Uitspraak
201506367/1/A1.
Datum uitspraak: 27 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vennootschap onder firma De Omval, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 juni 2015 in zaak nr. 13/5086 in het geding tussen:
De Omval
en
Het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Oost.
Procesverloop
Bij besluit van 10 augustus 2012 heeft het algemeen bestuur geweigerd aan De Omval omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van een loopbrug en het realiseren van een containerberging op het perceel Amstelboulevard 1 te Amsterdam.
Bij besluit van 23 juli 2013 heeft het algemeen bestuur het door De Omval daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 12 mei 2014 heeft de rechtbank het algemeen bestuur in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van die uitspraak de gebreken in het besluit van 23 juli 2013 te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak en heeft zij iedere verdere beslissing aangehouden.
Bij uitspraak van 30 juni 2015 heeft de rechtbank het door De Omval tegen het besluit van 23 juli 2013 ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft De Omval hoger beroep ingesteld.
Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
De Omval heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2016, waar De Omval, vertegenwoordigd door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, en ing. W. van Riezen, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door drs. A.E. Jansen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Aan De Omval is bij besluit van 20 februari 2009 vrijstelling en bouwvergunning verleend ten behoeve van het oprichten van een horecagelegenheid in de Amstel met onder meer twee loopbruggen. Van de twee vergunde loopbruggen zou één worden uitgevoerd met een plaatselijke verbreding van 0,4 m. Op het perceel wordt sinds mei 2012 het restaurant Riva geëxploiteerd. De verbrede loopbrug is met een ruimere maatvoering uitgevoerd dan vergund. Deze verbreding wordt door De Omval gebruikt ten behoeve van het stallen van afvalcontainers. De aanvraag om omgevingsvergunning ziet op het legaliseren van deze breder uitgevoerde loopbrug en op het realiseren van de containerberging op de verbreding van de loopbrug.
2. Ingevolge het bestemmingsplan "Omval" rust op de betrokken gronden de bestemming "Water" met dubbelbestemmingen "Waterstaat-Waterkering" en "Waarde-Archeologie 2" en de functieaanduiding "Ontsluiting". De relevante bepalingen van de planvoorschriften van het bestemmingsplan, alsmede de relevante bepalingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) zijn opgenomen in de bijlage die integraal onderdeel is van deze uitspraak.
Tussenuitspraak
3. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 12 mei 2014 overwogen dat het algemeen bestuur bij het besluit van 23 juli 2013 niet aan het juiste bestemmingsplan heeft getoetst, nu is getoetst aan het in 1992 vastgestelde bestemmingsplan "Omval", terwijl dit bestemmingsplan bij besluit van 9 april 2013 gewijzigd is vastgesteld en op 28 juni 2013 onherroepelijk is geworden. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het algemeen bestuur in het besluit op bezwaar niet kenbaar is ingegaan op de inhoud van het door De Omval overgelegde rapportage van adviesbureau Must Stedenbouw B.V. van 2 mei 2013 en het voorts onduidelijk is of en zo ja, op welke wijze het Uitvoeringsbesluit Stadsdeel Oost 2011 (hierna: de Afvalstoffenverordening) deel uitmaakt van het toetsingskader op grond waarvan de omgevingsvergunning is geweigerd, dan wel in hoeverre het bestemmingsplan hier niet al in voorziet.
De rechtbank heeft overwogen dat het algemeen bestuur om het gebrek te herstellen kenbaar en integraal, inclusief de eventuele mogelijkheid om van het bestemmingsplan af te wijken, moet toetsen aan het gewijzigde bestemmingsplan "Omval", waarbij de belangen expliciet worden geduid en tegen elkaar worden afgewogen, de inhoud van het rapport van Must Stedenbouw wordt betrokken en waarbij wordt aangegeven wat het belang is van de toetsing aan de Afvalstoffenverordening in dit verband.
Het rapport van Must Stedenbouw
4. In het door De Omval overgelegde rapport van Must Stedenbouw van 2 mei 2013 is geconcludeerd dat het bouwplan klein en ondergeschikt is aan het bestaande bouwvolume van het restaurant, de omliggende appartementencomplexen met parkeergarages en naburige woonboten, en dat, zeker omdat het om een beperkte uitbreiding van een bestaand object (de zuidelijke loopbrug) gaat, er geen ruimtelijke en functionele stedenbouwkundige argumenten zijn om omgevingsvergunning voor dit bouwplan te weigeren. Verder wordt in het rapport geconcludeerd dat het positieve welstandsadvies ten onrechte ter zijde is geschoven. De welstandscommissie beoordeelt ook de relatie tussen het bouwwerk en de specifieke omgeving van het ruimtelijk systeem waarin het bouwwerk is gesitueerd. Met andere woorden: het gaat erom hoe een bouwwerk zich verhoudt tot het grotere geheel van de stedenbouwkundige structuur van het ruimtelijk systeem, aldus Must Stedenbouw. Het positieve welstandsadvies betekent volgens haar dat de welstandscommissie van mening is dat de containerberging geen afbreuk doet aan het groene karakter en de bestemming Groenvoorziening langs de Amsteloever. Verder wordt geconcludeerd dat de feitelijke situatie veel rommeliger en informeler is dan het bestemmingsplan doet vermoeden. De sfeer wordt volgens Must Stedenbouw bepaald door woonboten met alle bijkomende kleine aanbouwen, loopbruggen en schakelkasten. Een extra berging zal volgens haar dus nauwelijks effect hebben op de ruimtelijke en functionele kwaliteit langs dit deel van de Amsteloever.
