Uitspraak
201409903/1/V1.
Datum uitspraak: 11 september 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 11 november 2014 in zaken nrs. 13/25395 en 13/25394 in het geding tussen:
[vreemdeling 1] en [vreemdeling 2]; tezamen hierna: de vreemdelingen)
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 23 mei 2013 heeft de staatssecretaris aanvragen van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen en tegen vreemdeling 2 een inreisverbod uitgevaardigd.
Bij onderscheiden besluiten van 4 september 2013 heeft de staatssecretaris de daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 11 november 2014 heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen gegrond verklaard en deze besluiten vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. M.J.W. Melchers, advocaat te Utrecht, hebben een verweerschrift ingediend.
De staatssecretaris heeft een nader stuk ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. De vreemdelingen hebben aanvragen ingediend om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in het kader van de overgangsregeling van de Regeling langdurig verblijvende kinderen (hierna: de Regeling), ten tijde van de aanvragen neergelegd in paragraaf B22/3 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000).
Vreemdeling 1 is de minderjarige zoon van vreemdeling 2.
2. Volgens paragraaf B22/3.1 van de Vc 2000, zoals luidend ten tijde van de aanvragen en voor zover hier van belang, verleent de staatssecretaris een verblijfsvergunning aan een vreemdeling die zich gedurende de periode van verblijf in Nederland niet langer dan een aaneengesloten periode van drie maanden heeft onttrokken aan het toezicht van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND), de Dienst Terugkeer en Vertrek (hierna: de DT&V), het Centraal Orgaan opvang asielzoekers, de Vreemdelingenpolitie (in het kader van de meldplicht) of, in het geval van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, voogdijinstelling Nidos.
Volgens dezelfde paragraaf neemt de staatssecretaris aan dat sprake is van niet langdurig onttrekken aan het toezicht indien de desbetreffende vreemdeling en zijn eventuele gezinsleden sinds 27 juli 2010 bekend zijn bij de hiervoor genoemde instanties en niet langer dan een aaneengesloten periode van maximaal drie maanden uit beeld zijn geweest.
3. De staatssecretaris heeft de vreemdelingen tegengeworpen dat zij niet voldoen aan het vereiste dat zij zich sinds 27 juli 2010 (hierna: de peildatum) niet langer dan een aaneengesloten periode van drie maanden hebben onttrokken aan voornoemd toezicht (hierna: het toezichtsvereiste).
4. In de enige grief klaagt de staatssecretaris onder meer dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar haar uitspraak van 1 september 2014 (ECLI:NL:RBDHA:2014:10910) heeft overwogen dat hij zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdelingen zich hebben onttrokken aan het toezicht, nu niet is gebleken dat deze zich door eigen handelen vanaf de peildatum actief en doelbewust hebben onttrokken aan het toezicht. De staatssecretaris voert daartoe onder verwijzing naar het door hem tegen die uitspraak ingestelde hoger beroep aan dat de rechtbank de Regeling onjuist heeft uitgelegd.
4.1. Op het door de staatssecretaris tegen voornoemde uitspraak van 1 september 2014 ingestelde hoger beroep heeft de Afdeling beslist bij uitspraak van 20 mei 2015 in zaak nr. 201408025/1/V1. Uit de overwegingen van die uitspraak, waarbij de Afdeling blijft, volgt dat de grief slaagt.
5. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. Hetgeen overigens als grief is aangevoerd behoeft geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zullen de besluiten van 4 september 2013 worden getoetst in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden in zoverre daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
6. De vreemdelingen hebben aangevoerd dat het toezichtsvereiste kennelijk onredelijk is, nu dit op gespannen voet staat met het uitgangspunt van de Regeling, te weten het beschermen van de belangen van gewortelde kinderen, en voorts het gedrag van ouders ten onrechte aan hun kinderen wordt toegerekend.
