Uitspraak
201505716/1/R1.
Datum uitspraak: 18 mei 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
1. de commanditaire vennootschap C.V. Onroerend Goed Kerkrade, gevestigd te Brummen,
2. [appellante sub 2] gevestigd te Kerkrade, en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 2]),
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hornbach Holding B.V., gevestigd te Nieuwegein,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Kerkrade,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 april 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Rodaboulevard" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben Onroerend Goed Kerkrade, [appellante sub 2] en Hornbach beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Hornbach, Onroerend Goed Kerkrade en [appellante sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 maart 2016, waar Onroerend Goed Kerkrade, vertegenwoordigd door H. Zweers en bijgestaan door mr. M.H.M. Deppenbroek, advocaat te Doetinchem, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. J.H.P. Hardy, advocaat te Maastricht, Hornbach, vertegenwoordigd door G. van Heeren en bijgestaan door mr. A. Blokhuis, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Thijssen, werkzaam bij Tonnaer Adviseurs, en drs. R. Wijckmans, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting als partijen gehoord [belanghebbende] en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.H.P. Hardy, voormeld.
Overwegingen
Het plan
1. Het plan voorziet in een actualisering van het juridisch-planologisch kader voor het Parkstad Limburg Stadion en de omgeving daaromheen. In het plangebied is met name grootschalige detailhandel en bedrijvigheid gevestigd.
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van Onroerend Goed Kerkrade
Intrekking beroepsgrond
3. Ter zitting heeft Onroerend Goed Kerkrade haar beroepsgrond dat verscheidene omschrijvingen die niet elders in de planregels voorkomen overbodig zijn ingetrokken.
Inleiding
4. Onroerend Goed Kerkrade is de verhuurder van het pand op het perceel Wiebachstraat 50. Het pand bestaat uit twee verdiepingen en heeft een uitstallingsruimte van ongeveer 8.000 m2. In het pand was vroeger een tuincentrum gevestigd, maar de bedrijfsactiviteiten daarvan zijn per 31 december 2012 beëindigd en sindsdien is Onroerend Goed Kerkrade op zoek naar een nieuwe huurder. Op het perceel is onder meer perifere detailhandel toegestaan, maar volgens Onroerend Goed Kerkrade is het pand bouwkundig niet geschikt voor de meeste branches van perifere detailhandel. Zij wil daarom ruimere mogelijkheden op het perceel hebben dan de mogelijkheden die in het plan zijn opgenomen. De beperkingen die in het plan zijn opgenomen zijn volgens Onroerend Goed Kerkrade niet gebaseerd op ruimtelijk relevante, maar op economische motieven. Volgens de raad zijn de mogelijkheden op het perceel in het plan al verruimd ten opzichte van het vorige planologische regime en heeft Onroerend Goed Kerkrade niet aangetoond dat een verdere verruiming van de mogelijkheden in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
Ontvankelijkheid
5. [belanghebbende] en anderen betogen dat het beroep van Onroerend Goed Kerkrade niet-ontvankelijk is, omdat zij geen eigenaar is van het perceel Wiebachstraat 50. Blijkens het kadaster is de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Wiebachstraat Beheer B.V. eigenaar van dat perceel. De omstandigheid dat Wiebachstraat Beheer beherend vennoot is van Onroerend Goed Kerkrade doet daaraan volgens [belanghebbende] en anderen niet aan af, omdat dat alleen betekent dat Onroerend Goed Kerkrade een afgeleid belang heeft. Wiebachstraat Beheer had volgens hen dan ook beroep moeten instellen.
5.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
5.2. De Afdeling overweegt dat Onroerend Goed Kerkrade een rechtstreeks betrokken belang heeft bij het bestreden besluit, nu zij de verhuurder is van het pand op het perceel Wiebachstraat 50 en het plan bepaalt wat toegestaan is op dat perceel.
Het ontvankelijkheidsverweer van [belanghebbende] en anderen faalt.
