Uitspraak
201503008/1/A2.
Datum uitspraak: 13 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 augustus 2011 heeft het college een verzoek van [appellante] om vergoeding van schade afgewezen.
Bij besluit van 23 december 2011 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 juni 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Bij uitspraak van 26 november 2014 heeft de Afdeling de daartegen door [appellante] en het college ingestelde hoger beroepen ongegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, bevestigd en bepaald dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 2 maart 2015 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 15 augustus 2011 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 mei 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, en [aandeelhouder], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.P. Wiersema, advocaat te Rotterdam, vergezeld door M. van Munster, zijn verschenen. Voorts zijn C. Schekkerman van de zijde van [appellante] en drs. E. van der Schans van de zijde van het college als deskundigen verschenen.
Overwegingen
1. In dit geding is in geschil of [appellante] schade heeft geleden als gevolg van onrechtmatige besluitvorming in verband met een bouwplan.
procesverloop in de bouwprocedure
2. Bij besluit van 20 juni 2003 heeft het college onder verwijzing naar een advies van de commissie voor de welstand en monumenten (hierna: de welstandscommissie) van 14 mei 2003 geweigerd aan [appellante] bouwvergunning te verlenen voor bebouwing ten behoeve van een watersportbedrijf en jachthaven op het terrein aan de [locatie] te Amsterdam (hierna: het terrein). Bij besluit van 22 januari 2004 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 29 april 2005 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 19 april 2006 heeft de Afdeling het door [appellante] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de aangevallen uitspraak vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 22 januari 2004 vernietigd, voor zover daarbij de weigering bouwvergunning te verlenen voor een watersportbedrijf en een jachthaven op het terrein is gehandhaafd, omdat het college zijn oordeel over de welstand ten onrechte op het welstandsadvies van 14 mei 2003 heeft gebaseerd. Het daarin neergelegde negatieve oordeel van de welstandscommissie over het bouwplan is met name gebaseerd op de schaal en massa daarvan, maar nu het bestemmingsplan niet aan schaal en massa van het bouwplan in de weg staat, dient de gekozen maatvoering van het bouwplan bij de welstandstoets te worden gerespecteerd en kan daarin geen grond zijn gelegen voor een negatief welstandsoordeel, aldus de Afdeling in die uitspraak.
Bij advies van 7 juni 2006 heeft de welstandscommissie uiteengezet dat het bouwplan op meerdere punten niet aan redelijke eisen van welstand voldoet. Vervolgens heeft [appellante] het bouwplan aangepast.
Bij advies van 5 juli 2006 heeft de welstandscommissie uiteengezet dat tegen het gewijzigde bouwplan geen bezwaren bestaan. Bij besluit van 21 augustus 2007 heeft het college bouwvergunning voor de uitvoering van het gewijzigde bouwplan verleend.
Bij vonnis van 30 juni 2010 heeft de rechtbank de vervroegde onteigening ten behoeve van de gemeente van het terrein uitgesproken. Bij vonnis van 27 februari 2013 heeft zij de aan [appellante] toekomende schadeloosstelling wegens de onteigening van het terrein op € 3.345.000,00 vastgesteld.
verzoek om schadevergoeding
3. Bij brief van 1 juni 2011 heeft [appellante] het college verzocht om vergoeding van door haar ten gevolge van de onjuiste motivering van het besluit van 20 juni 2003 geleden schade wegens vertraging bij de realisering van het bouwplan of de verkoop van het terrein. Indien het college meteen te kennen had gegeven dat het bouwplan in strijd was met de in het advies van 7 juni 2006 vermelde redelijke eisen van welstand, zou zij eerder in staat zijn geweest om het bouwplan aan te passen. In dit verband wijst zij op het geringe tijdsverloop tussen het negatieve advies van 7 juni 2006, de aanpassing van het bouwplan en het daarop volgende positieve advies van 5 juli 2006.
uitspraak van de Afdeling
4. In de in het procesverloop vermelde uitspraak van 26 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4316) heeft de Afdeling, uitgaande van de hypothetische situatie waarin de in het advies van de welstandscommissie van 7 juni 2006 opgesomde bezwaren in het besluit van 20 juni 2003 zouden zijn vermeld, voor het bepalen van de aanvang van de periode van vertraging aansluiting gezocht bij de feitelijke gang van zaken na dat advies. Daaruit volgt dat het er, gezien het tijdsverloop van een jaar en bijna elf weken tussen het advies van 7 juni 2006 en het besluit van 21 augustus 2007, voor wordt gehouden dat op 3 september 2004 bouwvergunning zou zijn verleend, indien het college op 20 juni 2003 een rechtens juist besluit had genomen. Dat betekent dat de periode van vertraging op 3 september 2004 is aangevangen. Omdat het college bij besluit van 21 augustus 2007 bouwvergunning voor de uitvoering van het gewijzigde bouwplan heeft verleend, is de periode van vertraging op die dag geëindigd.