Aanvullende motivering
5. Bij brief van 4 juli 2014 heeft het algemeen bestuur een aanvullende motivering aan de rechtbank toegestuurd. Het algemeen bestuur heeft zich op het standpunt gesteld dat het project in strijd is met de artikelen 17.1 en 17.2.1 van het herziene bestemmingsplan "Omval", nu de loopbrug zich ten dele buiten de aanduiding "ontsluiting" bevindt, voor zover de loopbrug binnen de aanduiding "ontsluiting" is gelegen deze alleen is toegestaan als toegangsvoorziening en de voorziene berging geen "bouwwerk, geen gebouw zijnde" is en niet ten dienste staat van de bestemming "Water". Volgens het algemeen bestuur biedt het bestemmingsplan geen afwijkingsmogelijkheden op grond waarvan medewerking aan het project zou kunnen worden verleend. Het algemeen bestuur heeft voorts aangegeven niet bereid te zijn omgevingsvergunning voor het project te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor. Volgens het algemeen bestuur wegen de algemene belangen van de bescherming van het stedenbouwkundig karakter, het tegengaan van vervuiling en overlast en de zichtbaarheid in en vanaf het openbaar gebied zwaarder dan de belangen van De Omval bij het realiseren van een opslagruimte voor afval tegen zo laag mogelijke kosten en met zo min mogelijk belasting van de bedrijfsvoering. Met betrekking tot het rapport van Must Stedenbouw heeft het algemeen bestuur zich op het standpunt gesteld dat de vergunde loopbruggen weliswaar, zoals in dit rapport is opgemerkt, ondergeschikt zijn aan het waterrestaurant, maar een verbrede loopbrug met containerberging niet meer ondergeschikt is aan de hoofdvorm van een boot met kade en ontsluiting middels twee loopbruggen. Het algemeen bestuur heeft er voorts op gewezen dat het positieve welstandsadvies waar in het rapport van Must Stedenbouw op wordt gewezen niet ziet op de wenselijkheid om af te wijken van het bestemmingsplan en de welstandscommissie een andere vraag dient te beoordelen. Met betrekking tot de stelling in het rapport dat het bouwplan nauwelijks effect zal hebben op de ruimtelijke en functionele kwaliteit langs dit deel van de Amstel omdat de feitelijke situatie veel rommeliger en informeler is dan de bestemming "Groen" doet vermoeden, stelt het algemeen bestuur zich op het standpunt dat de groenvoorziening op deze locatie al onder druk staat omdat deze hier smal is en ingeklemd tussen het waterrestaurant en het appartementengebouw. Juist omdat de situatie niet ideaal is wil het algemeen bestuur niet meewerken aan het bouwplan, omdat dit de situatie zou verergeren. Het algemeen bestuur heeft voorts bij de door hem gemaakte belangenafweging in aanmerking genomen dat de Afvalstoffenverordening er toe strekt dat de opslag van afval niet plaatsvindt op of zichtbaar is vanaf de openbare weg. In die verordening is bepaald dat alleen het aanbieden van afval mag plaatsvinden op de openbare weg en nu de loopbrug zich ruimtelijk gezien in de openbare ruimte bevindt is de opslag van afval daar ongewenst.
Beoordeling beroepsgronden
6. De Omval betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de verbreding van de loopbrug binnen het bestemmingsplan past zodat voor dat deel van het bouwplan omgevingsvergunning had moeten worden verleend. Volgens De Omval is bij besluit van 20 februari 2009 vrijstelling en bouwvergunning verleend voor een loopbrug die parallel ligt aan de aanduiding "ontsluiting" en ligt de verbreding ten opzichte van de vergunde situatie volledig binnen deze aanduiding.
