Uitspraak
201307924/1/R3.
Datum uitspraak: 3 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Teteringen, gemeente Breda,
2. [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te Teteringen, gemeente Breda,
en
de raad van de gemeente Breda,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 mei 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Teteringen" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2014, waar [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen, allen vertegenwoordigd door [appellant sub 2], en de raad, vertegenwoordigd door A.J.J. Neele, J.M. Curfs, M.N. de Pooter, M.J.M. van Marrewijk en S.A.L. van der Sleen-Verhoeven, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan voorziet onder meer in een aanpassing en uitbreiding van een bestaand schoolgebouw aan de Breeschot 18 te Teteringen.
3. Bij uitspraak van 22 augustus 2012 in zaak nr. 201105998/1/R3 heeft de Afdeling het beroep van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van 17 maart 2011, kenmerk 37022, waarbij de raad het bestemmingsplan "De Gouwen, Breeschot 18" heeft vastgesteld, gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. De raad heeft naar aanleiding van deze uitspraak opnieuw een besluit genomen omtrent de aanpassing en uitbreiding van het bestaand schoolgebouw, welk besluit thans voorligt.
Plantoelichting
4. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen dat in paragraaf 2.5 van de plantoelichting onjuiste informatie over de ontwikkelingen voorafgaand aan de vaststelling van het plan is opgenomen.
4.1. Ingevolge artikel 3.1.6, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening gaat een bestemmingsplan vergezeld van een toelichting. Deze plantoelichting maakt geen deel uit van het plan. Dit betekent dat geen bindende betekenis toekomt aan de plantoelichting en de daarin opgenomen weergave van de ontwikkelingen voorafgaand aan de vaststelling van het plan. Deze betogen kunnen derhalve niet leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit.
Omgevingsvergunning en handhaving
5. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen stellen dat eerder te kennen is gegeven dat een omgevingsvergunning voor het omzetten van de tijdelijke leslokalen naar permanente leslokalen voor de basisschool alleen kan worden verleend als het geldende bestemmingsplan is gewijzigd. Nu het bestemmingsplan "De Gouwen, Breeschot 18" is vernietigd, heeft deze wijziging niet plaatsgevonden. Desondanks is deze vergunning, kort na het verzoek om handhaving voor het permanent in gebruik nemen van deze leslokalen, in februari 2013 verleend.
5.1. De gang van zaken omtrent het verlenen van de omgevingsvergunning en het afwijzen van het verzoek om handhaving kan in het kader van procedures over die besluiten aan de orde worden gesteld. Gelet hierop kunnen deze bezwaren in deze procedure niet aan de orde komen. De betogen falen.
Beleid en alternatieven
6. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met het gemeentelijke beleid zoals neergelegd in de Structuurvisie Breda 2020, omdat het voorziet in een grootschalige integrale ontwikkeling in een consolidatiegebied en niet aan de daarvoor opgenomen voorwaarden wordt voldaan. Voorts voeren [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen aan dat er betere locaties zijn voor de vestiging van een nieuwe school. Hierbij wijzen zij op het locatieonderzoek dat is uitgevoerd door het Instituut voor sociaalwetenschappelijk beleidsonderzoek en advies.
6.1. Wat betreft deze beroepsgronden ziet de Afdeling geen aanleiding om daarover anders te oordelen dan zij heeft gedaan in haar uitspraak van 22 augustus 2012, waarbij is ingegaan op gelijkluidende beroepsgronden en is geconcludeerd dat de betogen falen. Zij verwijst voor de motivering van dit oordeel naar overwegingen 2.2.1 en 2.10.1 van die uitspraak. Nu in hetgeen door [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen in deze procedure is aangevoerd geen nieuwe feiten of omstandigheden zijn gelegen en zich evenmin een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, ziet de Afdeling thans geen aanleiding voor een ander oordeel. De betogen falen.
Aantal leslokalen
7. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met de gemeentelijke Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Breda 2008 (hierna: verordening). Uit deze verordening volgt volgens hen voor een basisschool met elf leslokalen een minimaal bruto vloeroppervlak van 1.457 m². Volgens [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen biedt het bouwvlak deze ruimte niet. Voorts dient een basisschool met elf leslokalen volgens de verordening minimaal één speellokaal te bevatten. Nu een speellokaal volgens [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen ook als een leslokaal dient te worden aangemerkt en het plan maximaal elf leslokalen toestaat, is de bouw van een twaalfde leslokaal, zijnde een speellokaal, niet toegestaan in het plan.
