Uitspraak
201207667/1/R4.
Datum uitspraak: 19 juni 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging Terschellinger Campinghouders Vereniging (hierna: TCV), gevestigd te Midsland, gemeente Terschelling,
2. [appellant sub 2], wonend te Hoorn, gemeente Terschelling,
3. [appellant sub 3], wonend te Midsland, gemeente Terschelling
4. [appellant sub 4], wonend te Alkmaar, en anderen,
5. [appellant sub 5], wonend te Amsterdam,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Terschelling,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 mei 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Oosterend" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben TCV, [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en anderen en [appellant sub 5] beroep ingesteld.
De raad heeft verweer uitgebracht.
[appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met de zaken nrs. 201207661/1/R4, 201207662/1/R4, 201207663/1/R4, 201207664/1/R4 en 201207665/1/R4 ter zitting behandeld op 21 maart 2013, waar zijn verschenen TCV, vertegenwoordigd door haar voorzitter [voorzitter], bijgestaan door mr. A.H. van der Wal, advocaat te Leeuwarden, [appellant sub 2], [appellant sub 3], bijgestaan door mr. O.H. Minjon, advocaat te Opmeer, [appellant sub 4] en anderen in de persoon van [appellant sub 4], [appellant sub 5], vertegenwoordigd door mr. E.J. Hengeveld, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door H.T. Smit en dr. G van Essen, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. E.M.N. Noordover en mr. M.M. Kaajan, beiden advocaat te Amsterdam.
Ter zitting zijn buiten bezwaren van partijen nog stukken in het geding gebracht.
Overwegingen
1. Dit bestemmingsplan maakt onderdeel uit van de actualisering van alle bestemmingsplannen op Terschelling. Ten behoeve daarvan is voor vrijwel het gehele eiland in 2008 het bestemmingsplan "Buitengebied (2008)" opgesteld. Dit bestemmingsplan is grotendeels goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Fryslân. De Afdeling heeft het goedkeuringsbesluit bij uitspraak van 7 juli 2010 in zaak nr. 200901747/1/R3 vernietigd en goedkeuring onthouden aan het plan. Vanuit praktische overwegingen is er vervolgens voor gekozen om voor de dorpen en de verblijfsrecreatiegebieden aparte bestemmingsplannen op te stellen, waarvan dit plan er een is. Dit plan biedt een planologische regeling voor de bebouwing van het eigenlijke buurtschap Oosterend, een bebouwingscluster met vakantiepark ten westen van Oosterend en de kampeerterreinen in het midden en ten oosten van Oosterend.
Het beroep van TCV
2. TCV kan zich niet verenigen met de in het plan opgenomen regeling voor uitbreidingsmogelijkheden voor kampeerterreinen. De aanwijzing van uitbreidingsgebieden op de verbeelding is volgens haar te gedetailleerd en beperkt de campinghouders in de uitbreidingsmogelijkheden. Voorts werkt de regeling volgens haar onnodig prijsopdrijvend voor zover de gronden niet in eigendom zijn van een individuele campingeigenaar. Zij wenst een regeling overeenkomstig de Beleidsregels kamperen gemeente Terschelling 2008 (hierna: Beleidsregels kamperen) waarin staat dat op het hele eiland een uitbreiding voor kampeerterreinen mogelijk is van 11 hectare.
2.1. De raad stelt dat in de Beleidsregels kamperen alsmede in het vernietigde bestemmingsplan "Buitengebied (2008)" binnen de kampeersector een uitbreiding van 11 hectare op Terschelling mogelijk is gemaakt. In het onderhavige plan is een wijzigingsbevoegdheid opgenomen waarmee de agrarische bestemming van gronden met de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)" kan worden gewijzigd in de bestemming "Recreatie -1 (kampeerterreinen)". De raad stelt zich op het standpunt dat deze regeling in het bestemmingsplan de rechtszekerheid ten goede komt. Door gebieden op de verbeelding aan te wijzen is het voor een ieder duidelijk waar de mogelijkheden voor uitbreiding van kampeerterreinen zijn voorzien. Bovendien is bij de aanwijzing van de gebieden rekening gehouden met de effecten op natuur, milieu en omwonenden. Verder is net als in het vernietigde plan "Buitengebied" aansluiting gezocht bij bestaande kampeerterreinen zodat kampeerterreinen niet verder versnipperd raken.
2.2. Ingevolge artikel 3, lid 3.7 van de planregels kunnen burgemeester en wethouders het plan wijzigen in die zin dat:
a. de bestemming "Agrarisch" wordt gewijzigd in de bestemming "Recreatie-1 (kampeerterreinen)", ten behoeve van de sanering van een kampeerterrein elders, mits:
(..)
2. deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast ten behoeve van de uitbreiding van bestaande kampeerterreinen op gronden met de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)";
3. de toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid past binnen de uitgangspunten van de Beleidsregels kamperen 2008;
(..)
