Uitspraak
201500871/1/R2.
Datum uitspraak: 27 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel, gevestigd te Deurne,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2014, kenmerk C2075824/3675678, heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het uitbreiden en wijzigen van een rundveehouderij aan de [locatie] te Helenaveen.
Tegen dit besluit heeft de Werkgroep beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Werkgroep en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 mei 2016, waar de Werkgroep, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof en W. van Opbergen, en het college, vertegenwoordigd door L.J.J.M. Klijs, werkzaam bij de Omgevingsdienst Brabant Noord, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghouder] ter zitting als partij gehoord.
Overwegingen
Het geding
1. Het college heeft bij het bestreden besluit, dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, vergunning verleend voor het uitbreiden en wijzigen van de in geding zijnde rundveehouderij. De vergunning is verleend voor een veebestand van 169 melkkoeien en 110 stuks jongvee, met een ammoniakemissie van 1.341,5 kg per jaar. Voor de exploitatie van de veehouderij was niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) verleend.
De Werkgroep, die het behoud en herstel van het Peelgebied als een hoogveen(achtig) landschap met daaraan verbonden historische waarden en natuurkwaliteiten als doel heeft, kan zich niet met dit besluit verenigen. De Werkgroep meent dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de activiteiten waarvoor vergunning is verleend geen significante gevolgen kunnen hebben voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden "Deurnsche Peel & Mariapeel" en "Groote Peel".
Wettelijk kader
2. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, is het verboden zonder vergunning van het college van gedeputeerde staten, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover het college van gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, neemt, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien het college van gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
Gevolgen Vogelrichtlijngebieden
3. De Werkgroep betoogt dat het college zich er niet van heeft kunnen verzekeren dat de natuurlijke kenmerken van de gebieden "Deurnsche Peel & Mariapeel" en "Groote Peel", die op grond van Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb L 103; thans Richtlijn 2009/147/EG, hierna: Vogelrichtlijn) zijn aangewezen, niet zullen worden aangetast. De Werkgroep stelt dat ten opzichte van de referentiedatum van 10 juni 1994 voor deze Vogelrichtlijngebieden sprake is van een toename van de ammoniakemissie ten gevolge van de vergunde activiteiten. De stelling van het college dat significante effecten in zoverre zijn uit te sluiten, mag volgens de Werkgroep niet worden gebaseerd op het rapport "Effecten van stikstof op vogelsoorten in vogelrichtlijngebieden in Noord-Brabant" uit oktober 2012, rapportnummer 2359, opgesteld door Alterra Wageningen UR en SOVON Vogelonderzoek Nederland (hierna: Alterra-rapport 2359). Anders dan het college acht de Werkgroep de overschrijding van de kritische depositiewaarden van habitats van belang bij de beoordeling van de effecten voor de leefgebieden van vogels. De Werkgroep onderbouwt dit betoog onder verwijzing naar het rapport "Overzicht van kritische depositiewaarden voor stikstof, toegepast op habitattypen en Natura 2000-gebieden" van Alterra Wageningen UR uit december 2012 (hierna: Alterra-rapport 2397). De Werkgroep acht voorts niet relevant dat de achtergronddepositie is gedaald, zoals het college naar voren heeft gebracht. Volgens haar moet bij de beoordeling van de gevolgen van de toename in de ammoniakemissie vanwege de betrokken veehouderij rekening worden gehouden met de huidige achtergronddepositie, die nog steeds te hoog is. Daarbij maakt het volgens de Werkgroep evenmin uit dat andere factoren van invloed zijn op de populatieontwikkeling van vogelsoorten. Gelet op de Alterra-rapporten 2359 en 2397 geeft een te hoge stikstofdepositie immers een negatief effect op de leefgebieden van vogelsoorten, aldus de Werkgroep. In het kader van het vorenstaande vreest de Werkgroep met name voor de instandhoudingsdoelstellingen voor de vogelsoorten dodaars en roodborsttapuit in de gebieden "Deurnsche Peel & Mariapeel" en "Groote Peel" en voor de nachtzwaluw in het gebied "Deurnsche Peel & Mariapeel".
3.1. Het college stelt dat hij de effecten van de stikstofdepositie voor de Vogelrichtlijngebieden passend heeft beoordeeld, waarbij hij rekening heeft gehouden met de referentiedatum van 10 juni 1994. Het college stelt zich op het standpunt dat de kritische depositiewaarde niet van doorslaggevende betekenis is voor de beoordeling ten aanzien van de leefgebieden van vogels. Volgens het college is er namelijk geen directe relatie tussen de stikstofbelasting en de populatieomvang van vogels. Verder voert het college aan dat de stikstofbelasting in de periode van 1994 tot 2009 is afgenomen en dat de stikstofdepositie van het desbetreffende bedrijf daaraan niet in de weg heeft gestaan. Andere factoren, zoals een slechte hydrologische situatie of een lage grondwaterstand, kunnen wel in de weg staan aan het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen. Uitgesloten is dat de ontwikkeling van dit concrete bedrijf een negatief effect heeft gehad op het leefgebied van de relevante vogelsoorten, aldus het college.
3.2. Uit het besluit blijkt, nu daartoe geen berekeningen zijn gemaakt, niet of de activiteiten tot een toename van stikstofdepositie op de leefgebieden van vogelsoorten in de Natura 2000-gebieden "Deurnsche Peel & Mariapeel" en "Groote Peel" zullen leiden.
