Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 13/29485
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres 1],
geboren op 30 januari 2004, eiseres 1,
[eiser],geboren op [geboortedatum 1], eiser,
[eiseres 2],geboren op [geboortedatum 2], eiseres 2, en
[eiseres 3],geboren op [geboortedatum 3], eiseres 3,
[eiser],geboren op [geboortedatum 1], eiser,
[eiseres 2],geboren op [geboortedatum 2], eiseres 2, en
[eiseres 3],geboren op [geboortedatum 3], eiseres 3,
allen van Oezbeekse nationaliteit,
V-nummer [nummer], eisers,
(gemachtigde: mr. M.C. de Jong),
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, verweerder,
(gemachtigde: mr. L. Pricker).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 augustus 2013 heeft verweerder de aanvragen van eiser en eiseressen 2 en 3 om verlening van een verblijfsvergunning op grond van de Overgangsregeling langdurig verblijvende kinderen afgewezen en hen daarbij een inreisverbod opgelegd voor de duur van twee jaren. Bij besluit van 6 augustus 2013 heeft verweerder de aanvraag van eiseres 1 voor een verblijfsvergunning regulier op grond van de Overgangsregeling langdurig verblijvende kinderen afgewezen.
Bij besluit van 12 november 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen voornoemde besluiten ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2014. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het onderzoek ter zitting is geschorst om verweerder gelegenheid te geven schriftelijk te reageren op ter zitting gestelde vragen.
De schriftelijke reactie van verweerder is op 25 maart 2014 door de rechtbank ontvangen. Eisers hebben bij brief van 26 maart 2014 hun standpunt over deze reactie kenbaar gemaakt.
Partijen hebben in voormelde brieven toestemming gegeven een nadere zitting achterwege te laten. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Het onderzoek ter zitting is geschorst om verweerder gelegenheid te geven schriftelijk te reageren op ter zitting gestelde vragen.
De schriftelijke reactie van verweerder is op 25 maart 2014 door de rechtbank ontvangen. Eisers hebben bij brief van 26 maart 2014 hun standpunt over deze reactie kenbaar gemaakt.
Partijen hebben in voormelde brieven toestemming gegeven een nadere zitting achterwege te laten. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.
De rechtbank stelt vast dat de aanvraag van eisers expliciet ziet op de verlening van een vergunning op grond van de Overgangsregeling langdurig in Nederland verblijvende kinderen nu op het aanvraagformulier enkel het desbetreffende vakje is aangekruist.
2.
Volgens het op 1 februari 2013 in werking getreden Wijzigingsbesluit Vreemdelingen-circulaire (WBV) 2013/1, de Regeling ‘Langdurig verblijvende kinderen’ (hierna: Regeling), verleent verweerder in het kader van de daarin opgenomen overgangsregeling een vergunning aan de vreemdeling die in het kader van de Regeling als hoofdpersoon kan worden beschouwd en:
a. die jonger is dan 21 jaar op de startdatum van de peilperiode (29 oktober 2012);
b. die zelf, dan wel ten behoeve van wie, op de startdatum van de peilperiode tenminste vijf jaar voor het bereiken van de leeftijd van 18 jaar een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft, dan wel is, ingediend bij de IND en na die aanvraag tenminste vijf jaar in Nederland heeft verbleven;
c. die zich gedurende de periode van verblijf in Nederland niet langer dan een aaneengesloten periode van drie maanden heeft onttrokken aan het toezicht van IND, DT&V, COA of de Vreemdelingenpolitie (in het kader van de meldplicht), of in het geval van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, van voogdijinstelling Nidos; én
d. die, voor zover van toepassing, vooraf schriftelijk heeft aangegeven dat hij zijn lopende procedures onvoorwaardelijk intrekt bij verblijfsverlening op grond van de Regeling.
De IND verleent ingevolge voornoemd beleid ook een vergunning aan gezinsleden die deel uitmaken van het gezin van de vreemdeling aan wie een vergunning wordt verleend, tenzij de feitelijke gezinsband inmiddels is verbroken.