[appellante] dient, in het kader van een nieuw te nemen besluit op bezwaar, in de gelegenheid te worden gesteld de omvang van de beweerdelijk geleden schade te onderbouwen en het oorzakelijk verband tussen de vertraging bij de verlening van bouwvergunning en die schade aannemelijk te maken. Voor zover [appellante] heeft aangevoerd dat zij, ten gevolge van de vertraging bij de realisering van het bouwplan, schade heeft geleden wegens gemist voordeel uit (eerdere) verkoop, exploitatie of verhuur van het terrein, is het aan haar om dat met concrete bedrijfsgegevens aan te tonen. Daartoe dient zij onder andere aannemelijk te maken dat het terrein eerder had kunnen worden verkocht en voor welke prijs, dan wel inzichtelijk te maken hoe lang de realisering van het bouwplan zou hebben geduurd, hoeveel dat haar zou hebben gekost en wat de opbrengst van de bedrijfsvoering zou zijn geweest bij eigen exploitatie of bij verhuur. In dit verband is de enkele intentie tot exploitatie of verhuur niet voldoende. Voor zover [appellante] voorts heeft aangevoerd dat, ten gevolge van de vertraging bij de verlening van bouwvergunning, het terrein later is onteigend en zij vanwege een dalende marktprijs een lagere schadeloosstelling in de onteigeningsprocedure heeft ontvangen en de gemiste schadeloosstelling aan het rechtens onjuiste besluit van 20 juni 2003 kan worden toegerekend, is het aan haar om dat aannemelijk te maken, aldus de Afdeling in de uitspraak van 26 november 2014.
nadere toelichting verzoek om schadevergoeding
5. Bij brief van 19 februari 2015 heeft [appellante] zich, met verwijzing naar een rapport van NAI Netherlands van dezelfde dag, primair op het standpunt gesteld dat indien op 3 september 2004 bouwvergunning zou zijn verleend, op ongeveer dezelfde dag met de bouw was gestart, oplevering bij een bouwtijd van ongeveer achttien maanden in het eerste kwartaal van 2006 had plaatsgevonden en het terrein bij tijdige verhuur in het tweede kwartaal van 2006 tegen een residuele grondwaarde van € 4.581.047,00 was verkocht. De vertragingsschade van € 1.247.516,00 bestaat uit het verschil met de in de onteigeningsprocedure naar de peildatum van 23 december 2010 vastgestelde schadeloosstelling van € 3.145.000,00 en een additioneel renteverlies. Doordat de bouwkosten in de jaren tussen 2004 en 2010 zijn gestegen, is de residuele grondwaarde in 2006, bij een gelijkblijvende opbrengst, hoger dan in 2010.
[appellante] heeft zich subsidiair op het standpunt gesteld dat de vertraging bij de verlening van bouwvergunning ertoe heeft geleid dat de onteigeningsprocedure later is aangevangen. Indien die vertraging achterwege was gebleven, zou de schadeloosstelling in de onteigeningsprocedure naar de peildatum van 5 januari 2008 op € 3.975.019,00 zijn vastgesteld. De vertragingsschade van € 830.019,00 bestaat uit het verschil met de in de onteigeningsprocedure naar de peildatum van 23 december 2010 vastgestelde schadeloosstelling en een additioneel renteverlies.
[appellante] heeft zich meer subsidiair op het standpunt gesteld dat het terrein, dat op 2 september 2004 zonder bouwvergunning een waarde van € 400.000,00 had, op 3 september 2004 een waarde van € 4.392.516,00 zou hebben gekregen, indien op die dag bouwvergunning was verleend. De vertragingsschade van € 524.681,00 bestaat uit de rente die zij in de periode van 3 september 2004 tot 21 augustus 2007 over € 3.992.516,00 - het verschil tussen € 4.392.516,00 en € 400.000,00 - zou hebben ontvangen.
besluit van 2 maart 2015
6. In het besluit van 2 maart 2015, gelezen in samenhang met het daarin ingelaste advies van de bezwaarschriftencommissie van 27 februari 2015, heeft het college uiteengezet dat het primaire standpunt van [appellante] niet kan worden gevolgd, omdat [appellante] niet met concrete gegevens aannemelijk heeft gemaakt dat zij het bouwplan zou hebben gerealiseerd, indien op 3 september 2004 bouwvergunning was verleend. Volgens het college heeft [appellante] de door haar gestelde schade en het voor vergoeding van die schade vereiste oorzakelijke verband tussen de vertraging bij de verlening van bouwvergunning en die schade niet aannemelijk gemaakt.