Perifere en grootschalige detailhandel
6. Onroerend Goed Kerkrade betoogt dat onvoldoende duidelijk is wat onder perifere detailhandel en grootschalige detailhandel gerelateerd aan het thema sport & leisure moet worden verstaan. Voorts is volgens haar de beperking van toegestane grootschalige detailhandel tot het thema sport & leisure en de beperkingen aan de toegestane vormen van perifere detailhandel niet gebaseerd op ruimtelijk relevante motieven. Zij wijst er daarbij op dat de Rodaboulevard een gemengd karakter heeft met verscheidene vormen van detailhandel. Er bestaan volgens haar dan ook geen ruimtelijke bezwaren tegen het op haar perceel mogelijk maken van ook buiten het thema sport & leisure gelegen detailhandel, zoals woninginrichtingswinkels of een vestiging van bijvoorbeeld de zogenoemde Luikse Markt, een overdekte vlooienmarkt.
6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat voldoende duidelijk is wat onder perifere detailhandel en detailhandel gerelateerd aan sport & leisure moet worden verstaan. Ook zijn de beperkingen die in het plan zijn gesteld aan perifere en grootschalige detailhandel volgens de raad ruimtelijk relevant. Volgens de raad is het onwenselijk dat onbeperkt detailhandel wordt toegestaan in het plangebied, omdat dat niet in overeenstemming is met het streven in de Retailstructuurvisie Parkstad Limburg 2010-2020 (hierna: retailstructuurvisie) van 21 februari 2011 om de Rodaboulevard verder richting het thema sport & leisure te profileren.
6.2. Aan het perceel Wiebachstraat 50 is de bestemming "Gemengd" toegekend.
Ingevolge artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder a en b, van de planregels zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden onder meer bestemd voor perifere detailhandel en grootschalige detailhandel gerelateerd aan het thema sport & leisure.
Ingevolge lid 5.5.1, onder a, geldt ten aanzien van detailhandel als bedoeld in lid 5.1, onder a en b dat de brutovloeroppervlakte per vestiging minimaal 1.000 m² dient te bedragen.
Ingevolge lid 5.5.1, onder c, geldt ten aanzien van detailhandel gericht op woninginrichting en -stoffering dat uitsluitend bestaande detailhandelsvestigingen zijn toegestaan die zich (hoofdzakelijk) richten op woninginrichting en -stoffering.
Ingevolge artikel 1, onder aj, van de planregels wordt onder grootschalige detailhandel verstaan een detailhandelsvestiging met een omvang van minimaal 1.000 m² brutovloeroppervlak.
Ingevolge artikel 1, onder bb, wordt onder perifere detailhandel verstaan: detailhandel op terreinen of locaties binnen de bebouwde kom, die vanwege de aard van het gevoerde assortiment, de benodigde oppervlakte voor uitstalling van het assortiment en/of de verkeersaantrekkende werking (waaronder begrepen intensieve dagelijkse bevoorrading), niet inpasbaar zijn in bestaande winkel(concentratie)gebieden of de onmiddellijk daaraan grenzende gebieden, waaronder in dit plan limitatief begrepen: detailhandel in keukens en sanitair, auto's, boten, campers, caravans en kampeer- en outdoorartikelen, bouwmarkten en detailhandel in dier- en/of tuinbenodigdheden.
Ingevolge artikel 1, onder bk, wordt onder sport & leisure verstaan activiteiten die voorzien in vrijetijdsbesteding, gericht op ontspanning, vermaak en nieuwe ervaringen, dan wel activiteiten gericht op sport en dienstverlening op het gebied van (para)medische gezondheidszorg (health), waaronder niet begrepen detailhandel, anders dan aan de hoofdfunctie ondergeschikte detailhandel.