7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat uit de verordening volgt dat de ruimtebehoefte voor een school met elf groepen leerlingen is genormeerd op elf leslokalen en één speellokaal, waarvoor een minimaal bruto vloeroppervlak van 1.475 m² is benodigd. Een speellokaal wordt volgens de raad niet als leslokaal aangeduid, zodat het plan het mogelijk maakt om maximaal elf leslokalen en één speellokaal overeenkomstig de verordening te bouwen. Door de bouw van een speellokaal zal het aantal leerlingen niet wijzigen, zodat hieraan voor het overige geen ruimtelijke gevolgen zijn verbonden.
7.2. Aan het perceel Breeschot 18 is de bestemming "Maatschappelijk" en de aanduiding "bouwvlak" toegekend.
Ingevolge artikel 11, lid 11.1, van de planregels zijn de voor "Maatschappelijk" aangewezen gronden bestemd:
a. voor maatschappelijke voorzieningen;
(…);
met daarbij behorend:
(…);
g. parkeren;
h. verkeer;
(…).
Ingevolge lid 11.2.1, onder a, mogen gebouwen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" worden gebouwd.
Ingevolge het bepaalde onder b mag het bouwvlak volledig bebouwd worden, tenzij ter plaatse van de aanduiding "maximum bebouwingspercentage (%)" anders is aangeduid.
Ingevolge het bepaalde onder d mogen ter plaatse van Breeschot 18 maximaal elf leslokalen gebouwd worden c.q. aanwezig zijn.
7.3. Het plan voorziet op het perceel Breeschot 18 in een bouwvlak van ongeveer 1.990 m², waarbinnen ingevolge artikel 11, lid 11.2.1, onder d, van de planregels maximaal elf leslokalen mogen worden gerealiseerd. In de verordening zijn onder meer criteria voor de oppervlakte en indeling van een school en de financiering van voorzieningen opgenomen. Uit de verordening volgt dat een speellokaal niet wordt meegeteld bij het aantal benodigde leslokalen en derhalve voor elf groepen leerlingen een minimale oppervlakte van 1.475 m² benodigd is ten behoeve van de bouw van elf leslokalen en één speellokaal. Nu in het plan alleen is opgenomen dat maximaal elf leslokalen zijn toegestaan en de raad bij de vaststelling van het plan heeft aangesloten bij de verordening, moet deze planregel zo worden uitgelegd dat het plan niet in de weg staat aan de bouw van een twaalfde lokaal, zijnde een speellokaal.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 22 augustus 2012 overwogen dat niet de voorgenomen uitvoering van het plan ter beoordeling voorligt, maar de in het plan voorziene bouwmogelijkheden. In aansluiting daarop is in die uitspraak overwogen dat voor zover het bouwvlak niet voldoende ruimte zou bieden voor het aantal lokalen, de raad zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat niet het in de planregels opgenomen maximale aantal leslokalen dient te kunnen worden gerealiseerd, maar het volume van de toegestane bouwmogelijkheden zoals weergegeven op de verbeelding. Dit zou kunnen leiden tot een kleiner aantal lokalen. Gelet op de omvang van het bouwvlak biedt het plan evenwel voldoende ruimte voor het uit de verordening voortvloeiende minimale bruto vloeroppervlak van 1.457 m² voor elf leslokalen en één speellokaal.
De betogen falen.
Verkeer en parkeren
8. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen dat ten gevolge van het plan de verkeers- en parkeerdruk in de omliggende straten zal toenemen. Volgens [appellanten sub 1] zijn deze straten niet berekend op de extra verkeers- en parkeerdruk en is geen onderzoek gedaan naar de toename van parkeerdruk in de Herikaard en de Schijfstraat. Ook biedt het plan volgens hen onvoldoende mogelijkheden voor een goede ontsluiting.