5. ten behoeve van deze wijzigingsbevoegdheid een bestaand kampeerterrein elders geheel wordt aangekocht en verplaatst waarbij tegelijkertijd de verblijfsrecreatieve bestemming van het bestaande kampeerterrein wordt verwijderd c.q. wordt gewijzigd zodanig dat verblijfsrecreatie niet langer is toegestaan;
6. geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de beginselen van de provinciale Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS);
7. het bestaande aantal m² van de jaarstandplaatsen op het bestaande kampeerterrein en van het gesaneerde kampeerterrein tezamen, zoals weergegeven in de kampeervergunning dan wel op de verbeelding, niet wordt vergroot;
(..)
b. de bestemming Agrarisch wordt gewijzigd in de bestemming Recreatie - 1 (kampeerterreinen), ten behoeve van kwaliteitsverbetering/herinrichting van een kampeerterrein, mits:
(..)
2. deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast ten behoeve van de uitbreiding van bestaande kampeerterreinen op gronden met de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)";
3. de toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid past binnen de uitgangspunten van de Beleidsregels kamperen 2008;
(..)
5. de uitbreiding niet meer bedraagt dan 50% van de oppervlakte van het bestaande kampeerterrein;
6. het bestaande aantal m² van de jaarstandplaatsen op het bestaande kampeerterrein, zoals weergegeven op de verbeelding, niet wordt vergroot;
(..)
2.3. In de plantoelichting staat dat Oosterend enkele campings kent die zowel voor toeristische kampeermiddelen worden gebruikt, als voor vaste vormen van kampeerrecreatie, met name stacaravans en daarnaast ook op enkele terreinen recreatiewoningen. Voor het beleid aangaande de kampeerterreinen gelden de Beleidsregels kamperen. Deze zijn gericht op stabilisatie van het aantal logies-plaatsen voor de kampeersector als geheel met daarnaast mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering en seizoensverlenging. Verder wordt ruimte geboden voor dienstverlening aan de gasten.
2.4. Gelet op de ruimtelijke situatie zijn binnen dit plangebied alleen voor camping Tjermelan uitbreidingsmogelijkheden gereserveerd. Voor de andere terreinen, die tussen de dorpsbebouwing liggen, zijn geen ruimtelijke mogelijkheden voor uitbreiding opgenomen. Voor de situatie nabij camping Tjermelan is uitbreiding gebonden aan een aparte wijzigingsprocedure. De raad stelt daarvoor met dit bestemmingsplan de randvoorwaarden vast. Op die wijze kan het kampeerterrein op de volgende twee manieren worden uitgebreid:
- een kampeerterrein kan qua oppervlak uitbreiden als het aantal jaarstandplaatsen gelijk blijft. Hierdoor ontstaan ruimere kavels op het kampeerterrein rondom de caravans. De uitbreiding van kampeerterreinen mag alleen worden gebruikt voor een herinrichting van het kampeerterrein, al dan niet ten behoeve van een kwaliteitsverbetering;
- een kampeerterrein kan uitbreiden als een kampeerterrein op een andere locatie wordt gesaneerd. De uitbreiding mag niet worden gebruikt om de gezamenlijke oppervlakte van de jaarstandplaatsen van beide terreinen te vergroten.
Op pagina 3 van de Beleidsregels kamperen staat dat in de Toeristische toekomstvisie Terschelling is aangegeven dat de kampeersector met maximaal 11 hectare kan toenemen. Groei is uitsluitend mogelijk aansluitend aan bestaande kampeerterreinen en mag niet onderbroken of doorsneden worden door openbare wegen, aldus de Beleidsregels kamperen.
2.5. De Afdeling stelt vast dat aan gronden met de bestemming "Agrarisch" aansluitend aan het bestaande kampeerterrein aan het Oostereind 2 de aanduiding "Wro-zone - wijzigingsgebied 6 (Recreatie - 1)" is toegekend. Gelet daarop maakt het plan in overeenstemming met de Beleidsregels kamperen uitbreiding van bestaande kampeerterreinen mogelijk. TCV heeft niet nader onderbouwd dat de campinghouders door deze bestemmingsregeling onevenredig in hun uitbreidingsmogelijkheden worden beperkt. Ten aanzien van het betoog van TCV dat de planregeling prijsopdrijvend werkt, overweegt de Afdeling dat, gelet op het standpunt van de raad zoals vermeld onder 2.1, de raad ruimtelijke motieven ten grondslag heeft gelegd aan de keuze voor de uitbreidingslocaties. In hetgeen TCV heeft aangevoerd zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid voor de in het plan opgenomen regeling voor uitbreiding van kampeerterreinen heeft kunnen kiezen. Het betoog faalt.
3. TCV stelt dat de door de raad gehanteerde afstand van 30 m tussen de mogelijke uitbreidingslocaties voor kampeerterreinen en de omliggende woningen te groot is en onnodig beperkend voor campinghouders.