Naar aanleiding van het subsidiaire standpunt van [appellante] heeft het college uiteengezet dat een onteigeningsprocedure pas kan worden gestart nadat een bestemmingsplan, waarop de onteigening is gebaseerd, is vastgesteld en onherroepelijk is geworden, dat het betreffende bestemmingsplan op 14 maart 2007 is vastgesteld en op 11 februari 2009 onherroepelijk is geworden en dat niet valt in te zien hoe dit naar aanleiding van een eerder verleende bouwvergunning aan [appellante] versneld had kunnen worden. Volgens het college heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat het terrein als gevolg van de vertraging bij de verlening van bouwvergunning later is onteigend en zij in verband met de dalende marktprijs een lagere schadeloosstelling in de onteigeningsprocedure heeft ontvangen en dat de beweerdelijk gemiste schadeloosstelling aan het rechtens onjuist bevonden besluit van 20 juni 2003 kan worden toegerekend.
Naar aanleiding van het meer subsidiaire standpunt van [appellante] heeft het college uiteengezet dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat een eerdere verlening van bouwvergunning tot een verhoging van de waarde van het terrein en een voor haar positieve wijziging in haar vermogenspositie zou hebben geleid.
beoordeling van het beroep
7. [appellante] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij daadwerkelijk tot realisering van een jachthaven en watersportbedrijf met parkeergarage was overgegaan, indien op 3 september 2004 bouwvergunning zou zijn verleend, omdat zij voorafgaand aan het besluit van 21 augustus 2007 niet in contact met een aannemer of exploitant is getreden en na dat besluit niet met de bouw is gestart. [appellante] voert daartegen aan dat het in de praktijk niet gebruikelijk is voorafgaand aan de verlening van bouwvergunning in contact met een aannemer of exploitant te treden over de realisering van een bouwproject en dat zij na het besluit van 21 augustus 2007 niet met de bouw is gestart, omdat realisering van een jachthaven en watersportbedrijf met parkeergarage inmiddels niet meer krachtens het toepasselijke bestemmingsplan was toegestaan, zodat dat kapitaalvernietiging zou zijn geweest. Voorts voert zij aan dat zij in het verleden, behoudens zeer bijzondere omstandigheden, altijd meteen gebruik maakte van een bouwvergunning en een geschikte huurder of exploitant wist aan te trekken. Verder voert zij aan dat zij in financieel en organisatorisch opzicht in staat was het bouwproject te realiseren.
7.1. Het college heeft een reactie van Horatio Schade-Auditors B.V. (hierna: Horatio) van 15 april 2016 overgelegd. In deze reactie is onder meer het volgende vermeld.
[appellante] heeft het terrein in 1987 gekocht. Vanaf 2001 waren er concrete signalen dat de destijds nog bestaande planologische mogelijkheden voor het realiseren van een jachthaven en watersportbedrijf op het terrein op termijn zouden komen te vervallen. Dat [appellante] met het oog op deze planologische verandering een aanvraag om bouwvergunning heeft ingediend, is, in bedrijfseconomisch perspectief, niet onlogisch. Indien zij dat niet had gedaan, zou haar in een planschadevergoedingsprocedure kunnen worden tegengeworpen dat de schade als gevolg van de planologische verandering voor haar rekening dient te blijven op de grond dat zij, door de onder het oude regime voor het terrein bestaande planologische mogelijkheden niet te benutten, het risico dat deze mogelijkheden zouden kunnen vervallen passief heeft aanvaard. Ook in verband met een eventuele onteigeningsprocedure is het vanuit genoemd perspectief te begrijpen dat [appellante] een aanvraag om bouwvergunning heeft ingediend.