Voorts betogen [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen dat, nu minimaal twaalf lokalen zullen worden gerealiseerd, ingevolge de gemeentelijke Nota Parkeer- en Stallingsbeleid Breda minimaal 24 parkeerplaatsen benodigd zijn en dat hiervoor onvoldoende ruimte is op het schoolterrein. Volgens [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen zullen, ondanks de aanleg van een zogenoemde zoen- en zoefzone, kinderen in de omliggende straten worden afgezet, nu de zoen- en zoefzone in strijd is met de daarvoor geldende richtlijnen. Hieruit volgt dat niet dwarsparkeren maar langsparkeren mogelijk moet worden gemaakt.
[appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen daarnaast dat het plan tot een onveilige verkeerssituatie zal leiden. Daarbij wijzen zij erop dat de leerlingen de Oosterhoutseweg of de Schijfstraat moeten oversteken en dat dit drukke straten zijn. Voorts is de Herikaard niet geschikt voor meer verkeersbewegingen. Daarnaast is de oprit van de zoen- en zoefzone zeer smal en het zicht bij het verlaten van het schoolterrein slecht.
8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet tot ernstige verkeer- en parkeeroverlast zal leiden. Gelet op het aantal leslokalen dienen 22 parkeerplaatsen te worden gerealiseerd. Op het terrein zijn reeds 21 parkeerplaatsen gerealiseerd en er bestaat volgens de raad voldoende ruimte om een extra parkeerplaats te realiseren. Gekozen is voor een zoen- en zoefzone op het binnenterrein, zodat ter plaatse geen ander verkeer aanwezig is en dit niet tot overlast voor de omgeving zal leiden. Nu de zoen- en zoefzone niet langs een ontsluitingsweg wordt aangelegd, kan volgens de raad voor dwarsparkeren worden gekozen. Voorts zal het plan de verkeersveiligheid niet aantasten.
8.2. Gelet op artikel 11, lid 11.1, aanhef en onder g en h, van de planregels, voorziet het plan in de mogelijkheid parkeerplaatsen en verkeersvoorzieningen aan te leggen. Uit de plantoelichting komt naar voren dat de raad heeft willen aansluiten bij de in de gemeentelijke Nota Parkeer- en Stallingsbeleid Breda gehanteerde parkeernormen. In deze nota wordt een norm gehanteerd van twee parkeerplaatsen per leslokaal. Niet in geschil is dat op het schoolterrein ruimte is voor de aanleg van 22 parkeerplaatsen die bij deze parkeernorm nodig zijn voor elf leslokalen. Dat tevens een speellokaal kan worden gebouwd, leidt, zoals de raad stelt, niet tot een toename van het aantal leerlingen, zodat dit niet van invloed is op het aantal benodigde parkeerplaatsen. Over het betoog dat voor het onderwijstype van de inmiddels op het terrein gevestigde Nutsschool een andere parkeernorm dient te worden gehanteerd, heeft de Afdeling in haar uitspraak van 22 augustus 2012 geoordeeld dat het onderwijstype ruimtelijk niet relevant is. Voorts is in de uitspraak geoordeeld dat voor buitenschoolse opvang, louter voor de periode waarin overlap plaatsvindt tussen de aanwezigheid van arbeidskrachten tijdens schooltijden en de aanwezigheid van arbeidskrachten voor de buitenschoolse opvang, geen aparte parkeerplaats behoeft te worden gerealiseerd. Blijkens paragraaf 2.5 van de plantoelichting wordt een gedeelte van het terrein ingericht als zoen- en zoefzone om te voorkomen dat leerlingen in de omliggende straten zullen worden afgezet. In de uitspraak van 22 augustus 2012 is reeds geoordeeld dat [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat de aanleg van de zoen- en zoefzone in strijd is met de daarvoor geldende richtlijnen, zodat niet aannemelijk is dat leerlingen desondanks in de omliggende straten worden afgezet. Gelet op hetgeen [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling ook thans geen aanleiding voor het oordeel dat het plan leidt tot een toename van de parkeerdruk in de omgeving van het schoolterrein. Daarbij betrekt de Afdeling dat bij de norm van twee parkeerplaatsen tevens rekening is gehouden met het halen en brengen van kinderen door de begeleiders, hetgeen ongeveer de helft van de norm bepaalt.