De staatssecretaris heeft zich met juistheid op het standpunt gesteld dat hij in het debat van 12 maart 2013 (Handelingen II 2012/13, nr. 60) expliciet heeft aangegeven dat hij zich bij de totstandkoming van de Regeling niet heeft gebaseerd op het Voorstel van wet van de leden Spekman en Voordewind tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 houdende versterking van de positie van in Nederland gewortelde minderjarige vreemdelingen (Kamerstukken II 2011/12, 33068, nr. 2) en dat worteling geen criterium van de Regeling is.
Voorts beoordeelt de staatssecretaris aanvragen in het kader van de Regeling met inachtneming van de gezinsbanden en in de context van het gezin en verleent hij in beginsel dan ook een verblijfsvergunning aan gezinsleden van het kind dat als hoofdpersoon wordt beschouwd en aan wie een verblijfsvergunning wordt verleend. Onder deze omstandigheden en in het licht van de grote mate van beleidsvrijheid die de staatssecretaris heeft bij het vaststellen van de criteria van de Regeling, heeft hij in redelijkheid het handelen van vreemdeling 2 aan vreemdeling 1 kunnen toerekenen.
Voor het oordeel dat het toezichtsvereiste op de door de vreemdelingen genoemde gronden kennelijk onredelijk is bestaat derhalve geen aanleiding.
Deze beroepsgrond faalt.
7. De vreemdelingen hebben voorts aangevoerd dat het toezichtsvereiste discriminatoir is, nu de peildatum willekeurig is gekozen.
De staatssecretaris heeft terecht opgemerkt dat, zoals hij in zijn brief van 2 april 2013 (Kamerstukken II 2012/13, 19 637, nr. 1644) heeft aangegeven, de peildatum is gekozen naar aanleiding van de uitspraak van het gerechtshof Den Haag van die datum, die aanleiding vormde voor het bieden van onderdak aan (gezinnen met) minderjarige kinderen en dat ook een vreemdeling die - zoals hier het geval - vóór de peildatum de opvang reeds heeft (moeten) verlaten, in beeld kan blijven door zich tot de IND of de DT&V te wenden.
Voorts heeft de Afdeling in de uitspraak van 4 maart 2015 in zaak nr. 201408150/1/V1, overwogen dat de staatssecretaris het gemaakte onderscheid tussen vreemdelingen die zich al dan niet hebben onttrokken aan het toezicht in redelijkheid gerechtvaardigd heeft kunnen achten.
Tenslotte faalt het betoog van de vreemdelingen dat indien de peildatum buiten toepassing wordt gelaten zij wel voldoen aan het toezichtsvereiste, nu de vreemdelingen niet hebben weersproken dat zij vanaf de beëindiging van hun verblijf in de Onderdaklocatie op 13 maart 2008 tot aan de telefonische aanmelding voor de Regeling op 1 februari 2013 niet in beeld waren bij de in de Regeling genoemde instanties.
Deze beroepsgrond faalt.
8. De vreemdelingen hebben verder aangevoerd dat bij de belangenafweging in het kader van artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) aan het belang van vreemdeling 1 onvoldoende gewicht is toegekend, gelet op artikel 3 van Pro het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK).
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 13 november 2013 in zaak nr. 201207970/1/V3) volgt uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens - onder meer de arresten Rodrigues da Silva en Hoogkamer tegen Nederland van 31 januari 2006, nr. 50435/99, Osman tegen Denemarken van 14 juni 2011, nr. 38058/09, Nunez tegen Noorwegen van 28 juni 2011, nr. 55597/09, en het arrest Butt tegen Noorwegen van 4 december 2012, nr. 47017/09 (hierna: het arrest Butt) (www.echr.coe.int) - en de jurisprudentie van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 13 juli 2009 in zaak nr. 200903237/1/V2 - dat bij de belangenafweging in het kader van het door artikel 8 van Pro het EVRM beschermde recht op respect voor het privéleven onderscheidenlijk het familie- en gezinsleven een fair balance moet worden gevonden tussen het belang van de betrokken vreemdeling en diens familie enerzijds en het Nederlands algemeen belang dat is gediend met het voeren van een restrictief toelatingsbeleid anderzijds. Daarbij moeten alle voor die belangenafweging van betekenis zijnde feiten en omstandigheden kenbaar worden betrokken.
