Uitspraak
201503922/1/A1.
Datum uitspraak: 20 april 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1] en anderen, wonend te Middelburg,
2. [appellant sub 2], wonend te Middelburg,
3. de stichting Stichting Common House Elliot, gevestigd te Middelburg,
tegen de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 mei 2014 en 23 maart 2015 in zaken nrs. 13/4244, 13/4246, 13/4250, 13/4255, 13/4256, 13/4280, 13/4363, 13/4364 en 14/771 in het geding tussen:
[appellant sub 1] en anderen,
[appellant sub 2]
en
het college van burgemeester en wethouders van Middelburg.
Procesverloop
Bij besluit van 17 september 2012 heeft het college [belanghebbende] omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van de begane grond en de kelder van het pand op het perceel [locatie 1] te Middelburg (hierna onderscheidenlijk: het pand en het perceel) ten behoeve van het vestigen van een studentensociëteit met kelderbar en restaurant.
Bij besluit van 26 februari 2013 heeft het college de Stichting Common House Elliott (hierna: de Stichting) een exploitatievergunning verleend voor het exploiteren van het horecabedrijf "Common House" voor de kelderbar, het restaurant en de studielounge in het pand.
Bij besluit van 2 juli 2013 heeft het college de door [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] tegen het besluit van 17 september 2012 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard (hierna: besluit I).
Bij afzonderlijk besluit van 2 juli 2013 heeft het college de door [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] tegen het besluit van 26 februari 2013 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard (hierna: besluit II).
Bij besluit van 5 november 2013 heeft het college besluit II gewijzigd in die zin dat de motivering is aangepast door aan de exploitatievergunning overlastbeperkende maatregelen te verbinden (hierna: besluit IIa).
Bij tussenuitspraak van 23 mei 2014 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld de door haar geconstateerde gebreken in de besluiten I, II en IIa te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college bij besluit van 1 juli 2014 besluit I gewijzigd in die zin dat aan de overwegingen in dat besluit wat betreft de bouwactiviteit is toegevoegd dat de welstandscommissie in haar vergadering van 19 juni 2014 heeft geadviseerd dat het (ver)bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 12 van Pro de Woningwet en dat het college in zijn vergadering van 1 juli 2014 heeft besloten zich te conformeren aan het positieve advies van de welstandscommissie (hierna: besluit Ia).
Bij afzonderlijk besluit van 1 juli 2014 heeft het college, eveneens ter uitvoering van de tussenuitspraak, wijzigingen aangebracht in de overlastbeperkende maatregelen die waren opgesomd in besluit IIa (hierna: besluit IIb).
Bij uitspraak van 23 maart 2015 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de door [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] ingestelde beroepen tegen besluit I, zoals gewijzigd bij het besluit Ia, ongegrond verklaard, tegen besluit II, zoals gewijzigd bij de besluiten IIa en IIb gegrond verklaard, de besluiten II, IIa en IIb vernietigd, voor zover deze zien op de overlastbeperkende maatregelen, bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van de besluiten II, IIa en IIb en bepaald dat de onder 3.5 van de uitspraak opgesomde overlastbeperkende maatregelen onderdeel uitmaken van het besluit van 26 februari 2013, zoals nadien gewijzigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen de tussenuitspraak en de uitspraak hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[belanghebbende] heeft daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting geven.
De Stichting heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] en [belanghebbende] hebben zienswijzen ingediend.
De Stichting heeft nadere stukken ingediend,
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 februari 2016, waar de Stichting, vertegenwoordigd door J. Seib, bijgestaan door mr. A. Schreijenberg, advocaat te Middelburg, en het college, vertegenwoordigd door D.J.L. Brandwijk-van Rijswijk en P. Roelofs, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. B.W.G. Weeink, gehoord.
Overwegingen
1. De omgevings- en exploitatievergunningen zijn verleend voor het verrichten van sloop- en bouwwerkzaamheden aan het pand en het gebruiken en exploiteren van het pand als studentensociëteit ten behoeve van studenten, werknemers en docenten aan het University College Roosevelt (hierna: de UCR). De werkzaamheden zijn reeds gerealiseerd en het pand is sinds april 2014 als studentensociëteit in gebruik. Op de begane grond bevindt zich een restaurant met een bar dat vanaf 19.00 uur tot 24.00 uur wordt gebruikt als studielounge. In de kelder bevindt zich een bar met een (live)muziekvoorziening. Het sluitingsuur van de bar in de kelder is om 22.00 uur met uitzondering van de dinsdag- en donderdagavond wanneer het sluitingsuur 2.00 uur is. In het pand was voorheen een postkantoor gevestigd. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] zijn het niet eens met de verleende vergunningen vanwege de overlast die zij stellen te ondervinden van een studentensociëteit in het pand.