3.1. De raad stelt dat in het plan een afstand is aangehouden van 30 m tussen mogelijke uitbreidingslocaties voor kampeerterreinen en nabijgelegen woonpercelen om onevenredige overlast voor omwonenden ten gevolge van de uitbreiding van kampeerterreinen te voorkomen. Daarbij is bewust ervoor gekozen niet uit te gaan van de gevel van de nabijgelegen woningen nu die op wisselende afstand van de perceelgrenzen staan waardoor een logische begrenzing van de uitbreidingsterreinen moeilijk te realiseren is. Door consequent uit te gaan van 30 meter tussen de perceelgrenzen en de uitbreidingslocaties is gewaarborgd dat in ieder geval 30 m wordt aangehouden tussen de verschillende functies. Daarmee is het woon- en leefklimaat van omwonenden gewaarborgd, aldus de raad. Hierbij heeft de raad in aanmerking genomen dat het gebied van oudsher intensief recreatief word gebruikt.
3.2. De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van de bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die zijn betrokken bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. Naar het oordeel van Afdeling heeft de raad vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening een afstand van 30 m tussen mogelijke uitbreidingslocaties voor kampeerterreinen en nabijgelegen woonpercelen in redelijkheid noodzakelijk kunnen achten ter voorkoming van onevenredige overlast voor omwonenden ten gevolge van de uitbreiding van kampeerterreinen. Daarbij heeft de raad het belang van omwonenden in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van de betrokken campinghouders. Het betoog faalt.
4. TCV kan zich niet verenigen met de in artikel 7, lid 7.2.3, aanhef en onder b, van de planregels bepaalde maximale oppervlakte van een stacaravan in combinatie met de zogenoemde 15%-regeling. Hiertoe wordt aangevoerd dat in 2002 de oppervlakte van stacaravans op jaarstandplaatsen is verruimd van 30 m² naar 45 m², maar dat de oppervlakte van het kampeerterrein die met stacaravans mag worden ingevuld niet is verruimd, waardoor het aantal bedden per campinghouder is verminderd. Om dit te corrigeren dient de raad te sturen op eenheden in plaats van op maximale oppervlakte. TCV wijst in dat verband op de tijdens de raadsvergadering aangenomen motie A die ten onrechte niet is betrokken bij de vaststelling van het plan. Artikel 3, lid 3.7, sub a, aanhef en onder 7 en sub b, aanhef en onder 5 en 6, van de planregels beperkt de campinghouders nog verder in hun bedrijfsvoering, aldus TCV.
4.1. De raad stelt dat in het verleden de maximale oppervlakte van stacaravans op jaarstandplaatsen is verruimd tot 45 m² om campinghouders de mogelijkheid te bieden op de te verwachten vraag naar meer kwaliteit en comfort te kunnen inspelen. Dit is neergelegd in de Beleidsregels kamperen. Er is voor deze afmeting gekozen om aan te sluiten bij de te hanteren minimum oppervlakte van bungalows op kampeerterreinen. Uitgangspunt is dat voorkomen dient te worden dat meer toeristen naar het eiland komen dan het eiland kan dragen. Een van de manieren om dat te bereiken is de 15%-regeling die inhoudt dat maximaal 15% van de oppervlakte van het gedeelte dat in de kampeervergunning voor de plaatsing van jaar- en seizoenstandplaatsen is aangewezen, met stacaravans mag worden ingevuld. Deze norm dient tevens ter bescherming van de karakteristieken van het Terschellinger landschap tegen onaanvaardbare aantasting door ongebreidelde plaatsing van kampeermiddelen op jaarstandplaatsen. De raad stelt zich op het standpunt dat de huidige regeling campinghouders de vrijheid biedt het terrein naar eigen inzicht in te richten. De ondernemer kan binnen de 15%-regeling bepalen hoeveel eenheden hij wenst te plaatsen. Dit biedt volgens de raad voldoende ruimte voor differentiatie. Volgens de raad is ook de vorm van de kampeermiddelen (stacaravans) losgelaten. Als men een stacaravan wil groter dan 45 m² dan is er de mogelijkheid de jaarstandplaatsen om te zetten naar recreatiewoningen met een omvang van maximaal 90 m², aldus de raad. Ter zitting heeft de raad voorts toegelicht dat motie A strekt ter sturing op zowel het aantal eenheden, als op oppervlakte door middel van de 15%-regeling en dat uitvoering van de motie daarom niet mogelijk is. Gelet daarop heeft de raad ervoor gekozen te blijven sturen op oppervlakte door middel van de 15%-regeling.
De raad stelt verder dat de in artikel 3, lid 3.7, aanhef en onder b, van de planregels neergelegde wijzigingsbevoegdheid is ingegeven door de wens kwaliteitsverbetering door middel van het ruimer opzetten van de stacaravans te faciliteren en daarom niet is voorzien in de mogelijkheid het aantal m² van de jaarstandplaatsen op het bestaande kampeerterrein te vergroten.
4.2. Motie A luidt als volgt:
De raad van de gemeente Terschelling in vergadering bijeen d.d. 29 mei 2012, gehoord de beraadslaging,
Overwegende dat
- Bij de uitbreiding van kampeerterreinen op grond van de uitbreidingsmogelijkheid van 11 hectare kwaliteitsverbetering is beoogd,
- Uitbreiding niet mag leiden tot een toename van het aantal eenheden.