In de Regeling is - voor zover hier van belang - ten aanzien van voorwaarde c het volgende opgenomen: de IND neemt aan dat sprake is van niet langdurig onttrokken aan het toezicht indien de vreemdeling en zijn eventuele gezinsleden:
•sinds 27 juli 2010 bekend is bij de IND, DT&V, COA, Vreemdelingenpolitie (in het kader van de opgelegde meldplicht), of in het geval van alleenstaande minderjarige vreemdelingen bij voogdijinstelling Nidos; én
•niet langer dan een aaneengesloten periode van maximaal drie maanden uit beeld is geweest. Indien sprake is van meerdere perioden, alle korter dan drie maanden, waarbij de vreemdeling uit beeld is geweest, werpt de IND dit niet tegen ook al is het totaal aantal drie of meer maanden.
a. die jonger is dan 21 jaar op de startdatum van de peilperiode (29 oktober 2012);
b. die zelf, dan wel ten behoeve van wie, op de startdatum van de peilperiode tenminste vijf jaar voor het bereiken van de leeftijd van 18 jaar een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft, dan wel is, ingediend bij de IND en na die aanvraag tenminste vijf jaar in Nederland heeft verbleven;
c. die zich gedurende de periode van verblijf in Nederland niet langer dan een aaneengesloten periode van drie maanden heeft onttrokken aan het toezicht van IND, DT&V, COA of de Vreemdelingenpolitie (in het kader van de meldplicht), of in het geval van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, van voogdijinstelling Nidos; én
d. die, voor zover van toepassing, vooraf schriftelijk heeft aangegeven dat hij zijn lopende procedures onvoorwaardelijk intrekt bij verblijfsverlening op grond van de Regeling.
De IND verleent ingevolge voornoemd beleid ook een vergunning aan gezinsleden die deel uitmaken van het gezin van de vreemdeling aan wie een vergunning wordt verleend, tenzij de feitelijke gezinsband inmiddels is verbroken.
In de Regeling is - voor zover hier van belang - ten aanzien van voorwaarde c het volgende opgenomen: de IND neemt aan dat sprake is van niet langdurig onttrokken aan het toezicht indien de vreemdeling en zijn eventuele gezinsleden:
•sinds 27 juli 2010 bekend is bij de IND, DT&V, COA, Vreemdelingenpolitie (in het kader van de opgelegde meldplicht), of in het geval van alleenstaande minderjarige vreemdelingen bij voogdijinstelling Nidos; én
•niet langer dan een aaneengesloten periode van maximaal drie maanden uit beeld is geweest. Indien sprake is van meerdere perioden, alle korter dan drie maanden, waarbij de vreemdeling uit beeld is geweest, werpt de IND dit niet tegen ook al is het totaal aantal drie of meer maanden.
3.
Uit de toelichting op de Regeling, neergelegd in WBV 2013/1, blijkt dat de periode waarover de toets ten aanzien van het langdurig onttrekken aan het toezicht plaatsvindt, ingaat op het moment dat uitgeprocedeerde gezinnen met minderjarige kinderen niet meer op straat mochten worden gezet (uitspraak van 27 juli 2010 van het gerechtshof Den Haag, JV 2010, 328). Naar aanleiding van deze uitspraak zijn de gezinslocaties opgericht.
4.
Blijkens de gronden van beroep en het verhandelde ter zitting ziet het geschil op de vraag of verweerder op grond van de Regeling op goede gronden het standpunt heeft ingenomen dat eisers niet voldoen aan de voorwaarde dat zij zich niet langer dan een aaneengesloten periode van drie maanden aan het toezicht hebben onttrokken. Het geschil spitst zich daarbij toe op de uitleg van de door verweerder in zijn beleid gehanteerde begrippen ‘onttrekken aan het toezicht’ en ‘uit (of in) beeld zijn (geweest)’.
5.
Verweerder heeft het bezwaar kennelijk ongegrond verklaard. Onder verwijzing naar de Regeling, het Kamerdebat daarover op 12 maart 2013, de brief van verweerder naar aanleiding van dat Kamerdebat van 2 april 2013 (TK 19637, nr. 1644), de uitspraak van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Arnhem, van 20 september 2013 (AWB 13/18213) en de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Den Bosch, van 1 oktober 2013 (AWB 13/20295), naar aanleiding van het verzoek van eisers hangende hun bezwaarprocedure, heeft verweerder in het bestreden besluit zijn standpunt gehandhaafd dat eisers niet hebben aangetoond dat zij zich niet aan het toezicht zoals bedoeld in de Regeling hebben onttrokken. Verweerder is van mening dat in eisers geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Daarnaast stelt verweerder zich op het standpunt dat in het geval van eisers geen sprake is van schending van het bepaalde in artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
6.