In de uitspraak van 22 augustus 2012 heeft de Afdeling voorts geoordeeld dat [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen evenmin aannemelijk hebben gemaakt dat ten gevolge van de zoen- en zoefzone een zodanige toename van de verkeersdruk valt te verwachten dat deze in de omliggende straten niet kan worden verwerkt. Voorts is in die uitspraak geconcludeerd dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het plan niet in een goede ontsluiting voorziet. In hetgeen [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen aanvoeren ziet de Afdeling ook thans geen aanleiding voor het oordeel dat de verkeersdruk in de omliggende straten ten gevolge van het plan onevenredig zal toenemen.
Voor zover [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen vrezen dat het plan tot een onveilige verkeerssituatie zal leiden, overweegt de Afdeling als volgt. Op de zoen- en zoefzone zal alleen eenrichtingsverkeer zijn toegestaan, waarbij het terrein via de Herikaard moet worden opgereden en via de Schijfstraat moet worden verlaten. De raad heeft in dit kader gesteld dat de hoofdingang en de fietsenstalling aan de zijde van de Breeschot zullen worden gerealiseerd, zodat fietsers het terrein via de Breeschot zullen betreden en verlaten. Niet aannemelijk is gemaakt dat in de omliggende straten onvoldoende ruimte bestaat voor de extra verkeersbewegingen. Daarbij wordt betrokken dat alleen bestemmingsverkeer gebruik maakt van de Herikaard en dat de Schijfstraat ter plaatse van de uitrit van de zoen- en zoefzone een eenrichtingsweg is. Voorts is volgens de raad bij de herinrichting van de Oosterhoutseweg rekening gehouden met het oversteken van voetgangers en fietsers ter plaatse en zijn vrijwel alle omliggende wegen voorzien van trottoirs voor voetgangers, waarbij de maximaal toegestane snelheid 30 km per uur bedraagt. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet tot gevolg heeft dat een onveilige verkeerssituatie zal ontstaan.
De betogen falen.
Geluid
9. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen dat het plan zal leiden tot een onaanvaardbare toename van de geluidoverlast. Volgens hen heeft de raad zich bij de vaststelling van het plan niet mogen baseren op het akoestisch onderzoek, nu in het onderzoek onder meer niet is uitgegaan van de maximale bouwmogelijkheden en van een onjuist aantal leerlingen.
In de plantoelichting is opgenomen dat de overschrijding van de geluidnormen uit het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit milieubeheer) onder voorwaarden is toegestaan, maar volgens [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen is niet duidelijk welke maatregelen zullen worden genomen en wordt daarbij ten onrechte uitgegaan van een snelle afhandeling van het verkeer op de zoen- en zoefzone. Voorts is bij de beoordeling van de geluidbelasting ten gevolge van stemgeluid van kinderen ten onrechte uitgegaan van een bestaande situatie van ongeveer 200 leerlingen. De geluidhinder vanwege de verdubbeling van het aantal leerlingen leidt tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat.
Verder voeren [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen aan dat niet is onderzocht of de geluidsnormen in de Herikaard en de Schijfstraat ten gevolge van verkeer van en naar de basisschool zullen worden overschreden.
9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat in het akoestisch onderzoek is uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden van het plan, waarbij maximaal elf leslokalen worden gebouwd. Volgens de raad is daarbij terecht van 25 leerlingen per klas en van 250 verkeersbewegingen per dag uitgegaan. Uit het akoestisch onderzoek volgt volgens de raad dat de geluidnormen bij het aan- en afrijden ter plaatse van de zoen- en zoefzone zullen worden overschreden. Nu technische en organisatorische maatregelen zijn genomen om deze geluidbelasting tegen te gaan, kan hiervoor een ontheffing worden verleend. Met deze maatregelen is voorts verzekerd dat het stemgeluid van kinderen het woon- en leefklimaat van omwonenden niet onevenredig zal aantasten.
9.2. Ingevolge artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer geldt dat voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting:
a. de niveaus op de in tabel 2.17a genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden.