- Dit op alle verbeeldingen die betrekking hebben op campings niet duidelijk gemaakt is.
Is van mening dat
- Het oorspronkelijke maximum aantal eenheden leidend moet zijn.
- Ook bij uitbreiding de 15%-regeling uitgangspunt is.
Verzoekt het college
Het aantal eenheden en de 15%-regeling bij uitbreiding van kampeerterrein in stand te houden.
Dit op alle verbeeldingen die betrekking hebben op campings duidelijk te maken.
En gaat over tot de orde van de dag.
4.3. Ingevolge artikel 7, lid 7.2.3, van de planregels gelden voor het plaatsen van stacaravans en naar de aard daarmee gelijk te stellen onderkomens, voor zover thans van belang, de volgende regels:
a. de gezamenlijke oppervlakte van de stacaravans en naar de aard daarmee gelijk te stellen onderkomens zal niet meer bedragen dan de maximum oppervlakte, zoals per bestemmingsvlak is weergegeven op de verbeelding;
b. de oppervlakte van een stacaravan of een naar de aard daarmee gelijk te stellen onderkomen zal ten hoogste 45 m² bedragen.
4.4. De Afdeling overweegt dat artikel 7, lid 7.2.3, aanhef en onder b, van de planregels overeenkomstig de Beleidsregels kamperen is vastgesteld. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid een maximumoppervlakte van 45 m² voor stacaravans of naar de aard daarmee gelijk te stellen onderkomens in de planregels heeft kunnen vastleggen. De Afdeling stelt verder vast dat de raad motie A heeft aangenomen, doch ook het onderhavige plan heeft vastgesteld. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het plan niet is vastgesteld zoals beoogd door de raad. Voorts heeft de raad zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat uitbreiding van het aantal m² dat met stacaravans mag worden ingevuld niet wenselijk is, gelet op de draagkracht van Terschelling en de bescherming van de karakteristieken van het Terschellinger landschap. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid meer gewicht aan die belangen heeft kunnen toekennen dan aan het belang van de campinghouders bij meer bedden. Het betoog faalt.
5. TCV stelt ten slotte dat de regeling in artikel 3, lid 3.7, sub a, onder 5, van de planregels te beperkend is, voor zover daarin de voorwaarde is gesteld dat ten behoeve van deze wijzigingsbevoegdheid een bestaand kampeerterrein elders geheel wordt aangekocht en verplaatst. Hiertoe voert zij aan dat indien een campinghouder besluit zijn recreatiebedrijf te beëindigen maar de grond niet wil verkopen er onnodig kampeerareaal verloren gaat. Dit heeft de raad ten onrechte niet onderkend. Volgens TCV dient de zinsnede ‘aangekocht en’ te worden geschrapt.
5.1. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat artikel 3, lid 3.7, sub a, onder 5, van de planregels zo dient te worden uitgelegd dat niet zozeer de gronden worden aangekocht, maar de kampeerrechten worden overgedragen, waaronder wordt verstaan dat de kampeervergunning wordt overgeschreven. Deze handelwijze sluit volgens de raad aan bij de praktijk.
5.2. De Afdeling ziet in de redactie van artikel 3, lid 3.7, sub a, onder 5, van de planregels geen aanknopingspunten voor de uitleg van deze regel die de raad blijkens zijn toelichting ter zitting heeft beoogd. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat de planregel niet is vastgesteld zoals beoogd door de raad. Het beroep van TCV is in zoverre gegrond. Het plan is op dit punt vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dient in zoverre te worden vernietigd.
De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder a en b en vijfde lid, van de Awb, zoals deze luidden ten tijde van belang, de raad op te dragen om binnen 12 weken na en met inachtneming van deze uitspraak in zoverre een nieuw besluit te nemen.
Het beroep van TCV is voor het overige ongegrond.
De beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 4] en anderen
6. [appellant sub 2] en [appellant sub 4] en anderen kunnen zich niet verenigen met de bestemming "Agrarisch" die is toegekend aan hun percelen, kadastraal bekend gemeente Terschelling, sectie K, nr. 524, respectievelijk kadastraal bekend gemeente Terschelling, sectie K, nr. 1242. Het plan voorziet daarmee ten onrechte niet in de door hen gewenste zogenoemde invullocatie voor de bouw van een woning. Zij bestrijden de stelling van de raad dat de noodzaak voor woningbouw in Oosterend ontbreekt en dat er geen woningcontingent meer is. Zij voeren in dat kader aan dat contingenten onderling uitwisselbaar zijn en dat de raad dit ten onrechte niet heeft betrokken bij de besluitvorming. De raad heeft onvoldoende gemotiveerd waarom hij geen invullocaties meer wenst in het buitengebied. Daarmee geeft de raad volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 4] en anderen onvoldoende uitvoering aan de uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2010. Zij wijzen er in dit verband op dat het vorige plan evenmin voorzag in een woningbouwmogelijkheid op hun percelen en dat hun beroepen tegen het goedkeuringsbesluit door de Afdeling gegrond zijn verklaard in de uitspraak van 7 juli 2010.
