeven dat zij niet-geproduceerde hoeveelheden ammoniak aan de historische activiteitsniveaus heeft toegevoegd en dat zij dit heeft gedaan omdat de productie tijdelijk heeft stilgelegen vanwege de economische crisis, niet dat haar in het geheel geen verwijt valt te maken.
Het beroep van [appellante] op het leerstuk van het pleitbaar standpunt komt hierop neer, dat haar geen opzet of (grove) schuld zou kunnen worden verweten omdat haar handelwijze zou zijn ingegeven door een standpunt dat pleitbaar was. Opzet of (grove) schuld vormen echter geen bestanddelen van het onderhavige beboetbare feit. Voorts kan niet worden gezegd dat [appellante], door dit standpunt in te nemen en dienovereenkomstig te handelen, geen enkel verwijt kan worden gemaakt. Dit betekent dat [appellante], nog daargelaten of de leer van het pleitbaar standpunt te dezen toepasbaar is, niet met succes een beroep op deze leer kan doen.
Het betoog faalt.
13. [appellante] betoogt dat de opgelegde boete behoort te worden gematigd.
13.1. Hetgeen [appellante] hierover in hoger beroep heeft aangevoerd is grotendeels een herhaling van hetgeen zij in beroep bij de rechtbank heeft aangevoerd. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien de boete te matigen en gemotiveerd geoordeeld dat niet kan worden gesteld dat de hoogte van de boete niet in evenredige verhouding staat tot de overtreding. De Afdeling sluit zich bij dat oordeel en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen aan. De Afdeling voegt daaraan toe dat de verstrekking van juiste gegevens essentieel is voor een correcte en rechtvaardige verdeling van emissierechten en van wezenlijk belang is voor de goede werking van het systeem van handel in emissierechten. [appellante] moet zich van dit een en ander bewust zijn geweest. De Afdeling merkt daarnaast op dat de NEa in het besluit op bezwaar heeft overwogen dat de Beleidsregels voor het bestuur van de Nederlandse emissieautoriteit inzake het bepalen van de hoogte van een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete bij de handhaving van de regels voor de handel in emissierechten (Strcrt. 2008, 2195), zoals gewijzigd bij besluit van 8 september 2011, Strct. 2011, 1636 (hierna: de Beleidsregels) de onderhavige overtreding niet specifiek noemen doordat zij niet zijn gewijzigd naar aanleiding van het toewijzingsproces voor de periode 2013-2020. De NEa heeft ter zitting daarover verklaard dat de Beleidsregels niet zijn afgestemd op de toekenning van broeikasgasemissierechten in die periode. Gelet hierop kan de hogerberoepsgrond van [appellante] dat de rechtbank de Beleidsregels ten onrechte niet heeft betrokken bij zijn oordeel, niet slagen. Hetzelfde geldt voor de overige hogerberoepsgronden over de toepassing van de Beleidsregels.
Het betoog faalt.
14. [appellante] heeft het betoog dat de rechtbank niet alle beroepsgronden heeft behandeld weliswaar terecht voorgedragen, maar nu desbetreffende gronden hiervoor alsnog zijn besproken, kan dit niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
15. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. R.J. Koopman, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van der Maesen de Sombreff
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2016
190-784.