Tabel 2.17a geeft de volgende waarden aan:
07:00-19:00 uur 19:00-23:00 uur 23:00-07:00 uur
LAr,LT op de gevel van
gevoelige gebouwen 50 dB(A) 45 dB(A) 40 dB(A)
LAmax op de gevel van
gevoelige gebouwen 70 dB(A) 65 dB(A) 60 B(A)
Ingevolge artikel 2.18, eerste lid, onder h en i, blijft het stemgeluid van kinderen op een onverwarmd of onoverdekt terrein dat onderdeel is van een inrichting voor primair onderwijs, in de periode vanaf een uur voor aanvang van het onderwijs tot een uur na beëindiging van het onderwijs of dat onderdeel is van een instelling voor kinderopvang bij het bepalen van de geluidsniveaus, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.19, 2.20 dan wel 6.12, buiten beschouwing.
Ingevolge artikel 2.20, eerste lid, kan, in afwijking van de waarden, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.19 dan wel 6.12, het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift andere waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax vaststellen.
Ingevolge het vijfde lid kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift bepalen welke technische voorzieningen in de inrichting worden aangebracht en welke gedragsregels in acht worden genomen teneinde aan de geldende geluidsnormen te voldoen.
9.3. Ter reparatie van de gebreken in het besluit van 17 maart 2011 tot vaststelling van het bestemmingsplan "De Gouwen, Breeschot 18" heeft de raad opnieuw onderzoek laten verrichten naar de gevolgen van het plan voor de geluidbelasting. De resultaten zijn vervat in het op 31 augustus 2012 opgestelde rapport "Akoestisch onderzoek ten behoeve van Basisschool Breeschot te Teteringen Gemeente Breda" van het onderzoeksbureau MPO3 (hierna: het akoestisch onderzoek). Het akoestisch onderzoek is gebaseerd op het aantal leerlingen dat bij elf leslokalen kan worden gehuisvest en daarbij is uitgegaan van de in het plan voorziene bebouwing die is benodigd voor de elf lokalen.
[appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de raad zich bij de beoordeling van de gevolgen van het plan voor de te verwachten geluidhinder niet heeft mogen baseren op het akoestisch onderzoek. Dat in het akoestisch rapport bebouwing is weergegeven die niet aan de eisen van daglichttoetreding voldoet, is, wat daar ook van zij, hiervoor onvoldoende, nu het akoestisch onderzoek dient uit te gaan van de representatieve invulling van de maximale mogelijkheden van het plan. Hoewel [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen terecht betogen dat in het plan niet is uitgesloten dat het gehele bouwvlak wordt bebouwd, hetgeen niet in de situatieschets in het akoestisch onderzoek is weergegeven, leidt dit evenmin tot een ander oordeel. In de uitspraak van 22 augustus 2012 is geoordeeld dat de raad zich niet mocht baseren op het akoestisch onderzoek dat ten grondslag was gelegd aan het toen voorliggende plan, omdat was uitgegaan van de situering van geluidbronnen op plaatsen waar het plan voorziet in de uitbreiding van het schoolgebouw. In het akoestisch onderzoek zijn thans geluidbronnen ter plaatse van de zoen- en zoefzone en ter plaatse van het beoogde speelterrein weergegeven. Voorts zijn geluidbronnen aan de rand van de zoen- en zoefzone en het bouwvlak gesitueerd om de geluidbelasting van kinderen die worden opgehaald of weggebracht te meten. Niet is gebleken dat de raad bij de bepaling van de geluidbronnen niet is uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden van het plan. Ter zitting is door de raad toegelicht dat het landelijk gemiddeld aantal leerlingen per groep 22,8 leerlingen bedraagt. Omdat het een basisschool in oprichting betreft, heeft de raad zich op deze norm gebaseerd. Daarbij is gelet op demografische prognoses zekerheidshalve uitgegaan van 25 leerlingen per groep, hetgeen de Afdeling niet onredelijk acht. Voorts heeft de raad onweersproken gesteld dat het maximaal geluidniveau niet zal worden beïnvloed door het aantal leerlingen en het gemiddeld beoordelingsniveau slechts 0,1 dB(A) hoger zou zijn in het geval van 330 leerlingen zou zijn uitgegaan.
De betogen falen.