Eisers zijn van mening dat verweerder hen ten onrechte niet heeft gehoord naar aanleiding van hun bezwaren. Zij stellen te hebben aangetoond dat zij vanaf 2002 steeds onder toezicht van (rijks)overheidsinstanties hebben gestaan. Zij hebben daartoe vele stukken overgelegd. Ook hebben zij door de burgemeester van Rotterdam ondertekende verklaringen overgelegd waaruit blijkt dat het gezin steeds onder enige vorm van (gemeentelijk) toezicht is geweest. Zij hebben zich dus niet onttrokken aan het toezicht, zodat deze uitsluitingsgrond van de Regeling niet op hen van toepassing is. Zij stellen dat over de uitleg van de bepalingen omtrent deze uitsluitingsgrond enige onduidelijkheid is ontstaan. In dit verband verwijzen zij naar de uitspraak van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Arnhem, van 22 oktober 2013, waaruit blijkt dat onduidelijk is wat nu precies bedoeld wordt met ‘in beeld zijn’. Zij constateren een discrepantie tussen de schijnbaar limitatieve opsomming van de organen uit de vreemdelingenketen in de Regeling en de wijze waarop verweerder in het besluit in primo steeds het woord rijkstoezicht gebruikt, zodat de vraag is of het feit dat zij onder toezicht van andere organen van de rijksoverheid zijn geweest ook voldoende is om aan te nemen dat zij ‘in beeld zijn geweest’. In dit verband verwijzen zij tevens naar de beantwoording op 22 februari 2013 van Kamervragen door verweerder, waarin hij heeft geschreven dat deze voorwaarde geldt om te voorkomen dat vreemdelingen die zich hebben onttrokken aan het toezicht van de Rijksoverheid en een leven in de illegaliteit hebben verkozen, nu in aanmerking zouden kunnen komen voor de Regeling. Zij wijzen er nogmaals op dat zij niet een leven in de illegaliteit hebben verkozen en zich niet actief of passief hebben onttrokken aan het toezicht. De burgemeester voerde in de periode vanaf juli 2010 het beheer over de politie (zoals blijkt uit artikel 24, eerste lid, van de Politiewet 1993, zoals geldend t/m 2012), politieambtenaren die het toezicht uitoefenden over vreemdelingen onder deze wet stonden onder leiding van de korpschef. Op een periode van drie maanden na stonden eisers dus via het gemeentelijke toezicht eveneens onder toezicht van de vreemdelingenpolitie. In dit kader verwijzen eisers ook naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem, van 16 oktober 2013 (AWB 13/19203, 13/20602).
7.
Ter zitting hebben eisers benadrukt dat de voorwaarde dat een vreemdeling zich niet mag hebben onttrokken aan het toezicht een actieve handeling van de vreemdeling veronderstelt. Deze opvatting wordt naar hun mening ondersteund door het feit dat verweerder in het Kamerdebat heeft gesteld dat vreemdelingen die een leven in de illegaliteit hebben verkózen, niet in aanmerking mogen komen voor verblijf op grond van de Regeling. Eisers hebben eveneens gewezen op de hiervoor onder 3 vermelde toelichting op de Regeling en op het feit dat er door verweerder naar aanleiding van de uitspraken van het gerechtshof te Den Haag gezinslocaties zijn geopend. Verweerder gaat er daarom van uit dat het voor gezinnen mogelijk moet zijn geweest om vanaf 27 juli 2010 in beeld te zijn geweest. Maar de situatie van eisers laat juist zien dat dit in de praktijk niet altijd opgaat. De uitspraken van het gerechtshof en de Hoge Raad (hierna: HR) hadden voor hen geen enkele betekenis nu zij op dat moment reeds gemeentelijke opvang genoten in Capelle aan de IJssel. Indien eisers hadden geprobeerd een plaats in een gezinslocatie te bemachtigen, zouden zij daar niet zijn toegelaten. Immers, de Staat heeft de opvangverplichtingen die uit de tussenuitspraak van het gerechtshof zijn af te leiden, steeds beperkt tot een verbod om mensen op straat te zetten. En ook na de uitspraak van de HR van 21 september 2012, zouden eisers geen toegang hebben gekregen tot opvang in een gezinslocatie. Verweerder stelde in zijn reactie op deze uitspraak dat de door de HR vastgestelde rechtsplicht van de Staat een individuele beoordeling vereist. Of er een verantwoordelijkheid van de Staat bestaat in een individuele zaak is afhankelijk van de uitkomst van de beoordeling of een gezin in een humanitaire noodsituatie terechtkomt bij gebrek aan optreden van de Staat (TK 19637, nr. 1587). Nu eisers duurzaam gemeentelijk onderdak hadden, zou in hun geval niet aangenomen zijn dat zij in een humanitaire noodsituatie zouden zijn gekomen, indien hun toegang tot een gezinslocatie werd geweigerd. Eisers concluderen dan ook dat zij zich buiten hun schuld in een situatie bevinden waarin de plicht om in beeld te zijn veel meer van hen vereist dan voor de meeste andere vreemdelingen die een aanvraag doen op grond van de Regeling.