Volgens [appellant sub 4] en anderen stelt de raad zich voorts ten onrechte op het standpunt dat de Verordening Romte Fryslân in de weg staat aan het opnemen van een woningbouwmogelijkheid voor hun perceel.
6.1. De raad stelt dat uit eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling geen verplichting volgt tot het opnemen van een woningbouwmogelijkheid op het perceel. Aan de bestreden planregeling ligt thans een andere motivering ten grondslag omdat een nieuwe belangenafweging erin heeft geresulteerd dat geen enkele invullocatie meer is opgenomen. De raad verwijst hiertoe naar de brief van het college van burgemeester en wethouders aan de raad van 6 september 2011 waarin staat dat naar aanleiding van het voorontwerpbestemmingsplan onderzoek is gedaan naar het nut en de noodzaak van invullocaties voor woningbouw die in het voorontwerp waren opgenomen. Uitkomst van dat onderzoek is dat het richtgetal van te bouwen woningen in de dorpen voor de periode tot 2016 geheel is benut en zelfs is overschreden. Bovendien is onduidelijk of na 2016 behoefte is aan nieuwe woningbouw. Gelet hierop bestaat volgens de raad geen noodzaak een regeling voor nieuwe woningen in het plan op te nemen. De raad heeft voorts toegelicht dat het woningbouwcontingent reeds is benut zodat uitruil niet meer mogelijk is. Daarnaast is op 1 augustus 2011 de Verordening Romte Fryslân in werking getreden. Op grond van deze verordening maakt het perceel van [appellant sub 4] en anderen deel uit van het landelijk gebied. Daarvoor geldt dat in nieuwe bestemmingsplannen geen bouwmogelijkheden voor nieuwe woningen mogen worden opgenomen. Afwijking van deze regel is alleen mogelijk indien minimaal 1000 m² aan beeldverstorende bebouwing van een voormalig agrarisch bedrijf wordt gesloopt. Daarvan is in het onderhavige geval geen sprake, zodat de verordening in de weg staat aan het opnemen van een woningbouwmogelijkheid voor het perceel van [appellant sub 4] en anderen, aldus de raad.
6.2. Bij besluit van 24 november 2009 heeft de raad het Woonplan Terschelling 2008-2016 (hierna: het Woonplan) vastgesteld. In het Woonplan staan de ambities van de gemeente met betrekking tot het wonen op Terschelling voor de periode 2008-2016. In het uitvoeringsprogramma van het Woonplan is uiteengezet op welke wijze de ambities worden gerealiseerd. Daartoe is een fasering opgenomen voor de periode 2008-2012 en de periode 2012-2016.
Uit tabel 8 op pagina 37 van het Woonplan volgt dat in de periode 2000-2010 is beoogd 283 woningen te realiseren en dat 163 woningen daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Op pagina 84 van het uitvoeringsprogramma staat dat het streven is om in de periode 2008-2012 het harde aanvangstekort van 80 woningen weg te werken en in de periode 2012-2016 nog eens 70 woningen te realiseren.
Uit tabel 23 op pagina 86 van het uitvoeringsprogramma van het Woonplan volgt dat in de periode 2008-2016 in totaal 150 woningen kunnen worden gerealiseerd op Terschelling, waarvan 12 woningen kunnen worden gerealiseerd in de overige dorpen.
In tabel 1 "benutting richtgetal 2008-2016 dorpen buitengebied juli 2011" in de brief van 6 september 2011 is weergegeven dat in de periode 2008-2012 14 woningbouwmogelijkheden zijn benut.
Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, van de verordening mogen in een ruimtelijk plan voor landelijk gebied geen bouwmogelijkheden en gebruiksmogelijkheden worden opgenomen voor nieuwe stedelijke functies.
Ingevolge artikel 1.6.1, eerste lid kan in afwijking van artikel 1.1.1, eerste lid een nieuwe woning in het landelijk gebied worden toegestaan, mits minimaal 1.000 m² aan beeldverstorende bebouwing van een voormalig agrarisch bedrijf of minimaal 3.000 m² aan kassen van een voormalig glastuinbouwbedrijf in het landelijk gebied wordt gesloopt, en de nieuwe woning wordt gebouwd in of aansluitend op een bestaand bebouwingslint of een bestaande bebouwingscluster.
Ingevolge het tweede lid kan in afwijking van het eerste lid op een bestaand solitair bouwperceel maximaal één nieuwe woning worden toegestaan, mits minimaal 1.500 m² beeldverstorende bebouwing van een voormalig agrarisch bedrijf of minimaal 5.000 m² kassen van een voormalig glastuinbouwbedrijf in het landelijk gebied wordt gesloopt, en in de plantoelichting is onderbouwd dat de ruimtelijke kwaliteit op en rond het perceel aanzienlijk zal verbeteren.