9.4. In het akoestisch onderzoek is opgenomen dat het maximaal geluidniveau ter plaatse van de ingang aan de Herikaard 74 dB(A) zal bedragen en ter plaatse van de uitgang aan de Schijfstraat 72 dB(A). Gelet hierop worden de normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer met 2 tot 4 dB(A) overschreden. Volgens de raad biedt de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: Handreiking) onder voorwaarden de mogelijkheid om de grenswaarde van 70 dB(A) voor de dagperiode met 5 dB(A) te overschrijden. De Afdeling stelt vast dat een basisschool geen vergunningplichtige inrichting is. Nu de Handreiking een instrument is bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu, kan in zoverre niet worden verwezen naar de daarin opgenomen mogelijkheid om onder voorwaarden een grenswaarde van 75 dB(A) in een omgevingsvergunning op te nemen. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat het bevoegd gezag op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer maatwerkvoorschriften kan vaststellen. Onder verwijzing naar de uitspraak van 28 mei 2014 in zaak nr. 201305317/1/R3 overweegt de Afdeling dat maatwerkvoorschriften niet al vóór de vaststelling van een bestemmingsplan hoeven te zijn vastgesteld, maar dat de raad er op voorhand in redelijkheid van moet kunnen uitgaan dat de maatwerkvoorschriften stand kunnen houden in een beroepsprocedure. Voorts betekent het vaststellen van maatwerkvoorschriften niet zonder meer dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de omliggende woningen is gegarandeerd. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat een maximaal geluidniveau van 74 dB(A) in de dagperiode in dit geval niet aanvaardbaar is. De raad heeft zich in dit kader in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de geluidbelasting kan worden beperkt door het nemen van een aantal maatregelen. Zo is onder meer met de basisschool afgesproken dat het schoolterrein buiten de openingstijden van het schoolgebouw zal worden afgesloten met een hek, zodat het terrein in de avond- en nachturen, de weekeinden en de schoolvakanties niet toegankelijk is. Gelet hierop zal ter plaatse van de in- en uitrit de overschrijding van de geluidbelasting beperkt blijven tot enkele momenten per dag bij het brengen en halen van de kinderen. Verder zullen de kinderen grotendeels in het gebouw lessen volgen en slechts op beperkte tijden en niet met alle klassen tegelijk buiten aanwezig zijn. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad er in redelijkheid van uit heeft kunnen gaan dat er maatwerkvoorschriften op grond van de representatieve invulling van de maximale mogelijkheden van het plan kunnen worden vastgesteld.
De geluidhinder vanwege het stemgeluid van kinderen is door de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening in de belangenafweging betrokken. In het akoestisch onderzoek is opgenomen dat het stemgeluid ten hoogste een maximaal geluidniveau van 81 dB(A) in de dagperiode bedraagt. De raad heeft dit gelet op voormelde maatregelen aanvaardbaar geacht. Daarbij heeft de raad voorts toegelicht dat bij de bouw van de school voor een opzet zal worden gekozen waarbij de bebouwing een geluidwerende functie heeft, hetgeen mogelijk is gemaakt door een groter bouwvlak dan noodzakelijk in het plan op te nemen. Ook heeft de raad hierbij van belang geacht dat het maximaal geluidniveau van 81 dB(A) is gemeten ter plaatse van de nabij de bestaande school gelegen woningen en dat het maximaal geluidsniveau ter plaatse van de woningen rondom de uitbreiding van de basisschool ten hoogste 76 dB(A) zal bedragen. De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het woon- en leefklimaat van omwonenden niet onevenredig zal worden aangetast ten gevolge van het stemgeluid van kinderen.
Anders dan [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen, is de geluidbelasting vanwege het verkeer van en naar de basisschool ter plaatse van de Herikaard en Schijfstraat onderzocht, waartoe aansluiting is gezocht bij de circulaire van de toenmalige Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 29 februari 1996, kenmerk MBG 96006131, inzake "Geluidhinder veroorzaakt door het wegverkeer van en naar de inrichting; beoordeling in het kader van de vergunningverlening op basis van de Wet milieubeheer" (hierna: de schrikkelcirculaire). De Afdeling overweegt dat de schrikkelcirculaire betrekking heeft op het verkeer van en naar de inrichting op de openbare weg buiten het terrein van de inrichting (indirecte hinder). De indirecte hinder zal ten hoogste 46 dB(A) bedragen, zodat zal worden voldaan aan de in de schrikkelcirculaire opgenomen norm van 50 dB(A).