Uit het arrest Butt kan voorts worden afgeleid dat zwaarwegende redenen van migratiebeleid in beginsel aanleiding zijn het gedrag van de ouders van een vreemdeling aan de desbetreffende vreemdeling toe te rekenen, in verband met het risico dat ouders gebruikmaken van de positie van hun kinderen om een verblijfsrecht te verkrijgen. Indien de desbetreffende vreemdeling dan wel diens ouders konden - althans hadden moeten - weten dat het verblijfsrecht van die vreemdeling onzeker was, bestaat slechts onder bijzondere omstandigheden reden voor de conclusie dat op grond van artikel 8 van Pro het EVRM een verplichting bestaat tot het laten voortzetten van het privéleven onderscheidenlijk familie- en gezinsleven.
8.2. De rechter dient te beoordelen of de staatssecretaris alle relevante feiten en omstandigheden in zijn belangenafweging heeft betrokken en, indien dit het geval is, of de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat die afweging heeft geresulteerd in een fair balance tussen enerzijds het belang van de vreemdeling bij de uitoefening van het privéleven en familie- en gezinsleven hier te lande en anderzijds het algemeen belang van de Nederlandse samenleving bij het voeren van een restrictief toelatingsbeleid. Deze maatstaf impliceert dat de toetsing door de rechter enigszins terughoudend dient te zijn.
8.3. Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (onder meer bij uitspraken van 7 februari 2012 in zaak nr. 201103064/1/V2 en 23 augustus 2012 in zaak nr. 201100449/1/V1) heeft artikel 3 van Pro het IVRK rechtstreekse werking in zoverre het ertoe strekt, dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind dienen te worden betrokken. Wat betreft het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat het eerste lid van artikel 3 van Pro het IVRK, gelet op de formulering ervan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Wel dient door de bestuursrechter in dit verband te worden getoetst, of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven. Deze toets heeft een terughoudend karakter.
8.4. Vreemdeling 2 heeft in 2001 een aanvraag om haar een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen ingediend. De afwijzing van deze aanvraag is door de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2004 in zaak nr. 200401027/1 in rechte onaantastbaar geworden. Vreemdeling 2 heeft voorts, mede namens vreemdeling 1, in 2004 wederom een aanvraag om haar een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen ingediend. De afwijzing van deze aanvraag is door de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2007 in zaak nr. 200706228/1 in rechte onaantastbaar geworden.
De vreemdelingen konden door de afwijzing van voornoemde aanvragen weten dat hun verblijfspositie onzeker was, zodat slechts onder bijzondere omstandigheden reden bestaat voor de conclusie dat op grond van artikel 8 van Pro het EVRM een verplichting bestaat tot het laten voortzetten van het privéleven onderscheidenlijk familie- en gezinsleven in Nederland.
De staatssecretaris heeft niet ten onrechte de omstandigheid dat vreemdeling 1 in Nederland is geboren en hier langdurig verblijft, waardoor hij in Nederland geworteld is geraakt, niet als bijzondere omstandigheid aangemerkt. Voorts heeft hij zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat uit de orthopedagogische rapportage betreffende vreemdeling 1 niet volgt dat sprake is van dusdanig bijzondere en individuele omstandigheden dat het onmogelijk is voor vreemdeling 1 om met vreemdeling 2 terug te keren naar Rusland. Daarbij heeft de staatssecretaris niet ten onrechte van belang geacht dat vreemdeling 2 in Rusland is geboren en daar een groot deel van haar leven heeft doorgebracht, zodat in redelijkheid mag worden verwacht dat zij geen onoverkomelijke aanpassingsproblemen zal ondervinden bij terugkeer naar haar land van herkomst en zij vreemdeling 1 kan helpen om zich aan te passen aan de cultuur en samenleving van dat land.