6.3. Niet in geschil is dat het vorige plan niet voorzag in een woningbouwmogelijkheid op de percelen van [appellant sub 2] en [appellant sub 4] en anderen. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat uit de uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2010 geen plicht volgt tot het opnemen van een woningbouwmogelijkheid op het perceel in het onderhavige plan. De Afdeling overweegt dat de raad beleidsvrijheid toekomt bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan en bij de keuze van de bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die zijn betrokken bij de vaststelling van het plan.
Voor zover [appellant sub 2] en [appellant sub 4] en anderen stellen dat uit tabel 8 op pagina 37 van het Woonplan volgt dat nog woningbouwcontingent beschikbaar is, overweegt de Afdeling dat dit berust op een onjuiste veronderstelling. Zoals de raad heeft toegelicht volgt uit pagina 84 van het uitvoeringsprogramma immers dat in het woningbouwcontingent van 150 woningen het in tabel 8 geconstateerde tekort van 80 woningen reeds is verdisconteerd. Gelet daarop en op tabel 1 uit de brief van 6 september 2011 heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het woningbouwcontingent voor de overige dorpen voor de periode tot 2016 reeds is benut en overschreden. Gelet hierop heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat uitwisseling tussen projecten niet mogelijk is en dat, indien het plan zou voorzien in de door [appellant sub 2] en [appellant sub 4] en anderen gewenste bouwmogelijkheden, het aantal particuliere koopwoningen in strijd met het gemeentelijk beleid planologisch zou worden uitgebreid. In het door [appellant sub 2] en [appellant sub 4] en anderen aangevoerde heeft de raad geen aanleiding hoeven zien voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan dient te worden afgeweken van dat beleid. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad, in reactie op de stelling van [appellant sub 2] dat de overschrijding van het contingent voor de periode 2008-2016 van 12 woningen met 2 woningen kennelijk wel aanvaardbaar wordt geacht, heeft toegelicht dat in 2009 de eigenaren van percelen die in het bestemmingsplan "Buitengebied (2008)" zijn aangewezen als invullocatie zijn verzocht te melden of zij een woning wilden bouwen op hun perceel. Voor het destijds beschikbare contingent van 4 woningen hebben zich 6 gegadigden gemeld. Vervolgens is besloten de 6 aanvragen in te willigen, ondanks dat dit zou leiden tot een overschrijding van het woningcontingent. Dit laat volgens de raad evenwel onverlet dat aan het onderhavige plan een andere afweging ten grondslag is gelegd die erin heeft geresulteerd dat daarin geen enkele invullocatie is opgenomen. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen en in het door [appellant sub 2] aangevoerde geen aanleiding hoeven zien ten behoeve van de door [appellant sub 2] gewenste bouwmogelijkheid af te wijken van het beleid in het Woonplan. [appellant sub 4] en anderen hebben voorts niet aannemelijk gemaakt dat de verordening niet in de weg staat aan een woningbouwmogelijkheid op hun perceel.
6.4. In hetgeen [appellant sub 2] en [appellant sub 4] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan, voor zover bestreden, strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 4] en anderen zijn ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 3]
7. [appellant sub 3] is eigenaar van het perceel Oosterend 63. Aan dit perceel is de bestemming "Recreatie-2" toegekend. Op dat perceel staan recreatiewoningen die overeenkomstig de bestemming worden gebruikt. [appellant sub 3] stelt dat één van de recreatiewoningen ten onrechte niet als zodanig is bestemd. In dat kader voert hij aan dat het gebruik van het voormalige agrarisch bijgebouw als recreatiewoning in 1963 of 1964 is aangevangen en tot heden ononderbroken voortduurt. Onder verwijzing naar de bij besluit van 16 april 1980 aan hem verleende bouwvergunning voor renovatie en nieuwbouw van een aantal op het terrein aanwezige gebouwen, stelt hij dat het gebruik van dit gebouw als recreatiewoning is toegestaan. Voorts wijst hij op de aan hem verleende exploitatievergunning waarin het desbetreffende gebouw wordt aangeduid als "kampeerschuur Huis der Vissers".
In het vorige plan was aan het perceel Oosterend 63 de bestemming "Kampeerterrein" met nadere aanduiding "Zomerhuizen" toegekend. Ingevolge artikel 9, lid A, sub 2w, van de planvoorschriften van dat plan mocht maximaal 15% van de oppervlakte van het perceel worden bebouwd met zomerhuizen. Volgens [appellant sub 3] is thans minder dan 15% van zijn perceel, de desbetreffende recreatiewoning meegerekend, bebouwd. Voor zover hiermee al niet is aangetoond dat de recreatiewoning in het vorige plan als zodanig is bestemd, staat het volgens [appellant sub 3] vast dat het gebruik als recreatiewoning sinds 1963 of 1964 wordt beschermd door het overgangsrecht van verschillende opvolgende bestemmingsplannen.