8.
Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat vreemdelingen zoals eisers, die niet (meer) in de rijksopvang verbleven en daarmee niet (meer) in beeld waren, bewust illegaal in Nederland waren en zich aan het toezicht hebben onttrokken omdat zij zich niet hebben gemeld bij één van de in de Regeling genoemde overheidsinstanties. Verweerder heeft daarbij gesteld dat in het beleid het begrip ‘onttrekken aan’ gelijk is aan het begrip ‘niet in beeld zijn bij’.
9.
De rechtbank heeft verweerder ter zitting gevraagd of het juist is dat gezinnen die destijds in een gemeente opvang hadden gevonden niet (meer) in aanmerking kwamen voor centrale opvang in een gezinslocatie en dat deze gezinnen om die reden niet (meer) bekend (‘in beeld’) waren bij het COA. Verweerder heeft verzocht om deze vragen schriftelijk te mogen beantwoorden. Om die reden is het onderzoek ter zitting geschorst.
10.
In zijn schriftelijke reactie van 25 maart 2014 antwoordt verweerder -voor zover hier van belang- als volgt:
‘Uit de toelichting op de relevante voorwaarde volgt dat de IND aanneemt dat sprake is van niet langdurig onttrekken aan het toezicht indien de vreemdeling(en) bekend zijn bij de Rijksoverheid in de zin van de Regeling en niet langer dan een aaneengesloten periode van drie maanden uit beeld zijn geweest.
‘Uit de toelichting op de relevante voorwaarde volgt dat de IND aanneemt dat sprake is van niet langdurig onttrekken aan het toezicht indien de vreemdeling(en) bekend zijn bij de Rijksoverheid in de zin van de Regeling en niet langer dan een aaneengesloten periode van drie maanden uit beeld zijn geweest.
Reeds bij de Kamerbrief van 21 december 2012 is door verweerder toegelicht dat de datum van 27 juli 2010 is gekozen, daar op deze datum uitspraak is gedaan door het gerechtshof te ’s-Gravenhage, naar aanleiding waarvan de zogenaamde gezinslocaties in het leven zijn geroepen.
Bij brief van 21 december 2011 is de toenmalig verantwoordelijke bewindspersoon onder meer ingegaan op de doelgroep van de gezinslocaties en de criteria voor plaatsing in de gezinslocaties. De toelichting luidt onder meer als volgt:
Zowel gezinnen met minderjarige kinderen die niet meer rechtmatig in Nederland verblijven als gezinnen met minderjarige kinderen die rechtmatig in Nederland verblijven op basis van een reguliere aanvraag en waaraan geen recht op asielopvang is verbonden, komen in aanmerking voor onderdak in een gezinslocatie voor zover zij nog in asielzoekerscentrum verblijven.Niet ieder gezin kwam derhalve voor opvang in de gezinslocaties in aanmerking. De uitspraak vormde geen aanleiding om, buiten de geldende regelgeving in relatie tot opvang, opvang te bieden aan personen die niet reeds opvang genoten.
Zowel gezinnen met minderjarige kinderen die niet meer rechtmatig in Nederland verblijven als gezinnen met minderjarige kinderen die rechtmatig in Nederland verblijven op basis van een reguliere aanvraag en waaraan geen recht op asielopvang is verbonden, komen in aanmerking voor onderdak in een gezinslocatie voor zover zij nog in asielzoekerscentrum verblijven.Niet ieder gezin kwam derhalve voor opvang in de gezinslocaties in aanmerking. De uitspraak vormde geen aanleiding om, buiten de geldende regelgeving in relatie tot opvang, opvang te bieden aan personen die niet reeds opvang genoten.
(...)