Gelet op de ontwikkelingen sinds 2001 en de aanzienlijke omvang van de met het bouwplan gemoeide investeringen, is niet aannemelijk dat [appellante] het terrein in september 2004 daadwerkelijk zelf zou zijn gaan ontwikkelen. Het ontwikkelen van een terrein in het zicht van wegbestemming brengt het risico van kapitaalvernietiging met zich. [appellante] heeft medegedeeld dat vanwege dit risico na de verlening van bouwvergunning in augustus 2007 niet meer is gestart met de bouw. Een redelijk handelend ondernemer zou dit risico in 2001, bij de openbaarmaking van de beleidsvoornemens tot een planologische verandering, niet meer nemen. Dat geldt nog sterker voor het moment dat de vergunning redelijkerwijs verleend had kunnen zijn in september 2004. De voorbereiding voor de bestemmingsplanwijziging was destijds al gestart en [appellante] was vanaf 2002 met de gemeente in onderhandeling over grondruil. Een beslissing tot daadwerkelijke ontwikkeling van het terrein zou op dat moment geen (logische) bedrijfseconomische grondslag hebben gehad. Daar komt bij dat als in september 2004 met de ontwikkeling zou zijn aangevangen, [appellante] na de oplevering achttien maanden later met een zeer lastig verkoopbaar of verhuurbaar object was komen te zitten. De wegbestemming was destijds namelijk in vergaande vorm uitgekristalliseerd en in maart 2007 is het nieuwe bestemmingsplan vastgesteld.
Verder is het om dezelfde reden niet aannemelijk dat een derde (naar de Afdeling begrijpt: een redelijk denkend en handelend koper) in de vertragingsperiode (2004-2007) bereid zou zijn geweest om voor het terrein met bouwvergunning een prijs te betalen die gelijk is aan de residuele grondwaarde op basis van herontwikkeling conform het bouwplan van [appellante]. Ook voor die derde zou het risico op kapitaalvernietiging te groot zijn geweest bij het ontwikkelen van een jachthaven en watersportbedrijf in het zicht van wegbestemming. Die derde zou evenmin zijn overgegaan tot ontwikkeling en zou bij aankoop van het terrein nooit een residuele grondprijs hebben betaald die op dit bouwplan is gebaseerd.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat er geen aanleiding is om te veronderstellen dat de vertraging in de verlening van bouwvergunning heeft geleid tot vermogensschade voor [appellante]. Vertraging in de verlening van vergunning ten behoeve van een bouwplan waarvan de uitvoering, vanwege het ontbreken van een (logische) bedrijfseconomische grondslag, niet aannemelijk is, kan niet leiden tot schade die aan het vergunningverlenende orgaan kan worden toegerekend. Daarom is in dit geval geen sprake van vertragingsschade, aldus Horatio.
7.2. Ook indien er van zou moeten worden uitgegaan dat, zoals [appellante] stelt, maar het college betwist, het in de praktijk niet gebruikelijk is om voorafgaand aan de verlening van bouwvergunning in contact te treden met een aannemer of exploitant over de realisering van een bouwproject, laat dat onverlet, gelet op de in de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2014 vermelde bewijslastverdeling, dat het aan [appellante] was om met concrete bedrijfsgegevens, zoals bijvoorbeeld interne memoranda, aan te tonen dat zij op 3 september 2004 de intentie had om dit specifieke project daadwerkelijk te realiseren. In dat bewijs is zij ook naar het oordeel van de Afdeling niet geslaagd. [appellante] heeft geen begin van bewijs geleverd van haar stelling dat zij, ondanks het gemeentelijke beleidsvoornemen om de planologische mogelijkheden tot het realiseren van een jachthaven en watersportbedrijf met parkeergarage op het terrein op termijn te laten vervallen, daadwerkelijk op 3 september 2004 met de bouw zou zijn begonnen, indien op die dag bouwvergunning zou zijn verleend. In dit verband zijn de hoge kosten van de bouw, de destijds gevoerde gesprekken over grondruil en het risico van kapitaalvernietiging bij een verandering van de bestemming van het terrein, niet weersproken sterke aanwijzingen die daartegen pleiten.