7.1. De raad stelt dat het desbetreffende gebouw een beheergebouw betreft en dat het gebruik van een beheergebouw als recreatieverblijf niet is toegestaan voor gronden met de bestemming "Kampeerterrein" in het vorige plan "Buitengebied (Polder)". Van een oorspronkelijke bestemming die het gebruik van het gebouw als recreatieverblijf mogelijk maakt, is dan ook geen sprake. In juni 1997 is het perceel voorzien van de aanduiding "zomerhuizen toegestaan", maar deze aanduiding voorziet niet in legalisering van het strijdige gebruik, te meer nu nimmer vergunning is verleend als recreatieverblijf. Uit de door [appellant sub 3] overgelegde bouwvergunning en exploitatievergunning kan volgens de raad slechts worden afgeleid dat het gebouw in 1980 en 1986 aanwezig was, maar niet dat het gebruik daarvan als recreatiewoning was toegestaan. Het gebouw is derhalve illegaal in gebruik genomen als recreatiewoning. Voor zover het gebruik in het verleden onder het overgangsrecht van een bestemmingsplan was toegestaan, is dit inmiddels uitgewerkt nu uit een taxatie ten behoeve van de bepaling van de WOZ waarde is gebleken dat het gebouw in 2005 en 2006 werd gebruikt als berging, aldus de raad.
7.2. Ingevolge artikel 9, lid A, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied (Polder)", voor zover van belang, mogen de op de kaart voor kampeerterrein aangewezen gronden uitsluitend worden gebruikt voor:
- kampeerterrein, met de daarbij behorende ruimten ten behoeve van beheer en dienstverlening, groenvoorzieningen, bebossing, verhardingen en recreatieve voorzieningen;
- recreatieve bewoning, indien de gronden op de kaart zijn voorzien van de aanduiding "zomerhuizen toegestaan".
Ingevolge lid A2w, aanhef en onder sub 2, zal, indien de gronden zijn voorzien van de aanduiding "zomerhuizen toegestaan", niet meer dan 15% van de oppervlakte van het terrein dat is voorzien van deze aanduiding, met zomerhuizen worden bebouwd.
Ingevolge lid J is het verboden de gronden en gebouwen anders te gebruiken dan overeenkomstig de bestemming, als omschreven in Lid A.
Ingevolge lid K is het gestelde in lid J niet van toepassing op het gebruik dat bestond ten tijde van het onherroepelijk worden van dit plan, zolang en voor zover de strijdigheid van het gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingsomschrijving naar de aard en omvang niet wordt vergroot.
7.3. De Afdeling stelt vast dat het gebruik van het gebouw als recreatiewoning in strijd was met de bestemming "Kampeerterrein" die in het vorige plan "Buitengebied (Polder)" aan het perceel was toegekend en dat dit gebruik onder het overgangsrecht van dat plan was toegestaan. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat dit gebruik niet als zodanig is bestemd door de toekenning van de aanduiding "zomerhuizen toegestaan" aan het perceel in 1997, nu het door [appellant sub 3] genoemde artikel 9, lid A, sub 2w, van de voorschriften van dat plan een bouwregel betreft waaruit niet kan worden afgeleid dat, indien minder dan 15% van het perceel is bebouwd, alle bebouwing op het perceel mag worden gebruikt als recreatiewoning. Uit de door de Boer overgelegde bouwvergunning en exploitatievergunning kan worden afgeleid dat het gebouw in 1980 en 1986 in gebruik was als recreatiewoning. Ter zitting heeft [appellant sub 3] toegelicht dat het gebouw in 2005 en 2006 ongeveer anderhalf jaar in gebruik is geweest als berging tijdens een verbouwing. Het gebruik van het gebouw is daarmee gedurende die periode in overeenstemming geweest met het vorige plan. Vervolgens is het gebouw wederom in gebruik genomen als recreatiewoning. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, waaronder de uitspraak van 27 juli 2005 in zaak no. 200405274/1 (www.raadvanstate.nl), betekent een onderbreking van het gebruik op zichzelf nog niet dat dit gebruik na de hervatting ervan, voor de toepassing van het overgangsrecht niet langer is aan te merken als voortgezet gebruik. Of daarvan sprake is, hangt af van de duur en de oorzaak van de onderbreking en de door betrokkene getoonde intentie het gebruik voort te zetten. In aanmerking genomen dat verwezenlijking van de in het bestemmingsplan aan het perceel toegekende bestemming voorop staat, kan na een onderbreking van een zo lange duur als hier aan de orde, in beginsel geen aanspraak meer worden ontleend aan de beschermende werking van het overgangsrecht. Voor een uitzondering daarop kan slechts aanleiding bestaan indien degene die zich op het overgangsrecht beroept aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk maakt dat de onderbreking verband houdt met zodanig bijzondere omstandigheden dat ondanks de lange duur van die onderbreking moet worden uitgegaan van blijvend voortgezet gebruik. De enkele stelling van [appellant sub 3] dat het gebouw tijdens een verbouwing is gebruikt als berging is daartoe onvoldoende.