Hieruit volgt dat de rechtsplicht die de HR voorziet voor de Staat bij het in gebreke blijven van de ouders ruimer is dan hiervoor is weergegeven en ziet op alle minderjarige vreemdelingen die zich op zijn grondgebied bevinden en geen onderdak hebben, ook daar waar het gaat om minderjarige vreemdelingen zonder geldige verblijfstitel en die niet eerder opvang of onderdak van de overheid kregen. Benadrukt wordt dat de door de Hoge Raad vastgestelde rechtsplicht van de Staat in deze een individuele beoordeling vereist:
Of er een verantwoordelijkheid van de Staat bestaat in een individuele zaak is afhankelijk van de uitkomst van de beoordeling of een gezin in een humanitaire noodsituatie terecht komt bij gebrek aan optreden van de Staat. (…) Een oplossing zal dan ook steeds afhankelijk zijn van de individuele omstandigheden.Gezinnen met minderjarige kinderen die op 27 juli 2010 niet (meer) in de rijksopvang verbleven, komen ook sedertdien derhalve niet zonder meer in aanmerking voor rijksopvang.’
Hieruit volgt dat de rechtsplicht die de HR voorziet voor de Staat bij het in gebreke blijven van de ouders ruimer is dan hiervoor is weergegeven en ziet op alle minderjarige vreemdelingen die zich op zijn grondgebied bevinden en geen onderdak hebben, ook daar waar het gaat om minderjarige vreemdelingen zonder geldige verblijfstitel en die niet eerder opvang of onderdak van de overheid kregen. Benadrukt wordt dat de door de Hoge Raad vastgestelde rechtsplicht van de Staat in deze een individuele beoordeling vereist:
Of er een verantwoordelijkheid van de Staat bestaat in een individuele zaak is afhankelijk van de uitkomst van de beoordeling of een gezin in een humanitaire noodsituatie terecht komt bij gebrek aan optreden van de Staat. (…) Een oplossing zal dan ook steeds afhankelijk zijn van de individuele omstandigheden.Gezinnen met minderjarige kinderen die op 27 juli 2010 niet (meer) in de rijksopvang verbleven, komen ook sedertdien derhalve niet zonder meer in aanmerking voor rijksopvang.’
Verweerder handhaaft in deze brief verder het standpunt dat ook voor de groep met minderjarige kinderen die na 27 juli 2010 geen onderdak kregen bij het COA, onverkort de voorwaarde geldt dat zij niet langer dan een aaneengesloten periode van drie maanden buiten beeld van de rijksoverheid in de zin van de Regeling mochten zijn. Deze vreemdelingen vallen volgens verweerder niet per definitie buiten de Regeling. Ook een vreemdeling die buiten de rijksopvang verblijft, kan in beeld zijn bij de rijksoverheid. Een vreemdeling die in de gemeente verblijft, kan zich immers nog steeds wenden tot de IND of de DT&V. Dat is bijvoorbeeld het geval als vreemdelingen procedures hebben lopen of zich tot de DT&V wenden om te werken aan hun vertrek.
Verweerder handhaaft dan ook zijn standpunt dat eisers sinds 27 juli 2010 niet in beeld waren, zoals bedoeld in de Regeling, bij de IND, DT&V en Vreemdelingenpolitie en dat daarom terecht is geconcludeerd dat zij zich sinds 27 juli 2010 meer dan een aaneengesloten periode van drie maanden hebben onttrokken aan het toezicht van de rijksoverheid.
Verweerder handhaaft dan ook zijn standpunt dat eisers sinds 27 juli 2010 niet in beeld waren, zoals bedoeld in de Regeling, bij de IND, DT&V en Vreemdelingenpolitie en dat daarom terecht is geconcludeerd dat zij zich sinds 27 juli 2010 meer dan een aaneengesloten periode van drie maanden hebben onttrokken aan het toezicht van de rijksoverheid.
11.
In hun reactie op deze brief van verweerder wijzen eisers erop dat de informatie van verweerder over het na 27 juli 2010 (al dan niet) in aanmerking komen voor opvang in een gezinslocatie aansluit bij hetgeen zij op dit punt reeds naar voren hebben gebracht. Ter nadere onderbouwing van hun standpunt over de (on)mogelijkheid opvang te krijgen in een gezinslocatie en hun standpunt over de uitleg van de begrippen ‘onttrekken aan het toezicht’ en ‘in beeld zijn’ zoals die in de Regeling worden gehanteerd, verwijzen eisers naar de annotatie van J. Werner bij de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank, zittingsplaats Arnhem, van 27 november 2013, JV 2014, 89. De in deze noot betrokken stellingen maken zij tot de hunne en zij verzoeken de rechtbank deze bij het oordeel in deze zaak te betrekken.