6.1. De aanvraag ziet op een containerberging en een uitbreiding van de loopbrug ten behoeve van deze containerberging. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ3375) is splitsing van een bouwplan dat uit verschillende onderdelen bestaat in beginsel niet mogelijk. Het bouwplan dient als één geheel te worden beschouwd. Een bouwplan kan alleen worden gesplitst indien het bestaat uit onderdelen die in functioneel en bouwkundig opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden. Daarvan is in dit geval geen sprake. De containerberging is voorzien op de uitbreiding van de loopbrug, zodat het niet om onderdelen gaat die in functioneel en bouwkundig opzicht van elkaar te onderscheiden zijn. Gelet hierop heeft het algemeen bestuur het bouwplan terecht als geheel beoordeeld.
Nu het beoogde gebruik van de verbreding van de loopbrug en de containerberging, te weten de opslag van afval, niet in overeenstemming is met de ter plaatse geldende bestemming "Water", heeft het algemeen bestuur zich terecht op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "De Omval", daargelaten of de verbreding, zoals De Omval stelt, is gelegen binnen de aanduiding "ontsluiting".
Het betoog faalt.
7. De Omval betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor te verlenen. Volgens De Omval is de door het algemeen bestuur gemaakte belangenafweging onjuist en onzorgvuldig. De Omval voert daartoe aan dat tegenover haar belang bij een ordelijke bedrijfsvoering en een passende afvalhuishouding geen zwaarwegend belang van het algemeen bestuur of derden staat. Anders dan het algemeen bestuur meent zijn er volgens De Omval geen stedenbouwkundige bezwaren tegen het bouwplan, hetgeen ook blijkt uit het door haar overgelegde rapport van Must Stedenbouw, is het bouwplan voorts niet in strijd met de Afvalstoffenverordening, nu dit geen onderdeel van het toetsingskader vormt, is de vrees voor vervuiling ongefundeerd en leidt realisering van het bouwplan niet tot meer geluidoverlast voor omwonenden dan in de vergunde situatie met inpandige afvalopslag. De Omval voert verder aan dat het algemeen bestuur onvoldoende belang heeft gehecht aan de tussen de gemeente Amsterdam, Batvast B.V., Onroerend Goed Maatschappij De Omval B.V. en Amstelhoek B.V. gesloten exploitatieovereenkomst waaruit volgens haar volgt dat medewerking zou worden verleend aan het verstrekken van vergunningen ten behoeve van de exploitatie van het restaurant.
7.1. Het door De Omval aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor te verlenen.
Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de belangen van de bescherming van het stedenbouwkundig karakter, het tegengaan van vervuiling en overlast en de ongewenste zichtbaarheid in en vanaf het openbaar gebied zwaarder wegen dan de belangen van De Omval bij het realiseren van een opslagruimte voor afval tegen zo laag mogelijke kosten en met zo min mogelijk belasting van de bedrijfsvoering. Voor het oordeel dat er geen stedenbouwkundige bezwaren zijn tegen het bouwplan bestaat geen grond. Het algemeen bestuur is in beroep in de aanvullende motivering van 4 juli 2014 gemotiveerd ingegaan op het door De Omval overgelegde rapport van Must Stedenbouw en heeft afdoende gemotiveerd waarom er stedenbouwkundige bezwaren tegen het bouwplan bestaan. Het algemeen bestuur heeft uiteengezet dat het hem met name te doen is om de omstandigheid dat het om een gebouw in het water gaat dat met de kade is verbonden door middel van loopbruggen die de functie van toegangsvoorziening hebben en niet van afvalopslag en dat het waarde hecht aan het in stand houden van die functie. Het algemeen bestuur heeft voorts bij de weigering om af te wijken van het bestemmingsplan belang kunnen hechten aan de omstandigheid dat bij de vaststelling van dit bestemmingsplan, waarin het actuele beleid ten aanzien van dit perceel is neergelegd en dat recent in rechte onaantastbaar is geworden, een amendement dat er toe strekte de verbreding van de toegangsbrug en het gebruik daarvan als afvalopslag mogelijk te maken door de gemeenteraad is verworpen. Dat de vrees voor vervuiling ongefundeerd is, zoals De Omval betoogt, is niet gebleken. Bovendien is de vrees voor vervuiling ook niet het doorslaggevende aspect geweest bij de weigering omgevingsvergunning te verlenen, maar heeft het college te kennen gegeven dat met name de stedenbouwkundige bezwaren tegen de containerberging en de ruimtelijke uitstraling daarvan doorslaggevend zijn geweest. Er bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat het algemeen bestuur het aan de Afvalstoffenverordening ontleende uitgangspunt dat afvalopslag met name inpandig of op het eigen erf dient plaats te vinden niet mee heeft mogen laten wegen bij de weigering. Voor zover De Omval met betrekking tot de overlast voor omwonenden betoogt dat het gebruik van de voorziene containerberging niet tot meer geluidoverlast leidt dan de situatie waarin de opslag inpandig wordt gerealiseerd, wordt overwogen dat het algemeen bestuur, daargelaten de juistheid van het door De Omval gestelde, wat betreft de overlast voor omwonenden niet uitsluitend de mogelijke geluidsoverlast, maar ook het, door het algemeen bestuur ongewenst geachte, zicht op de containerberging mee heeft laten wegen.