Geen betekenis komt toe aan de algemene stelling dat - het moederbedrijf van - [appellante] altijd gebruik heeft gemaakt van verleende bouwvergunningen. Daarmee is immers niet aannemelijk gemaakt dat [appellante] ook in dit concrete geval op 3 september 2004 met de bouw zou zijn begonnen als op die dag bouwvergunning zou zijn verleend. Verder kan aan de algemene verwijzing naar de opkomende markt en het financiële en organisatorische vermogen van - het moederbedrijf van - [appellante] evenmin de door haar gewenste bewijskracht worden toegekend. Al aangenomen dat [appellante], na verlening van bouwvergunning op 3 september 2004, in staat was een jachthaven en een watersportbedrijf met een parkeergarage te realiseren, is daarmee zonder het verschaffen van concrete gegevens over de wijze van uitvoering van het project, welke geheel ontbreken, nog niet aannemelijk gemaakt dat zij dat ook daadwerkelijk zou hebben gedaan.
7.3. In het betoog van [appellante] is, gelet op het vorenstaande, geen grond te vinden voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat verlening van bouwvergunning in september 2004 tot de gestelde verhoging van de waarde van het terrein zou hebben geleid en dat [appellante] ook destijds gebruik van die vergunning zou hebben gemaakt.
Het betoog faalt.
8. [appellante] betoogt voorts dat het college haar ten onrechte niet is gevolgd in de stelling dat de onteigening eerder had plaatsgevonden als eerder bouwvergunning zou zijn verleend en dat de rechtbank in dat geval een hogere schadeloosstelling, met 5 januari 2008 als peildatum, had vastgesteld. Daartoe voert zij aan dat er ten tijde van de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan op 14 maart 2007 nog geen bouwvergunning voor het terrein was verleend en dat er destijds dus geen haast geboden was bij de vaststelling van dat bestemmingsplan. Indien bouwvergunning voor het terrein was verleend, had er meer druk op het college gestaan om snel te handelen, aldus [appellante].
8.1. Bij het vaststellen van de hoogte van de schadeloosstelling is 23 december 2010, de dag van inschrijving van het vonnis van 30 juni 2010 in de openbare registers, als peildatum gehanteerd. Het betoog berust op de veronderstelling dat die peildatum met de duur van de vertraging in de bouwprocedure moet worden vervroegd. Deze veronderstelling is onjuist.
Om na verlening van bouwvergunning verdere ongewenste ontwikkeling van het terrein tegen te houden, was het niet nodig de bestemmingsplanprocedure te bespoedigen. Volstaan kon worden met het tijdig nemen van een voorbereidingsbesluit, waardoor eventuele overige aanvragen om bouwvergunning hadden moeten worden aangehouden. Daarnaast was het verloop van de bestemmingsplanprocedure en de daaropvolgende onteigeningsprocedure afhankelijk van een groot aantal niet door het college te beïnvloeden handelingen en omstandigheden. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat vergunningverlening op 3 september 2004 ertoe zou hebben geleid dat de raad eerder dan op 14 maart 2007 het bestemmingsplan zou hebben vastgesteld en dat de rechtbank eerder dan op 30 juni 2010 het onteigeningsvonnis zou hebben uitgesproken. Aan de stelling dat de peildatum moet worden vervroegd met de periode van de vertraging in de verlening van bouwvergunning, zoals vastgesteld in de uitspraak van 26 november 2014, komt de Afdeling daarom niet toe. De conclusie is dat [appellante] er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat de vertraging in de verlening van bouwvergunning heeft geleid tot een lagere schadeloosstelling in de onteigeningsprocedure.
Het betoog faalt.
9. [appellante] betoogt verder dat het college haar ten onrechte niet is gevolgd in de stelling dat zij schade heeft geleden in de vorm van gederfde rente in de periode van 3 september 2004 tot 21 augustus 2007 over de toegenomen waarde van het terrein per 3 september 2004 van € 3.992.516,00. Daartoe verwijst zij naar het rapport van NAI Netherlands van 19 februari 2016.
9.1. Dit betoog berust op de veronderstelling dat verlening van de bouwvergunning op 3 september 2004 tot een verhoging van de waarde van het terrein zou hebben geleid en dat het terrein voor die hogere waarde zou zijn verkocht. Die veronderstelling wordt, gelet op hetgeen onder 7.3 is overwogen, niet als juist aanvaard.
Het betoog faalt.
conclusie
10. Uit het vorenstaande volgt dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] het voor schadevergoeding vereiste oorzakelijk verband tussen de vertraging bij de verlening van bouwvergunning en de beweerdelijk geleden schade niet aannemelijk heeft gemaakt. Dat betekent dat het verzoek om schadevergoeding reeds daarom terecht is afgewezen en dat een oordeel over de omvang van de beweerdelijk geleden schade achterwege kan blijven.
11. Het beroep is ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Hazen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2016
452.