6.3. In de retailstructuurvisie staat dat de Rodaboulevard een grootschalige detailhandelsconcentratie is. Naast doe-het-zelf en tuin gaat het om sport & leisure en bij de vestiging van een grootschalige supermarkt ook om boodschappen. Voor de bovenregionale aantrekkingskracht van deze locatie is de verdere ontwikkeling en profilering van groot belang. De nadruk ligt nu sterk op doe-het-zelf en tuin. Het profiel zal verder richting sport & leisure moeten verschuiven. Hierdoor zal ook de toeristisch recreatieve component van het gebied aan kracht winnen. Daarbij vormt grootschaligheid het uitgangspunt. Kleinschaligheid in de vorm van sportwinkels met doorgaans een groot aandeel modisch aanbod is in principe ongewenst aangezien deze niet de wervende kracht bezitten grootschalige aanbieders aan te trekken. Bovendien wordt daarmee een toenemende druk op de binnenstad en de satellietcentra voorkomen. Aanbod buiten de genoemde thema’s is volgens de retailstructuurvisie ongewenst. Dit geldt ook voor de aanwezige speelgoedwinkel. Voor dergelijke aanbieders zijn de binnenstad en de satellietcentra de aangewezen vestigingslocaties.
6.4. De Afdeling is van oordeel dat de omschrijving van perifere detailhandel in de planregels rechtszeker is. Uit deze omschrijving volgt duidelijk dat onder perifere detailhandel alleen detailhandel in keukens en sanitair, auto's, boten, campers, caravans en kampeer- en outdoorartikelen, bouwmarkten en detailhandel in dier- en/of tuinbenodigdheden wordt verstaan. Voorts is duidelijk wat onder grootschalige detailhandel gerelateerd aan het thema sport & leisure moet worden verstaan. Uit de omschrijvingen van die begrippen in de planregels in samenhang met elkaar bezien, volgt dat daaronder moet worden verstaan detailhandel waarin artikelen worden verkocht ten behoeve van sport en vrijetijdsbesteding.
De Afdeling is voorts van oordeel dat een ruimtelijk relevant motief ten grondslag ligt aan de beperking van de toegestane vormen van perifere detailhandel en de beperking van grootschalige detailhandel tot het thema sport & leisure. Uit de retailstructuurvisie volgt dat deze beperkingen zijn gesteld om ontwikkelingen in gebieden met detailhandel op elkaar af te stemmen door een duidelijke profilering van deze gebieden en zo onaanvaardbare leegstand tegen te gaan. Het is de bedoeling dat de Rodaboulevard verder wordt ontwikkeld richting een sport & leisure boulevard, zodat de bovenregionale aantrekkingskracht ervan wordt vergroot, wat tot minder leegstand ter plaatse zal leiden. Nieuwe woninginrichtingwinkels passen niet in deze profilering van de Rodaboulevard. Voorts volgt uit de retailstructuurvisie dat onbeperkte grootschalige detailhandel in het plangebied tot onaanvaardbare leegstand in de binnensteden en satellietcentra zou kunnen leiden. Het tegengaan van onaanvaardbare leegstand is een ruimtelijk relevant motief.
Het betoog faalt.
Verbod op een supermarkt
7. Onroerend Goed Kerkrade betoogt dat het ten onrechte niet is toegestaan om op haar perceel een supermarkt te vestigen. Zij wijst er daarbij op dat binnen de bestemming "Gemengd - Stadion" die aan het Parkstad Limburg Stadion is toegekend wel een supermarkt is toegestaan en dat in dat stadion een supermarkt is gevestigd. Het onderscheid tussen de bestemmingen "Gemengd" en "Gemengd - Stadion" is volgens haar op dit punt arbitrair. Volgens Onroerend Goed Kerkrade zijn er ook geen ruimtelijke bezwaren tegen de vestiging van een supermarkt en heeft de raad alleen vanwege economische motieven geen supermarkt op het perceel toegestaan. Zij wijst er daarbij op dat het college van burgemeester en wethouders een omgevingsvergunning voor bouwen heeft verleend voor een supermarkt op het nabijgelegen perceel Locht 2. Het lijkt er daarom volgens Onroerend Goed Kerkrade op dat het gemeentebestuur met twee maten meet. Volgens Onroerend Goed Kerkrade kan van haar niet worden geëist dat zij de economische behoefte aan een supermarkt aantoont. Verder stelt zij dat een supermarkt in overeenstemming is met de retailstructuurvisie, omdat daarin staat dat binnen de regio Parkstad Limburg ruimte bestaat voor twee grootschalige supermarkten.