Voor het oordeel dat het algemeen bestuur onvoldoende belang heeft gehecht aan de belangen van De Omval en de exploitatieovereenkomst en de daarin opgenomen intentie om medewerking te verlenen aan het verstrekken van vergunningen ten behoeve van de exploitatie van het restaurant, bestaat geen grond. Dat het belang van De Omval bij de containerberging zo zwaarwegend is dat het doorslaggevend had moeten zijn bij de door het algemeen bestuur gemaakte belangenafweging is niet gebleken. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat het algemeen bestuur te kennen heeft gegeven open te staan voor het verlenen van medewerking aan inpandige alternatieven voor de containerberging. Dat deze gepaard gaan met hogere kosten dan het onderhavige bouwplan brengt niet met zich dat het college de omgevingsvergunning niet heeft kunnen weigeren. Zoals de rechtbank heeft overwogen, en door De Omval niet is betwist, is voorts met de exploitatieovereenkomst rekening gehouden bij de vaststelling van het bestemmingsplan en is De Omval niet tegen het bestemmingsplan opgekomen. Daarnaast is reeds medewerking verleend aan de plannen van De Omval voor een restaurant door bouwvergunning te verlenen voor het restaurant met twee loopbruggen en een inpandige afvalopslag waarmee, zoals het algemeen bestuur terecht heeft aangevoerd, uitvoering is gegeven aan de intentie van de exploitatieovereenkomst. Voor het oordeel dat uit de exploitatieovereenkomst voortvloeit dat het algemeen bestuur gehouden is aan elke aanvraag die De Omval doet medewerking te verlenen bestaat geen grond.
Het betoog faalt.
8. De Omval betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de containerberging geen gebouw in de zin van de planregels is, zodat het algemeen bestuur bevoegd was om een binnenplanse ontheffing te verlenen met toepassing van artikel 26, aanhef en onder a, onder 2, van de planregels. Volgens De Omval is geen sprake van een gebouw, omdat het niet om een overdekte ruimte gaat, aangezien de wanden en de overkapping zullen worden uitgevoerd met aluminium jaloezieroosters
8.1. Het betoog kan niet leiden tot het door De Omval beoogde doel. Daargelaten het antwoord op de vraag of de containerberging moet worden aangemerkt als gebouw, heeft het algemeen bestuur te kennen gegeven dat het, indien het bevoegd is om een binnenplanse ontheffing te verlenen met toepassing van artikel 26, aanhef en onder a, onder 2, van de planregels, daartoe niet bereid is om dezelfde redenen waarom het niet bereid is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning te verlenen. De door hem te maken belangenafweging leidt in beide gevallen tot dezelfde uitkomst. Zoals hiervoor is overwogen onder 7.1 heeft het algemeen bestuur in redelijkheid kunnen weigeren om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning te verlenen en kan de door het algemeen bestuur in dat kader gemaakte belangenafweging, die niet anders is indien het algemeen bestuur bevoegd zou zijn om een binnenplanse ontheffing te verlenen, de rechterlijke toets doorstaan.
Het betoog faalt.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
w.g. Slump
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2016
580.
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk, [..]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
[..]
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
[..]
Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk:
a. binnen de bebouwde kom.
[..]
Bestemmingsplan "Omval"
Artikel 17.1
De voor 'Water' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. water;
b. natuurlijke oevers of oeverbeschoeiingen;
c. voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding, waterafvoer en waterberging;
d. ter plaatse van de aanduiding 'ontsluiting' is een loopbrug als toegangsvoorziening toegestaan;
e. kunstwerken ten behoeve van weg- en waterbouw;
f. extensief recreatief medegebruik;
g. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van water - steiger' is een steiger toegestaan;
h. ter plaatse van de aanduiding 'sport' een ligplaats van een boot ten behoeve van de uitoefening van een roeivereniging;
i. ligplaatsen van woonboten en aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteiten, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'woonschepenligplaats';
j. afmeervoorzieningen en toegangsvoorzieningen voor woonboten.
Artikel 17.2.1
Op de in 17.1 genoemde gronden mogen uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd ten dienste van de bestemming.
Artikel 26
Het dagelijks bestuur is bevoegd bij een omgevingsvergunning af te wijken van de bepalingen van het plan teneinde:
a. in het plangebied de volgende bebouwing toe te staan: [..]
2. bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zoals gedenktekens, plastieken, reclameobjecten, vrijstaande muren, geluidwerende en windhinder beperkende voorzieningen, luifels, bruggen, steigers, duikers en andere waterbouwkundige constructies.
[..]