Voorts handhaven zij hun standpunt dat uit de brief van verweerder volgt dat verweerder onderscheid maakt tussen een groep vreemdelingen die na 27 juli 2010 nog (wel) in de rijksopvang verbleef, en een groep die na die datum buiten die rijksopvang viel zonder op dat feit zelf invloed te kunnen uitoefenen. Van de eerstgenoemde groep wordt niet verlangd dat zij actief aan uitzetting hebben gewerkt om ‘in beeld’ te blijven, van de tweede groep wordt dat wel verlangd. Nu het wel of niet in de rijksopvang verblijven op en na 27 juli 2010 alleen of in hoge mate van toeval afhankelijk is, is het gemaakte onderscheid naar de mening van eisers willekeurig en daarmee onredelijk. Bovendien stellen zij dat, indien er geen reële koppeling is tussen de datum van 27 juli 2010 en het verlenen van rijksopvang, ook genoemde datum zelf willekeurig is gekozen. Wat is dan nog de betekenis van deze datum, zo vragen zij.
Voorts handhaven zij hun standpunt dat uit de brief van verweerder volgt dat verweerder onderscheid maakt tussen een groep vreemdelingen die na 27 juli 2010 nog (wel) in de rijksopvang verbleef, en een groep die na die datum buiten die rijksopvang viel zonder op dat feit zelf invloed te kunnen uitoefenen. Van de eerstgenoemde groep wordt niet verlangd dat zij actief aan uitzetting hebben gewerkt om ‘in beeld’ te blijven, van de tweede groep wordt dat wel verlangd. Nu het wel of niet in de rijksopvang verblijven op en na 27 juli 2010 alleen of in hoge mate van toeval afhankelijk is, is het gemaakte onderscheid naar de mening van eisers willekeurig en daarmee onredelijk. Bovendien stellen zij dat, indien er geen reële koppeling is tussen de datum van 27 juli 2010 en het verlenen van rijksopvang, ook genoemde datum zelf willekeurig is gekozen. Wat is dan nog de betekenis van deze datum, zo vragen zij.
12.
In de annotatie van J. Werner waarnaar door eisers is verwezen, wordt over het toezichtcriterium in de Regeling opgemerkt, dat de Regeling in eerste instantie spreekt van
‘onttrekken aan toezicht’. In de toelichting op dit criterium wordt echter ook het als synoniem bedoelde ‘in beeld zijn’ gebruikt. Dit zijn twee heel verschillende begrippen. De eerste omschrijving van het toezichtscriterium veronderstelt de bedoeling van de vreemdeling onder te duiken, de tweede omschrijving kan begrepen worden als een situatie die optreedt zonder enig handelen van de vreemdeling zelf. Welk van de betekenissen is nu de juiste? Staatssecretaris Teeven heeft tijdens het Kamerdebat over de Regeling gesteld: “Deze voorwaarde geldt, om te voorkomen dat vreemdelingen die zich hebben onttrokken aan het toezicht van de Rijksoverheid en een leven in de illegaliteit hebben verkozen, nu in aanmerking zouden kunnen komen voor de Regeling.” De uitleg van Teeven wijst in de richting van de eerste betekenis van het toezichtscriterium. In de rechtspraktijk lijken beide betekenissen echter vooralsnog afwisselend te worden gebruikt. Voorts merkt de annotator op dat het toezichtscriterium alleen wordt opgelegd voor de periode die volgt op de tussenuitspraak van het Gerechtshof Den Haag van 27 juli 2010. Het lijkt erop dat deze datum wordt gehanteerd omdat ervan uit wordt gegaan dat vanaf dat moment alle (uitgeprocedeerde) asielgezinnen via de opvang eenvoudig in beeld zouden kunnen zijn bij de overheid. Alleen wie zich echt actief onttrok aan toezicht zou daarmee zijn uitgesloten van de werking van de Regeling. Dit is in principe een redelijke gedachte. Maar juist voor de gezinnen die vóór 27 juli 2010 op straat zijn gezet (en die daarmee dus ook later in beginsel geen toegang meer hadden tot de opvang) roept dit de vraag op of dit de redelijkheidstoets kan doorstaan. Zij hebben zich niet onttrokken aan het toezicht van het COA, maar het COA heeft de opvang beëindigd. Van actief onttrekken is dus geen sprake. Voor deze groep blijft weliswaar de mogelijkheid over om via de andere in de Regeling genoemde Rijksdiensten in beeld te blijven, maar het in beeld zijn bij die Rijksdiensten heeft een wezenlijk ander karakter. Ofwel dient de vreemdeling procedures te stapelen bij de IND – iets wat de overheid evident niet nastreeft – ofwel dient hij actief te werken aan terugkeer om in contact te zijn met de DT&V. Het ontbreken van een verplichting om aan terugkeer te werken onderscheidt de als soepel gepresenteerde Overgangsregeling nu juist van de strengere Definitieve Regeling. Geen toegang hebben tot de opvang kan daarmee het vergaande gevolg hebben dat de facto het vereiste om aan terugkeer te werken uit de Definitieve Regeling ook wordt opgelegd in het kader van de Overgangsregeling.Heb je het geluk dat je in de opvang verbleef, dan wordt verder niets van je verwacht. Om onder toezicht van DT&V te blijven, lijkt echter een actieve houding van de vreemdeling in het kader van terugkeer vereist.