7.1. Volgens de raad volgt uit de retailstructuurvisie dat op de Rodaboulevard maar één grootschalige supermarkt kan worden gevestigd en is daaraan reeds invulling gegeven met de supermarkt in het Parkstad Limburg Stadion. Onroerend Goed Kerkrade heeft geen onderzoek naar de effecten van een supermarkt op de leegstand en de voorzieningenstructuur overgelegd waaruit blijkt dat desondanks een supermarkt op het perceel in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
7.2. Ingevolge artikel 5, lid 5.5.2, onder de, van de planregels is binnen de bestemming "Gemengd" geen supermarkt toegestaan.
7.3. De Afdeling overweegt dat de raad het belang van het voorkomen van onaanvaardbare leegstand en een duurzame ontwrichting van de voorzieningenstructuur ten grondslag heeft gelegd aan de weigering om een supermarkt op het perceel van Onroerend Goed Kerkrade toe te staan. Dit is een ruimtelijk relevant belang. De raad heeft in redelijkheid een zwaarder gewicht kunnen toekennen aan dit belang dan aan het belang van Onroerend Goed Kerkrade bij een supermarkt op haar perceel. Daarbij is van belang dat volgens de retailstructuurvisie de leegstand in de regio Parkstad Limburg fors boven het landelijke gemiddelde ligt. Voorts heeft deze regio volgens de retailstructuurvisie al te maken met een afname van het inwonertal en zal het inwonertal de komende 20 jaar met 15% dalen. In de retailstructuurvisie staat weliswaar dat binnen de regio ruimte bestaat voor twee grootschalige supermarkten, maar uit de structuurvisie volgt ook dat maar één van deze twee grootschalige supermarkten op de Rodaboulevard kan worden gevestigd. De andere wordt in het Maankwartier te Heerlen gevestigd. In het Parkstad Limburg Stadion is reeds een grootschalige supermarkt gevestigd. Onroerend Goed Kerkrade heeft niet onderbouwd door middel van een onderzoek dat ondanks deze omstandigheden een supermarkt op haar perceel niet zal leiden tot onaanvaardbare leegstand of een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. Anders dan Onroerend Goed Kerkrade betoogt, is het aan haar om onderzoek te laten verrichten naar deze aspecten, aangezien zij een supermarkt op haar perceel wenst en het beleid eraan in de weg staat. De Afdeling neemt voorts in aanmerking dat de raad de mogelijkheden voor detailhandel op het perceel van Onroerend Goed Kerkrade al heeft verruimd ten opzichte van het voorheen geldende planologische regime. Onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Beitel - Locht" was geen detailhandel toegestaan op het perceel Wiebachstraat 50. Er was alleen een vrijstelling op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) voor een tuincentrum verleend. De omstandigheid dat het pand van Onroerend Goed Kerkrade niet geschikt is voor de gebruikelijke vormen van perifere detailhandel doet hieraan niet af, nu dit voor haar rekening en risico komt. Wat betreft de vergelijking met het perceel Locht 2 overweegt de Afdeling dat een omgevingsvergunning voor bouwen voor een supermarkt op dat perceel is verleend. Een omgevingsvergunning voor bouwen betreft een ander soort besluit dan een bestemmingsplan en wordt niet door de raad, maar door het college van burgemeester en wethouders genomen. De raad heeft derhalve niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld.
Het betoog faalt.
Buitenopslag
8. Onroerend Goed Kerkrade betoogt dat binnen de bestemming "Gemengd" ten onrechte nieuwe buitenpandige opslag verboden is. Volgens haar is een algemeen verbod op nieuwe buitenopslag niet noodzakelijk, omdat ook met minder vergaande beperkingen de ruimtelijke kwaliteit voldoende kan worden verzekerd, zoals een verbod op buitenpandige opslag hoger dan de terreinafscheiding. Ook is het verbod op nieuwe buitenpandige opslag volgens Onroerend Goed Kerkrade in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat ondernemers met bestaande buitenpandige opslag daardoor worden bevoordeeld.