De betogen falen.
Luchtkwaliteit
10. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen dat de raad ten onrechte de NIBM-tool heeft toegepast om de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit te berekenen. Zij achten dat instrument niet geschikt voor die berekening. Hiertoe voeren zij aan dat de NIBM-tool dient voor een berekening van extra verkeersbewegingen en de zoen- en zoefzone in dit geval een nieuwe weg is. Voorts voldoet de zoen- en zoefzone niet aan de in de NIMB-tool gestelde randvoorwaarden aan een weg, onder meer omdat de zoen- en zoefzone niet is ingericht voor een snelle verkeersdoorstroming. Daarnaast is de berekening die met de NIBM-tool is gemaakt volgens hen ten onrechte niet overgelegd. [appellanten sub 1] betogen voorts dat de invloed van het plan op de luchtkwaliteit ter plaatse van de Herikaard en de Schijfstraat niet is onderzocht. Daarbij is volgens hen van belang dat het aantal verkeersbewegingen op de Oosterhoutseweg reeds van invloed is op de luchtkwaliteit. Gelet op het voorgaande is volgens [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen niet aangetoond dat wordt voldaan aan de wettelijke grenswaarden die gelden voor de luchtkwaliteit.
10.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de NIBM-tool een algemeen erkend instrument is en dat met de berekening op basis van deze tool is aangetoond dat het plan niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor een grenswaarde is opgenomen, als bedoeld in artikel 5.16, eerste lid, onder c, van de Wet milieubeheer. De raad verwijst daarbij naar paragraaf 4.7 van de plantoelichting. Nu de luchtkwaliteit als gevolg van de autonome ontwikkeling voldoet aan de eisen die zijn gesteld in de Wet milieubeheer heeft de raad geen aanleiding gezien onderzoek te doen naar de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit.
10.2. Ingevolge artikel 5.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, maken bestuursorganen bij de uitoefening van een in het tweede lid bedoelde bevoegdheid of toepassing van een daar bedoeld wettelijk voorschrift, welke uitoefening of toepassing gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, gebruik van een of meer van de volgende gronden en maken daarbij aannemelijk:
(…)
c. dat een uitoefening of toepassing, rekening houdend met de effecten op de luchtkwaliteit van onlosmakelijk met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit, niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor in bijlage 2 een grenswaarde is opgenomen;
(…)
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen), draagt met ingang van het tijdstip dat een programma als bedoeld in artikel 5.12, eerste lid, van de wet, voor de eerste maal is vastgesteld, de uitoefening van een of meer bevoegdheden of de toepassing van een of meer wettelijke voorschriften niet in betekenende mate bij indien aannemelijk is gemaakt dat, als gevolg van die uitoefening of toepassing, de toename van de concentraties in de buitenlucht van zowel zwevende deeltjes (PM10) als stikstofdioxide niet de 3% grens overschrijdt.
10.3. Ter reparatie van de gebreken in het besluit van 17 maart 2011 tot vaststelling van het bestemmingsplan "De Gouwen, Breeschot 18" heeft de raad de invloed van het aantal verkeersbewegingen van en naar de basisschool op de luchtkwaliteit nader onderzocht met behulp van de NIMB-tool en zijn besluit opnieuw gemotiveerd. Voor kleine ruimtelijke plannen die effect kunnen hebben op de luchtkwaliteit is door het toenmalige Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in samenwerking met InfoMil de NIBM-tool ontwikkeld om te bepalen of een plan niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie van een stof in de buitenlucht.
Anders dan [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen stellen, is de berekening met de NIBM-tool in paragraaf 4.7 van de plantoelichting opgenomen en derhalve raadpleegbaar. Voor zover zij verzoeken om het implementatieblad omdat dit aanvullende gegevens zou bevatten, overweegt de Afdeling dat in de plantoelichting alle in te vullen gegevens in de NIBM-tool zijn weergegeven, zodat deze betogen feitelijke grondslag missen.