2. Vast staat en niet in geschil is dat het gebruik van het pand als studentensociëteit in strijd is met de ingevolge het ten tijde van het besluit I ter plaatse geldende bestemmingsplan "Hofplein-Lange Delft" op het perceel rustende de bestemming "Openbare en bijzondere doeleinden". Teneinde dat gebruik niettemin mogelijk te maken, heeft het college een omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
Het incidenteel hoger beroep van de Stichting met betrekking tot de omgevingsvergunning
3. De Stichting betoogt dat de rechtbank in de tussenuitspraak ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 2 juli 2013 over de omgevingsvergunning een motiveringsgebrek bevat dat met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan worden gepasseerd. Volgens haar bevat dat besluit geen motiveringsgebrek, nu het college zich daarin terecht op het standpunt heeft gesteld dat de studentensociëteit zachte horeca is in de zin van het Horecabeleidsplan. Daartoe voert zij aan dat het gebruik van het pand als studentensociëteit niet alleen ziet op het gebruik van de kelderbar, maar op het gebruik van de kelderbar en het restaurant tezamen, dat gebruik zich in hoofdzaak richt op het verstrekken van spijzen en maaltijden en de studentensociëteit vier van de zes geopende dagen rond 24.00 uur of eerder sluit. Dit, en de overlastbeperkende maatregelen die zij treft, brengen mee dat de effecten van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op de directe omgeving, niet van dien aard zijn dat dat gebruik van het pand als studentensociëteit als harde horeca dient te worden aangemerkt, aldus de Stichting.
3.1. Volgens het door de raad van de gemeente Middelburg (hierna: de raad) op 18 november 2002 vastgestelde Horecabeleidsplan wordt verstaan onder
- harde horeca: horecabedrijven die zich uitsluitend of in hoofdzaak richten op het verstrekken van al dan niet alcoholische dranken voor gebruik ter plaatse en het ten gehore brengen van levende en/of mechanische muziek, met uitzondering van nachtvergunningbedrijven. Deze bedrijven sluiten doorgaans om 2.00 uur of eerder.
- zachte horeca: horecabedrijven die zich uitsluitend of in hoofdzaak richten op het verstrekken van spijzen en/of maaltijden, en/of op het verstrekken van logies met uitzondering van nachtvergunningbedrijven. Deze sluiten doorgaans rond 24.00 uur of eerder.
3.2. Het standpunt van de Stichting ter zitting, dat de rechtbank in navolging van het college niet heeft onderkend dat het Horecabeleidsplan niet van toepassing is op de studentensociëteit, omdat ten tijde van de vaststelling van dat plan in de gemeente Middelburg geen studentensociëteiten aanwezig waren, wordt niet gevolgd. Daarbij is van belang dat een studentensociëteit met een bar en een restaurant een horecabedrijf is in de zin van het Horecabeleidsplan. In bijlage 1 van dit plan is een horecabedrijf als volgt omschreven: een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis, clubhuis, of daaraan verwante inrichting waar tegen vergoeding logies wordt verstrekt, dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen worden bereid of verstrekt (conform Model APV). Nu sprake is van een "daaraan verwante inrichting" en daardoor, naar overigens niet in geschil is, sprake is van een horecabedrijf zoals bedoeld in het Horecabeleidsplan, is het daarin neergelegde beleid van toepassing. Uit het Horecabeleidsplan, dat is bedoeld om de ruimtelijke gevolgen van horecabedrijven in Middelburg te reguleren, volgt niet dat het alleen ziet op horecabedrijven die ten tijde van de vaststelling van dat plan reeds bestonden.
3.3. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het pand wordt gebruikt voor harde horeca. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in het Horecabeleidsplan wordt vermeld dat indien een bedrijf zich richt op twee of meerdere activiteiten twijfel kan ontstaan over het gewicht van de ene activiteit ten opzichte van de andere. In dat geval wordt het bedrijf ingedeeld in de zwaarste van de relevante categorieën. Dit brengt mee dat het gebruik van het pand als studentensociëteit dient te worden aangemerkt als harde horeca vanwege de aanwezigheid van een kelderbar, die in hoofdzaak is gericht op het verstrekken van drank en het ten gehore brengen van mechanische muziek. Dat, als gesteld, de oppervlakte van de kelder geringer is dan die van de begane grond met het restaurant, de openingstijden van de kelder beperkter zijn dan die van het restaurant en de inkomsten uit alcoholische dranken geringer zijn dan de overige inkomsten, maken, wat daarvan zij, dat niet anders, reeds omdat uit het Horecabeleidsplan volgt dat bij de indeling in categorieën de verhouding tussen de verschillende activiteiten niet bepalend is. Voorts leidt het standpunt van de Stichting, dat de effecten van het gebruik van de kelderbar op de omgeving gering zijn vanwege de overlastbeperkende maatregelen die zijn getroffen, evenmin tot het oordeel dat het pand niet wordt gebruikt voor harde horeca. In de definities van harde en zachte horeca in het Horecabeleidsplan is de mate van overlast niet als onderscheidend criterium opgenomen. Dat de indeling in zachte en harde horeca volgens het Horecabeleidsplan voortkomt uit de effecten die de horeca heeft op haar directe omgeving, doet daaraan niet af.