8.1. Ingevolge artikel 1, onder k, van de planregels wordt onder bestaand verstaan:
- bebouwing: aanwezig op het tijdstip van de tervisielegging van het ontwerp-bestemmingsplan, dan wel die op dat tijdstip op basis van een afgegeven vergunning mag worden gebouwd, tenzij de regels anders bepalen;
- gebruik: het gebruik van gronden en bouwwerken, zoals dat bestaat op het tijdstip van de tervisielegging van het ontwerp-bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 5, lid 5.5.2, aanhef en onder b, is buitenpandige opslag niet toegestaan binnen de bestemming "Gemengd", behoudens bestaande buitenpandige uitstalling van het verkoopassortiment.
8.2. De Afdeling is van oordeel dat de raad in redelijkheid nieuwe buitenpandige opslag binnen de bestemming "Gemengd" heeft kunnen verbieden uit het oogpunt van het behoud van de beeldkwaliteit en het behoud van parkeerplaatsen in het plangebied. De raad behoefde in redelijkheid niet voor minder vergaande beperkingen op buitenpandige opslag te kiezen, nu daarmee niet het behoud van parkeerplaatsen is verzekerd. De raad heeft onbestreden toegelicht dat nieuwe buitenpandige opslag ten koste zou gaan van parkeerplaatsen en de parkeerdruk daarmee zou toenemen. Wat betreft het beroep van Onroerend Goed Kerkrade op het gelijkheidsbeginsel overweegt de Afdeling dat er een relevant verschil is tussen nieuw of illegaal gebruik en bestaand legaal gebruik. Bestaand legaal gebruik dient immers in beginsel als zodanig te worden bestemd, anders dan nieuw of illegaal gebruik. Ter zitting heeft de raad onbestreden toegelicht dat in het plangebied ten tijde van de terinzagelegging geen illegale buitenpandige opslag plaatsvond. De raad heeft dus niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld.
Het betoog faalt.
Bouwvlak
9. Onroerend Goed Kerkrade betoogt dat ten onrechte niet aan het gehele perceel een bouwvlak is toegekend, terwijl onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Beitel-Locht" het perceel voor 70% mocht worden bebouwd met gebouwen. Volgens haar bestaat er geen deugdelijke reden voor deze beperking van de bouwmogelijkheden. Onroerend Goed Kerkrade wijst er daarbij op dat bij nagenoeg alle andere percelen met de bestemmingen "Gemengd" en "Gemengd - Stadion" aan het gehele perceel een bouwvlak is toegekend. Ook wijst zij erop dat binnen de bestemming "Bedrijventerrein" aan de gehele percelen bouwvlakken zijn toegekend, zodat deze geheel bebouwd kunnen worden.
9.1. De raad heeft de bouwmogelijkheden op het perceel beperkt omdat op het onbebouwde deel ervan parkeerplaatsen aanwezig zijn en het van belang is deze parkeerplaatsen te behouden om te voorkomen dat de parkeerdruk toeneemt.
9.2. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, en i, van de planregels, zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden bestemd voor onder meer bedrijven tot en met categorie 3.2, zoals opgenomen in de Staat van bedrijfsactiviteiten - Bedrijventerrein en verhardingen en parkeervoorzieningen, met dien verstande dat parkeren en laden en lossen op eigen terrein dient plaats te vinden.
Ingevolge artikel 3, lid 3.2.1, onder a en b, mogen binnen de bestemming "Bedrijventerrein" hoofdgebouwen uitsluitend worden gebouwd ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" en mag het bouwperceel voor maximaal 80% worden bebouwd.
Ingevolge artikel 5, lid 5.2.1, onder a en b, mogen binnen de bestemming "Gemengd" hoofdgebouwen uitsluitend worden gebouwd ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" en mag het bouwvlak volledig worden bebouwd.