Voor zover [appellanten sub 1] betogen dat de invloed van het plan op de luchtkwaliteit ter plaatse van de Herikaard en de Schijfstraat niet is onderzocht, overweegt de Afdeling dat bij de berekening met de NIBM-tool is uitgegaan van het aantal extra verkeersbewegingen ter plaatse van de Herikaard en de Schijfstraat, nu deze straten voor de aan- en afvoer van verkeer van en naar het terrein van de basisschool zullen fungeren. De invloed van het bestaande aantal verkeersbewegingen op de Oosterhoutseweg op de luchtkwaliteit is daarbij niet van belang, nu ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit niet in betekenende mate van belang is of de toename van de concentratie van zwevende deeltjes (PM10) en stikstofdioxide in de buitenlucht niet de 3% grens overschrijdt.
De Afdeling is van oordeel dat [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat de raad voor de beoordeling van de invloed van het plan op de luchtkwaliteit niet heeft kunnen uitgaan van de berekeningen met de NIBM-tool. Daargelaten of de NIBM-tool ook specifiek geschikt is voor de berekening van de gevolgen van het aantal verkeersbewegingen op de zoen- en zoefzone voor de luchtkwaliteit, kan er naar het oordeel van de Afdeling, mede gelet op de mogelijk gemaakte ontwikkeling, de omvang van het schoolterrein en de afstand van de zoen- en zoefzone tot de Herikaard en de Schijfstraat, van worden uitgegaan dat de wettelijke grenswaarden niet zullen worden overschreden. De in het NIBM-tool berekende concentraties stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) liggen namelijk zeven maal onder de wettelijke grenswaarden voor de jaargemiddelden concentraties van deze stoffen, zodat uitgesloten kan worden geacht dat de effecten van de verkeersbewegingen op de zoen- en zoefzone een overschrijding van de wettelijke luchtkwaliteitsgrenswaarden zullen veroorzaken.
Gelet op het voorgaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat de voorziene basisschool niet in betekenende mate bijdraagt aan de toename van de concentraties in de buitenlucht en heeft de raad geen aanleiding hoeven zien voor een nader onderzoek naar de luchtkwaliteit.
De betogen falen.
Woon- en leefklimaat
10.4. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen dat het plan leidt tot een onaanvaardbare aantasting van hun woongenot en privacy. In dit verband stellen [appellanten sub 1] dat hun tuinen op een afstand van 4 m van de parkeerplaatsen op het schoolterrein liggen. Voorts stellen zij dat het schoolterrein 30 cm hoger ligt dan hun percelen, waardoor vanaf het schoolterrein vrij zicht bestaat op hun woningen. Gelet hierop zal volgens hen de waarde van hun woningen dalen.
10.5. De raad stelt dat terzake van de beweerde hoogteverschillen en de daarmee gepaard gaande aantasting van de privacy van de omwonenden van het schoolterrein metingen zijn verricht. Hierbij is vastgesteld dat er nagenoeg geen hoogteverschil bestaat tussen de verharding van het schoolterrein en de achtertuinen van de omwonenden, zodat niet voor inkijk vanaf de parkeerplaats in de achtertuinen van omwonenden hoeft te worden gevreesd.
10.6. De Afdeling heeft in de uitspraak van 22 augustus 2012 geoordeeld dat mede gelet op de afstand van ongeveer 30 m tussen de woningen van [appellanten sub 1] en het plangebied geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat hun privacy door het plan onevenredig wordt aangetast. De afstand van ongeveer 30 m ziet op de afstand tussen de woningen en het bouwvlak voor de basisschool, als een voor de privacy van de bewoners relevante afstand. Ook wanneer, zoals [appellanten sub 1] betogen, in verband met de beoordeling van de privacy wordt uitgegaan van de afstand van 4 m tussen hun tuinen en de voorziene parkeerplaatsen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat hun privacy en woongenot onevenredig wordt aangetast. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat voorheen ook een basisschool op deze locatie was gevestigd en er slechts een klein hoogteverschil bestaat tussen het schoolterrein en de percelen van [appellanten sub 1]. De betogen falen.
10.7. Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de woningen van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. Voor eventuele tegemoetkoming van planschade bestaat bovendien een aparte procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden. De betogen falen.
Conclusie en proceskosten
11. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] en anderen ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, griffier.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Kooijman
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2014
177-758.