Het betoog faalt.
4. Het incidenteel hoger beroep van de Stichting is ongegrond.
Het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] met betrekking tot de omgevingsvergunning
5. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het gebruik van het pand in strijd met het bestemmingsplan als studentensociëteit. Daartoe voeren zij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was af te wijken van het Horecabeleidsplan dat voor het gebied "Overig centrum Middelburg", waartoe de Lange Noordstraat behoort, uitsluitend zachte horeca toestaat. Evenzeer heeft de rechtbank miskend dat verlening van de omgevingsvergunning in strijd is met de Beleidsregels voor het afwijken van het bestemmingsplan, vastgesteld door het college op 17 mei 2011 (hierna: de Beleidsregels), nu het gebruik van het pand voor harde horeca leidt tot onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en gebouwen. De rechtbank heeft door in dat verband in aanmerking te nemen dat het pand uitsluitend toegankelijk is voor UCR-leden, niet onderkend dat blijkens de stukken bij uitzondering zowel voor de begane grond als de kelder ontheffing zal worden gevraagd om ook andere bezoekers toe te laten.
5.1. In het Horecabeleidsplan is voor het gebied "Overig centrum Middelburg" wat betreft harde horeca opgenomen: "consolideren: Handhaven aantal bedrijven buiten de horecagebieden, mits buurtfunctie".
In artikel 10 van Pro de Beleidsregels voor het afwijken van het bestemmingsplan, vastgesteld door het college op 17 mei 2011, wordt, indien het gaat om ontwikkelingen anders dan kleinschalige bedrijfsmatige ontwikkelingen aan huis, per afzonderlijke aanvraag beoordeeld of toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor mogelijk is. Daarbij dient in ieder geval te worden voldaan aan de voorwaarde dat de afwijking geen onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken tot gevolg heeft.
5.2. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het het Horecabeleidsplan van de raad als eigen beleidsuitgangspunt hanteert. Volgens het college bestaat aanleiding om voor de studentensociëteit af te wijken van het bepaalde in het Horecabeleidsplan, vanwege het bijzondere karakter van de studentensociëteit, dat onder meer tot uiting komt in het besloten karakter en de openingstijden, die beperkter zijn dan de gebruikelijke openingstijden van harde horecabedrijven. Daarbij is volgens het college van belang dat op het moment dat het Horecabeleidsplan werd vastgesteld in de gemeente Middelburg nog geen studentensociëteiten of plannen voor de oprichting daarvan bestonden, zodat met deze vorm van horeca in het Horecabeleidsplan geen rekening is gehouden.
Volgens het college heeft toepassing van het Horecabeleidsplan voor de Stichting gevolgen die onevenredig zijn in verhouding tot de met dat plan te dienen doelen. Daarbij is van belang dat de studentensociëteit geen onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken tot gevolg heeft, zodat in dat opzicht wordt voldaan aan het bepaalde in de Beleidsregels, aldus het college. Het college heeft daarbij in aanmerking genomen dat de kelderbar alleen op dinsdag- en donderdagavond een sluitingstijd heeft van 2.00 uur en overlastbeperkende maatregelen zijn getroffen waaronder het inzetten van een surveillanceteam, het toepassen van een sluissysteem en het instellen van een buurttelefoon. De omstandigheid dat de sociëteit een vaste groep bezoekers kent, maakt het eenvoudig personen aan te spreken op hun gedrag, aldus het college. Voorts heeft het college in aanmerking genomen dat de politie Zeeland op 15 augustus 2012 positief heeft geadviseerd over de aanvraag om een omgevingsvergunning en geen klachten zijn geregistreerd van overlast op de oude locatie van de studentensociëteit aan [locatie 2] in Middelburg. Verder heeft het college belang gehecht aan de omstandigheid dat het gebruik van het pand als studentensociëteit niet ver is verwijderd van de functies die het bestemmingsplan toestaat, alsmede dat het gebied is gericht op een menging van functies als wonen, kantoren, bedrijven, detailhandel en horeca.