Ten aanzien van de effecten van stikstofdepositie op het leefgebied van vogelsoorten, is een passende beoordeling opgesteld die is neergelegd in het ongedateerde rapport "Passende beoordeling" van Adviesbureau Van Gerwen v.o.f.. In de passende beoordeling wordt onder verwijzing naar Alterra-rapport 2359 geconcludeerd dat de aangevraagde activiteiten geen significant negatieve gevolgen zullen hebben voor de instandhouding van de genoemde vogelsoorten.
In Alterra-rapport 2359 is onderzocht of er een causaal verband bestaat tussen een hoge stikstofdepositie en negatieve trends van vogelsoorten waarvoor de in Noord-Brabant gelegen Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Daartoe is onderzoek gedaan naar de ontwikkeling van stikstofdepositie sinds 10 juni 1994 en de gevolgen daarvan op de leefgebieden van vogels waarvoor de in Noord-Brabant gelegen Vogelrichtlijngebieden zijn aangewezen. Blijkens het rapport is niet uitgesloten dat stikstofdepositie een negatief effect kan hebben op de leefgebieden van vogelsoorten waarvoor de Natura 2000-gebieden "Deurnsche Peel & Mariapeel" en "Groote Peel" zijn aangewezen. Vervolgens is onderzocht met welke beheermaatregelen de geconstateerde negatieve trends ongedaan gemaakt zouden kunnen worden.
3.3. Het college dient in een passende beoordeling inzichtelijk te maken hoe de achtergronddepositie tezamen met de eventuele toename van stikstofdepositie als gevolg van de aangevraagde activiteiten zich verhoudt tot de beheermaatregelen.
Voor zover het college zich op het standpunt heeft gesteld dat de aangevraagde activiteiten het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen voor vogelsoorten waarvoor de Natura 2000-gebieden "Deurnsche Peel & Mariapeel" en "Groote Peel" zijn aangewezen niet in gevaar kunnen brengen gelet op de beheermaatregelen genoemd in het Alterra-rapport 2359, kan de Afdeling dit standpunt niet volgen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2017, is in Alterra-rapport 2359 enkel onderzocht met welke maatregelen de geconstateerde negatieve trends in de staat van instandhouding van bepaalde vogelsoorten gemitigeerd kunnen worden zonder dat daarbij de aangevraagde activiteiten zijn betrokken. Ook in dit geval heeft het college in de passende beoordeling niet anderszins inzichtelijk gemaakt welke stikstofdepositie de aangevraagde activiteiten tot gevolg zullen hebben op de leefgebieden van vogelsoorten waarvoor de Vogelrichtlijngebieden zijn aangewezen, in het bijzonder de dodaars, de roodborsttapuit en de nachtzwaluw, zodat geen inzicht bestaat in de vraag of met de betrokken beheermaatregelen de negatieve effecten van de te beoordelen activiteiten in voldoende mate voorkomen zullen worden en derhalve of verzekerd is dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast.
Dat de aangevraagde activiteiten het behalen van de instandhoudingsdoelen voor vogelsoorten niet in gevaar zullen brengen, volgt evenmin uit de stelling van het college dat de stikstofdepositie sinds de aanwijzing van de gebieden als Vogelrichtlijngebied is gedaald. Daarbij is van belang dat blijkens Alterra-rapport 2359 de kritische depositiewaarden van de habitattypen die het leefgebied vormen van de vogelsoorten waarvoor de betrokken Natura 2000-gebieden zijn aangewezen nog steeds worden overschreden, zodat een eventuele toename van de stikstofdepositie gevolgen kan hebben voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen. Het college kan zich derhalve niet op basis van de passende beoordeling op het standpunt stellen dat verzekerd is dat de natuurlijke kenmerken van de Vogelrichtlijngebieden "Deurnsche Peel & Mariapeel" en "Groote Peel" niet zullen worden aangetast.
Het betoog slaagt.
Conclusie
4. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 19g van de Nbw 1998.
Gelet hierop behoeven de beroepsgronden dat bij de beoordeling van de gevolgen voor habitats een onjuiste referentiedatum en een onjuiste referentiesituatie is gehanteerd, geen nadere bespreking meer.
5. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. Op 1 juli 2015 zijn de wet tot wijziging van de Nbw 1998 (programmatische aanpak stikstof), het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof en de Regeling programmatische aanpak stikstof (hierna: de Regeling pas) in werking getreden. Het college dient mede gelet op het overgangsrecht dat in de Nbw 1998 en de Regeling pas is opgenomen te bezien of en in hoeverre de Nbw 1998 zoals die vanaf 1 juli 2015 luidt van toepassing is op het nieuw te nemen besluit. De Afdeling ziet hierin aanleiding de termijn voor het nieuw te nemen besluit op
zes maanden te bepalen.
Proceskosten
6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 15 december 2014, kenmerk C2075824/3675678;
III. bepaalt dat de beslistermijn voor het nieuw te nemen besluit zes maanden bedraagt, aanvangend op de dag van verzending van deze uitspraak;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten tot een bedrag van € 1.040,90 (zegge: duizendveertig euro en negentig cent), waarvan € 992,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan de stichting Stichting Werkgroep Behoud de Peel het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
w.g. Helder w.g. Konings
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2016
612.