9.3. De Afdeling overweegt dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. De raad behoefde in redelijkheid niet aan het gehele perceel een bouwvlak toe te kennen, gelet op het belang van het behoud van parkeerplaatsen. Daarbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat Onroerend Goed Kerkrade ter zitting te kennen heeft gegeven geen concrete plannen te hebben om de bebouwing op het perceel uit te breiden. Voorts is de situatie op het perceel niet vergelijkbaar met de situatie op de andere percelen met de bestemmingen "Gemengd" en "Gemengd - Stadion". Op bijna alle andere percelen met de bestemmingen "Gemengd" en "Gemengd - Stadion" staat op nagenoeg het gehele perceel bestaande, legale bebouwing. Wat betreft de vergelijking met de percelen met de bestemming "Bedrijventerrein" overweegt de Afdeling dat bouwpercelen met deze bestemming voor maximaal 80% mogen worden bebouwd. Voorts dient het parkeren en laden en lossen binnen deze bestemming op eigen terrein plaats te vinden. Het is dus niet mogelijk de percelen met de bestemming "Bedrijventerrein" geheel te bebouwen, anders dan Onroerend Goed Kerkrade stelt.
Het betoog faalt.
Conclusie
10. Gelet op het voorgaande is het beroep van Onroerend Goed Kerkrade ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van Onroerend Goed Kerkrade bestaat geen aanleiding.
Het beroep van [appellante sub 2]
Inleiding
12. [appellante sub 2] exploiteert een bouwmarkt op het perceel [locatie] in de nabijheid van het plangebied. Zij vreest met name voor onaanvaardbare leegstand als gevolg van de toegestane oppervlakte aan bouwmarkten in het plangebied.
Detailhandel
13. [appellante sub 2] betoogt dat het plan ten onrechte een toename in de oppervlakte aan bouwmarkten mogelijk maakt. Volgens haar heeft de raad bij het bepalen van de maximaal toegestane oppervlakte aan bouwmarkten en tuincentra ten onrechte rekening gehouden met de oppervlakte van een vestiging van Karwei in het plangebied die inmiddels gesloten is. Ook heeft de raad volgens [appellante sub 2] daarbij ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen bouwmarkten en tuincentra. Zij stelt dat dit onderscheid ruimtelijk relevant is, omdat bouwmarkten en tuincentra als aparte branches moeten worden aangemerkt. Zij wijst er daarbij op dat in andere gemeenten wel een onderscheid is gemaakt tussen bouwmarkten en tuincentra. Volgens haar ontbreekt ook ten onrechte een omschrijving van wat onder een tuincentrum moet worden verstaan. [appellante sub 2] vreest dat een toename in de oppervlakte aan bouwmarkten zal leiden tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare leegstand. Zij wijst daarbij op de inmiddels gesloten vestiging van de Karwei. [appellante sub 2] stelt dat deze gesloten is vanwege het te grote aanbod aan bouwmarkten in de regio. Volgens [appellante sub 2] had de raad daarom alleen de huidige oppervlakte aan bouwmarkten, 21.500 m2, mogen toestaan in het plan. Ook is volgens haar ten onrechte de actuele regionale behoefte aan de toegestane perifere detailhandel binnen de bestemming "Gemengd", waaronder de toegestane oppervlakte aan bouwmarkten, niet aangetoond. Deze perifere detailhandel moet volgens haar als nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) worden aangemerkt, omdat voorheen alleen specifieke branches van perifere detailhandel waren toegestaan. Zo kan volgens [appellante sub 2] in het opslaggebouw van Shurgard detailhandel worden gevestigd. Ter onderbouwing van dit betoog wijst zij op overweging 9.3 van de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2202. Volgens haar volgt uit deze overweging dat een wijziging van de vorm van detailhandel als nieuwe stedelijke ontwikkeling moet worden aangemerkt.
14. De raad stelt zich op het standpunt dat hij geen onderscheid behoefde te maken tussen bouwmarkten en tuincentra. Verder strekt artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro volgens de raad niet ter bescherming van de belangen van [appellante sub 2], zodat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging. Het plan maakt volgens de raad binnen de bestemming "Gemengd" ook geen nieuwe stedelijke ontwikkelingen mogelijk, omdat geen nieuw ruimtebeslag plaatsvindt.
14.1. Ingevolge artikel 5, lid 5.5.1, onder b, van de planregels mag de totale bruto vloeroppervlakte aan bouwmarkten en detailhandel in dier- en tuinbenodigdheden gezamenlijk niet meer bedragen dan 35.000 m².