5.3. Het college heeft in redelijkheid de hiervoor genoemde omstandigheden als bijzondere omstandigheden kunnen aanmerken die afwijking van het Horecabeleidsplan rechtvaardigen. Voorts heeft het college zich gelet op deze omstandigheden in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het verlenen van de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan geen onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken tot gevolg heeft, als bedoeld in de Beleidsregels. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit de door de Stichting bij de politie opgevraagde gegevens over eventuele klachten volgt dat de aanwezigheid van de studentensociëteit niet of nauwelijks tot het indienen van klachten aanleiding heeft gegeven. Dat, als gesteld door [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2], ontheffing kan worden gevraagd voor het toelaten van niet UCR-leden kan hen niet baten, reeds omdat een besluit op een dergelijke aanvraag hier niet aan de orde is.
De rechtbank is derhalve tot de juiste conclusie gekomen dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
Het betoog faalt.
Het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] met betrekking tot de exploitatievergunning
6. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de exploitatievergunning had behoren te weigeren. Daartoe voeren zij aan dat de rechtbank ten onrechte belang heeft gehecht aan de aan de exploitatievergunning verbonden overlastbeperkende maatregelen, nu deze niet afdwingbaar zijn en het college aldus zijn verantwoordelijkheden heeft afgewenteld op de Stichting. Voorts voeren [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] aan dat de rechtbank het college ten onrechte in de gelegenheid heeft gesteld de door haar geconstateerde gebreken in de exploitatievergunning te herstellen, nu het toepassen van de bestuurlijke lus niet is bedoeld voor ernstige onherstelbare gebreken als hier aan de orde.
6.1. Ingevolge artikel 8:51a van de Algemene wet bestuursrecht kan de bestuursrechter het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Ingevolge artikel 2.3.1.2, eerste lid van de Algemene Plaatselijke Verordening Middelburg 1997 is het verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
Ingevolge artikel 2.3.1.9 treedt, indien een horecabedrijf geen inrichting is in de zin van artikel 174 van Pro de Gemeentewet, niet de burgemeester maar het college op als bevoegd bestuursorgaan.
Ingevolge artikel 2.3.1.2, vierde lid, kan het college de vergunning als bedoeld in het eerste lid geheel of gedeeltelijk weigeren, indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf of in strijd is met het door de gemeenteraad vastgestelde horecabeleid.
Ingevolge het zesde lid houdt het college bij de toepassing van de in het vierde lid genoemde weigerings-, intrekkings- en wijzigingsgrond rekening met het karakter van de straat en de wijk, waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van het horecabedrijf.
Ingevolge artikel 1.4, eerste lid, kunnen aan een krachtens deze verordening verleende vergunning, ontheffing of verlof voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen mogen slechts strekken tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning, ontheffing of verlof is vereist.
6.2. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de studentensociëteit niet op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van de studentensociëteit, zodat het college de exploitatievergunning terecht heeft verleend.
De rechtbank heeft daartoe in de tussenuitspraak overwogen dat het merendeel van de in besluit IIa opgenomen overlastbeperkende maatregelen helder en afdwingbaar is, zoals het inzetten van surveillanceteams en het gebruik van het sluissysteem. Bij een enkele maatregel was echter de formulering, dan wel de onderbouwing volgens de rechtbank niet deugdelijk. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld deze gebreken te herstellen.
De rechtbank heeft in de einduitspraak geoordeeld dat het college de door haar geconstateerde gebreken heeft hersteld, behalve dat het college ten onrechte de maatregel, dat de Stichting zorg moet dragen voor strikte naleving van de voorschriften uit het bestuursreglement van 7 januari 2013 heeft geschrapt met als reden dat dat reglement al deel uitmaakt van de op 9 april 2013 aan de Stichting verleende vergunning krachtens de Drank- en Horecawet. Teneinde het geschil finaal te beslechten heeft de rechtbank, zelf in de zaak voorziend, bepaald dat aan de exploitatievergunning alsnog de overlastbeperkende voorschriften uit het bestuursreglement worden verbonden.
6.3. De rechtbank is op goede gronden tot het hiervoor weergegeven oordeel gekomen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de studentensociëteit niet op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van de studentensociëteit. De rechtbank heeft in dit verband terecht in aanmerking genomen dat het college aan de exploitatievergunning overlastbeperkende maatregelen heeft verbonden. Het standpunt van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2], dat deze maatregelen niet afdwingbaar zijn en het college zijn verantwoordelijkheden op de Stichting heeft afgewenteld, wordt niet gevolgd. Hetgeen [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben aangevoerd bevat geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat deze maatregelen voldoende houvast bieden om handhavend op te treden in het geval zij niet in acht worden genomen.
Nu de door de rechtbank geconstateerde gebreken waren te herstellen, bestaat voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank het college daartoe ten onrechte met toepassing van de bestuurlijke lus in de gelegenheid heeft gesteld.
Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] is ongegrond.
8. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen tussenuitspraak en uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Soede
Voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2016
270-757.