Voor het oordeel dat de staatssecretaris zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van vreemdeling 1 bestaat geen aanleiding.
In het licht van het voorgaande heeft de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat de belangenafweging in het kader van artikel 8 van Pro het EVRM in het nadeel van de vreemdelingen uitvalt.
Deze beroepsgrond faalt.
9. De vreemdelingen hebben voorts aangevoerd dat de staatssecretaris ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om toepassing te geven aan artikel 4:84 van Pro de Awb.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2009 in zaak nr. 200808634/1/V3 volgt dat aangevoerde omstandigheden slechts tot afwijking van een beleidsregel kunnen nopen, indien die omstandigheden binnen strekking en reikwijdte van de wettelijke bevoegdheid vallen ter invulling waarvan de beleidsregel strekt. Voorts volgt uit die uitspraak dat alleen omstandigheden die moeten worden geacht niet bij de totstandkoming van de beleidsregel te zijn betrokken, bijzonder zijn als bedoeld in voormeld artikel 4:84 van Pro de Awb.
Het langdurig verblijf van vreemdelingen in Nederland en de gevolgen daarvan zijn omstandigheden die door de staatssecretaris bij de vaststelling van de Regeling zijn betrokken. Deze zijn derhalve niet aan te merken als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb.
Deze beroepsgrond faalt.
10. De vreemdelingen hebben verder aangevoerd dat de staatssecretaris ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn discretionaire bevoegdheid.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 22 oktober 2014 in zaak nr. 201404129/1/V1 brengt geen rechtsregel mee dat een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in het kader van de Regeling tevens een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd wegens bijzondere individuele omstandigheden impliceert. Dat de staatssecretaris in sommige gevallen aanleiding heeft gezien om ambtshalve een zodanige verblijfsvergunning te verlenen, laat onverlet dat hij daartoe niet verplicht is en dat de vreemdelingen een daartoe strekkende aanvraag kunnen indienen indien zij van mening zijn aanspraak te hebben op een zodanige vergunning.
Deze beroepsgrond faalt.
11. De vreemdelingen hebben ten slotte aangevoerd dat zij ten onrechte niet op de door hen gemaakte bezwaren zijn gehoord. Daartoe hebben zij betoogd dat hun beroep op artikel 8 van Pro het EVRM een zorgvuldige belangenafweging vereist en dat ingevolge artikel 12 van Pro het IVRK kinderen moeten worden gehoord.
11.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 december 2008 in zaak nr. 200802115/1) mag de staatssecretaris met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van het horen afzien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het bezwaar niet kan leiden tot een andersluidend besluit. Gelet op de motivering van de besluiten van 23 mei 2013 en hetgeen de vreemdelingen daartegen in bezwaar hebben aangevoerd, mede bezien in het licht van hetgeen hiervoor is overwogen, is aan deze maatstaf voldaan.
Er bestaat geen grond voor het oordeel dat artikel 12 van Pro het IVRK is geschonden door de handelwijze van de staatssecretaris. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 mei 2011 in zaak nr. 201011016/1/V1) volgt uit de tekst noch uit de strekking van deze bepaling dat deze tot meer verplicht dan dat aan minderjarigen inzake het horen gelijke waarborgen worden geboden als aan meerderjarigen in soortgelijke procedures. Voor het oordeel dat een zorgvuldige belangenafweging in dit geval meebrengt dat de vreemdelingen dienden te worden gehoord bestaat evenmin aanleiding.
Deze beroepsgrond faalt.
12. De beroepen tegen de besluiten van 4 september 2013 zijn ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 11 november 2014 in zaken nrs. 13/25395 en 13/25394;
III. verklaart de in die zaken ingestelde beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. E. de Groot, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. De Groot
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2015
210.