14.2. De Afdeling is van oordeel dat de raad bij het bepalen van de maximaal toegestane oppervlakte in lid 5.5.1, onder b, van de planregels in redelijkheid geen onderscheid behoefde te maken tussen tuincentra en bouwmarkten. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad heeft toegelicht dat het onderscheid tussen bouwmarkten en tuincentra in de praktijk vervaagt. De raad heeft er daarbij op gewezen dat de vestiging van de Hornbach op de Rodaboulevard uit een bouwmarkt en een tuincentrum bestaat. Voorts heeft de raad erop gewezen dat in de retailstructuurvisie bouwmarkten en tuincentra als één thema, doe-het-zelf en tuin, worden benaderd. Voorts is van belang dat niet in geschil is dat de leegstand op de Rodaboulevard al hoog is. De raad heeft toegelicht dat het om de leegstand ter plaatste tegen te gaan, wenselijk is flexibel te bestemmen en geen onderscheid te maken tussen tuincentra en bouwmarkten, omdat een leegstaand pand dan gemakkelijker kan worden ingevuld. [appellante sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is.
De Afdeling overweegt evenwel dat de raad heeft erkend dat hij bij het bepalen van de maximaal toegestane oppervlakte aan bouwmarkten en tuincentra ten onrechte rekening heeft gehouden met de oppervlakte van de inmiddels gesloten vestiging van Karwei. De raad heeft zich in zoverre op een ander standpunt gesteld dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan. Niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven. Gelet hierop is het bestreden besluit op dit punt niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
Het betoog slaagt.
14.3. Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling moet in onderlinge samenhang worden beoordeeld welk planologische beslag op de ruimte het voorliggende plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande plan en in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande plan, voorziet in een functiewijziging. De Afdeling is van oordeel dat de toegestane perifere detailhandel binnen de bestemming "Gemengd" niet als nieuwe stedelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt. Daarbij is van belang dat het plan binnen de bestemming "Gemengd" niet in nieuwe bebouwingsmogelijkheden voorziet en op de meeste percelen binnen de bestemming "Gemengd" reeds een vrijstelling op grond van de WRO voor een vorm van detailhandel was verleend. Voor zover [appellante sub 2] stelt dat sprake is van een als nieuwe stedelijke ontwikkeling aan te merken aanmerkelijke bestemmings- en gebruikswijziging met mogelijkheden tot nieuwvestiging, vergelijkbaar met de door haar vermelde uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2014, overweegt de Afdeling dat in die zaak niet alleen ten opzichte van het vorige plan aanzienlijk ruimere mogelijkheden werden geboden voor nieuwe grootschalige en perifere detailhandelsvoorzieningen, maar ook voor supermarkten. Reeds daarom verschilt die zaak van het voorliggende plan. Alleen ter plaatse van het opslaggebouw van Shurgard was onder het voorheen geldende planologische regime geen detailhandel toegestaan, maar in het plan is aan dit gebouw de functieaanduiding "opslag" toegekend. Op grond van artikel 5, lid 5.5.1, onder d, van de planregels is ter plaatse van de aanduiding "opslag" geen detailhandel toegestaan. Gelet op het voorgaande is artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing op de toegestane perifere detailhandel binnen de bestemming "Gemengd".
Het betoog faalt.
14.4. Nu het beroep van [appellante sub 2] op artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro faalt, behoeft niet te worden ingegaan op het standpunt van de raad dat artikel 8:69a van de Awb op dit punt in de weg staat een vernietiging van het bestreden besluit.
Plangrens
15. [appellante sub 2] betoogt dat haar bouwmarkt ten onrechte niet in het plan is opgenomen. Volgens haar behoort haar perceel in functioneel opzicht tot de Rodaboulevard. Zij wijst er daarbij op dat het winkelsluitingsregime voor de Rodaboulevard ook van toepassing is op haar bouwmarkt. Ook wijst zij erop dat het voorheen geldende bestemmingsplan "Beitel-Locht" zowel op een gedeelte van het plangebied als haar perceel zag. Tot slot wijst [appellante sub 2] erop dat in het voorontwerpplan "De Locht" uit 2003 zowel het gebied aan de westzijde van Locht, waarin haar perceel ligt, en de Rodaboulevard in het plangebied waren opgenomen.