‘onttrekken aan toezicht’. In de toelichting op dit criterium wordt echter ook het als synoniem bedoelde ‘in beeld zijn’ gebruikt. Dit zijn twee heel verschillende begrippen. De eerste omschrijving van het toezichtscriterium veronderstelt de bedoeling van de vreemdeling onder te duiken, de tweede omschrijving kan begrepen worden als een situatie die optreedt zonder enig handelen van de vreemdeling zelf. Welk van de betekenissen is nu de juiste? Staatssecretaris Teeven heeft tijdens het Kamerdebat over de Regeling gesteld: “Deze voorwaarde geldt, om te voorkomen dat vreemdelingen die zich hebben onttrokken aan het toezicht van de Rijksoverheid en een leven in de illegaliteit hebben verkozen, nu in aanmerking zouden kunnen komen voor de Regeling.” De uitleg van Teeven wijst in de richting van de eerste betekenis van het toezichtscriterium. In de rechtspraktijk lijken beide betekenissen echter vooralsnog afwisselend te worden gebruikt. Voorts merkt de annotator op dat het toezichtscriterium alleen wordt opgelegd voor de periode die volgt op de tussenuitspraak van het Gerechtshof Den Haag van 27 juli 2010. Het lijkt erop dat deze datum wordt gehanteerd omdat ervan uit wordt gegaan dat vanaf dat moment alle (uitgeprocedeerde) asielgezinnen via de opvang eenvoudig in beeld zouden kunnen zijn bij de overheid. Alleen wie zich echt actief onttrok aan toezicht zou daarmee zijn uitgesloten van de werking van de Regeling. Dit is in principe een redelijke gedachte. Maar juist voor de gezinnen die vóór 27 juli 2010 op straat zijn gezet (en die daarmee dus ook later in beginsel geen toegang meer hadden tot de opvang) roept dit de vraag op of dit de redelijkheidstoets kan doorstaan. Zij hebben zich niet onttrokken aan het toezicht van het COA, maar het COA heeft de opvang beëindigd. Van actief onttrekken is dus geen sprake. Voor deze groep blijft weliswaar de mogelijkheid over om via de andere in de Regeling genoemde Rijksdiensten in beeld te blijven, maar het in beeld zijn bij die Rijksdiensten heeft een wezenlijk ander karakter. Ofwel dient de vreemdeling procedures te stapelen bij de IND – iets wat de overheid evident niet nastreeft – ofwel dient hij actief te werken aan terugkeer om in contact te zijn met de DT&V. Het ontbreken van een verplichting om aan terugkeer te werken onderscheidt de als soepel gepresenteerde Overgangsregeling nu juist van de strengere Definitieve Regeling. Geen toegang hebben tot de opvang kan daarmee het vergaande gevolg hebben dat de facto het vereiste om aan terugkeer te werken uit de Definitieve Regeling ook wordt opgelegd in het kader van de Overgangsregeling.Heb je het geluk dat je in de opvang verbleef, dan wordt verder niets van je verwacht. Om onder toezicht van DT&V te blijven, lijkt echter een actieve houding van de vreemdeling in het kader van terugkeer vereist.
13.
De rechtbank overweegt als volgt.
14.