15.1. De Afdeling overweegt dat de raad beleidsvrijheid toekomt bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening strekt. De door [appellante sub 2] aangevoerde omstandigheden betekenen niet dat een zodanige ruimtelijke samenhang bestaat tussen haar perceel en de Rodaboulevard dat haar perceel in het plan had moeten worden opgenomen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad ter zitting onbestreden heeft toegelicht dat het gebied aan de westzijde van Locht ruimtelijk bezien een ander karakter heeft en een andere problematiek kent dan de Rodaboulevard vanwege de in dat gebied liggende woningen. Deze woningen zijn als bedrijfswoning bestemd, maar worden veelal als burgerwoning gebruikt en liggen in de geluidzones van bedrijventerreinen.
Het betoog faalt.
Bestuurlijke lus
16. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding met toepassing van artikel 8:51d van de Awb de raad op te dragen binnen een termijn van twintig weken het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. De raad dient dit te doen door de toegestane oppervlakte in artikel 5, lid 5.5.2, onder b, van de planregels te wijzigen in die zin dat daarbij geen rekening meer wordt gehouden met de oppervlakte van de inmiddels gesloten vestiging van Karwei. Bij wijziging van het bestreden besluit behoeft geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb.
Proceskosten
17. Ten aanzien van [appellante sub 2] zal in de einduitspraak worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het door haar betaalde griffierecht.
Het beroep van Hornbach
18. Hornbach exploiteert een bouwmarkt en tuincentrum op het perceel Roda J.C. Ring 4. Zij betoogt dat in het plan ten onrechte geen bouwhoogte van 4 m is toegestaan voor terreinafscheidingen op haar perceel en een bouwhoogte van 5 m voor de stellingen in haar bouwstoffendepot. Zij wijst er daarbij op dat in de nota van zienswijzen staat dat op haar perceel terreinafscheidingen van 4 m hoog en stellingen van 5 m hoog zullen worden toegestaan.
18.1. Aan het perceel van Hornbach is de bestemming "Gemengd" toegekend.
Ingevolge artikel 5, lid 5.2.3, onder b en 2, van de planregels mag binnen de bestemming "Gemengd" de bouwhoogte van bouwwerken geen gebouwen zijnde maximaal 3 m bedragen, met uitzondering van terreinafscheidingen, waarvan de bouwhoogte voor de voorgevelrooilijn niet meer dan 1 m en daar achter niet meer dan 2 m mag bedragen.
18.2. De Afdeling overweegt dat in de nota van zienswijzen, die tot het bestreden besluit behoort, staat dat op het perceel van Hornbach terreinafscheidingen van 4 m hoog en stellingen van 5 m hoog mogelijk worden gemaakt. In het plan is dit evenwel niet opgenomen. Gelet hierop is het plan op dit punt in strijd met de rechtszekerheid vastgesteld.
Het betoog slaagt.
19. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding met toepassing van artikel 8:51d van de Awb de raad op te dragen binnen een termijn van twintig weken het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. De raad dient dit te doen door de planregels zodanig te wijzigen dat op het perceel van Hornbach terreinafscheidingen van 4 m hoog en stellingen van 5 m hoog zijn toegestaan. Bij wijziging van het bestreden besluit behoeft geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Het nieuwe besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt.
20. Ten aanzien van Hornbach zal in de einduitspraak worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het door haar betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van de commanditaire vennootschap CV Onroerend Goed Kerkrade ongegrond;
II. draagt naar aanleiding van de beroepen van [appellante sub 2] en anderen en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hornbach Holding B.V. de raad van de gemeente Kerkrade op om binnen twintig weken na verzending van deze uitspraak:
1. met inachtneming van overwegingen 16 en 19 de gebreken in het bestreden besluit te herstellen en
2. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
w.g. Hagen w.g. Van Driel Kluit
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2016
703.