Met eisers stelt de rechtbank vast dat in de Regeling wisselend wordt gesproken van ‘hebben onttrokken aan toezicht’ en ‘uit beeld zijn’. Zoals hiervoor onder 8 is vermeld hebben deze begrippen volgens verweerder dezelfde betekenis. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers voor de uitleg hiervan terecht gewezen op de door verweerder in de Tweede Kamer gegeven uitleg over het toezichtscriterium. Uit het verslag van het op 12 maart 2013 over de Regeling gehouden plenaire debat (Handelingen 2012-2013, nr. 60, pag. 90) blijkt dat verweerder in dat debat heeft toegelicht dat met het toezichtscriterium beoogd wordt te voorkomen dat vreemdelingen die zich jarenlang hebben onttrokken aan het toezicht van de rijksoverheid en die een leven in illegaliteit hebben verkozen, in aanmerking kunnen komen voor de Regeling. Ook in antwoorden op Kamervragen (TK, 2012-2013, nr. 1394) is te lezen dat voorkomen moet worden dat vreemdelingen die zich hebben onttrokken aan het toezicht van de Rijksoverheid en een leven in de illegaliteit hebben verkozen in aanmerking zouden kunnen komen voor de Regeling. Uit het voorgaande blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat een vreemdeling niet voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning op grond van de Regeling indien hij zich door eigen handelen actief heeft afgekeerd van het in de Regeling bedoelde rijkstoezicht. De rechtbank acht dit beleid niet onredelijk. Gelet op het hiervoor overwogene echter is de rechtbank van oordeel dat verweerder met zijn standpunt zoals hiervoor onder 8 weergegeven, blijk geeft van een onjuiste uitleg van de Regeling. De wijze waarop verweerder uitvoering geeft aan het in de Regeling opgenomen beleid, leidt er naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte toe dat vreemdelingen die zich niet actief hebben onttrokken aan het toezicht of niet bewust de illegaliteit hebben gekozen, niet onder de werking van het beleid vallen, ook niet indien zij steeds onder toezicht zijn gebleven van de (zij het gemeentelijke) overheid.
15.
In het geval van eisers heeft het COA de opvang beëindigd. Hieruit blijkt niet dat eisers zich door eigen handelen actief hebben afgekeerd van de opvang (en daarmee het toezicht) door het COA. Daarnaast hebben eisers naar het oordeel van de rechtbank met al hetgeen zij op dit punt hebben aangevoerd, aannemelijk hebben gemaakt dat zij op en na 27 juli 2010, de datum vanaf wanneer het toezichtscriterium geldt, niet meer in aanmerking zouden zijn gekomen voor rijksopvang door het COA, nu het COA al voor die datum de opvang van eisers had beëindigd en eisers inmiddels reeds andere opvang van overheidswege genoten. Eisers hebben met vele stukken en een verklaring van de burgemeester aangetoond dat zij steeds onder toezicht zijn gebleven van de gemeentelijke overheid. Ook heeft verweerder ter zitting gemeld dat eisers in het systeem van de IND bekend zijn en waren. Met de stelling dat eisers een eigen verantwoordelijkheid hadden om de DT&V te benaderen om weer in beeld te komen van de rijksoverheid heeft verweerder een onjuiste uitleg gegeven aan het in de Regeling neergelegde beleid. In dit verband wijst de rechtbank mede op het feit dat namens eisers terecht is gewezen op een verschil tussen de Overgangsregeling en de Definitieve Regeling in die zin, dat in de Overgangsregeling niet als contra-indicatie voor het verlenen van een verblijfsvergunning op grond van de Regeling aan de vreemdeling wordt tegengeworpen dat hij niet heeft meegewerkt aan zijn vertrek, waar dit in de Definitieve Regeling wel wordt tegengeworpen.
16.
Uit het voorgaande volgt ook dat verweerder eisers ten onrechte niet heeft gehoord naar aanleiding van hun bezwaar en dat verweerder mede daardoor het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid. Verweerder heeft ook niet deugdelijk gemotiveerd dat eisers zich hebben onttrokken aan het toezicht van de rijksoverheid als bedoeld in de Regeling en dat eisers, gelet hierop, niet in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning op grond van de Regeling.
17.
Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit van 12 november 2013 dient te worden vernietigd wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet, gelet op de aard van het gebrek, geen mogelijkheden om het geschil finaal te beslechten. Verweerder dient, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw besluit te nemen.
18.
In het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eisers in verband met de behandeling van de zaak redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten worden op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaald op € 974,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 487,--; wegingsfactor 1). Voorts bestaat aanleiding te bepalen dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht aan hen vergoedt.
Beslissing
De rechtbank
-verklaart het beroep gegrond;
-verklaart het beroep gegrond;
-vernietigt het bestreden besluit van 12 november 2013;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers ten bedrage van € 974, --, te voldoen aan eisers;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers ten bedrage van € 974, --, te voldoen aan eisers;
-gelast dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht ten bedrage van € 160, - aan hen vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F.M.J. Bouwman, voorzitter, en mr. P.H. Banda en mr. M.M. van Veelen, leden, in aanwezigheid van mr. J.T.M. Nijboer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2014.
orzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Artikel 85 van de Vw 2000 bepaalt dat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak bevat. Artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (herstel verzuim) is niet van toepassing.