Op basis van hetgeen [appellant sub 3] en de raad omtrent het gebruik naar voren hebben gebracht, kan dan ook niet worden geoordeeld dat het in geding zijnde gebruik als voortgezet moet worden aangemerkt. Gelet daarop heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het overgangsrecht van het vorige plan, gelet op de aard en strekking daarvan, in dit geval was uitgewerkt. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de raad het gebouw in redelijkheid niet als recreatiewoning heeft hoeven te bestemmen in het onderhavige plan.
7.4. In hetgeen [appellant sub 3] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan, voor zover bestreden, strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van [appellant sub 3] is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 5]
8. [appellant sub 5] richt zich tegen de gewijzigde vaststelling van artikel 10, lid 10.4 van de planregels, waarbij het recreatieve gebruik van de woning op zijn perceel [locatie sub 5] onder persoonsgebonden overgangsrecht is gebracht. Het betreft een oud woonboerderijtje uit 1879 dat op de nominatie stond om gesloopt te worden omdat het vanwege de bouwkundige staat niet geschikt werd geacht voor bewoning. De woning is sinds 1957 in gebruik als recreatiewoning, met instemming van het college van burgemeester en wethouders. Hij verwijst hiertoe naar een brief van 25 september 1957 waarin het college van burgemeester en wethouders mededeelt dat het geen bezwaar heeft tegen restauratie van het boerderijtje [locatie sub 5] en het inrichten daarvan tot zomerhuis met atelier. In het vorige bestemmingsplan "Buitengebied (Polder)" was dit gebruik als zodanig bestemd, aldus [appellant sub 5]. In het plan "Buitengebied (2008)" had het perceel de bestemming "Wonen", het gebruik als recreatiewoning was onder het algemeen overgangsrecht toegestaan. Dat dit in in het voorliggende plan is gewijzigd in persoonsgebonden overgangsrecht acht [appellant sub 5] in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bovendien leidt het plan in zoverre tot een aanzienlijke waardevermindering van zijn perceel. Hij wenst een recreatieve bestemming, dan wel dat het recreatieve gebruik onder het algemene overgangsrecht is toegestaan.
8.1. De raad stelt dat de woning meetelt voor het woningcontingent en derhalve als reguliere woning moet worden gebruikt. De raad wenst voorts te voorkomen dat zogenoemde spookdorpen ontstaan doordat reguliere woningen worden gekocht die vervolgens als recreatiewoning worden gebruikt en daardoor een groot deel van het jaar leegstaan. Een bestemming als recreatiewoning is voorts niet mogelijk nu het maximum aantal bedden al is gerealiseerd op Terschelling. De raad stelt dat het gebruik als recreatiewoning in strijd is met het bestemmingsplan "Buitengebied (Polder)" en dat niet van belang is of het gebruik als recreatiewoning door het overgangsrecht van vorige plannen wordt beschermd, nu vaststaat dat het feitelijk hoofdverblijf van [appellant sub 5] elders is. Voor zover het gebruik als recreatiewoning onder het overgangsrecht van vorige plannen is toegestaan, is dit inmiddels uitgewerkt, aldus de raad.
8.2. In het vorige bestemmingsplan "Buitengebied (Polder)" dat op 22 november 1979 in werking is getreden, was aan het perceel de bestemming "Eensgezinshuizen klasse B" toegekend.
Ingevolge artikel 12, lid A, aanhef en onder 2, van de voorschriften behorende bij dat plan mogen de op de kaart voor eensgezinshuizen klasse B bestemde gronden uitsluitend worden gebruikt voor wonen en al dan niet voor verblijfsrecreatie, met dien verstande dat op of in deze gronden eengezinshuizen met of zonder verhuurafdelingen mogen worden gebouwd met in achtneming van het volgende:
(…)
d. het grondoppervlak van het woongedeelte zal minstens 60 m² bedragen;
e. het grondoppervlak per verhuurafdeling zal minimaal 45 m² bedragen.
(…)
Ingevolge lid D is het verboden de gronden en gebouwen anders te gebruiken dan overeenkomstig de bestemming, zoals omschreven in lid A.
Ingevolge lid E is het gestelde in lid D niet van toepassing op het gebruik dat bestond ten tijde van het onherroepelijk worden van dit plan, zolang en voor zover de strijdigheid van het gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingsomschrijving naar de aard en omvang niet wordt vergroot.
8.3. Niet in geschil is dat het gebruik als recreatiewoning in 1957 is aangevangen. Uit artikel 12, van de voorschriften van het plan "Buitengebied (Polder)" volgt naar het oordeel van de Afdeling niet dat de woning [locatie sub 5] in zijn geheel als recreatiewoning mocht worden gebruikt. Gelet daarop volgt de Afdeling [appellant sub 5] niet in diens stelling dat het gebruik als recreatiewoning onder dat plan bij recht was toegestaan. Gelet op artikel 12, lid E, is dit gebruik onder het algemeen overgangsrecht van dat plan toegestaan. De Afdeling volgt de raad niet in diens stellingen omtrent het overgangsrecht in deze situatie. De enkele omstandigheid dat lastig is vast te stellen of, wanneer en hoelang een woning als recreatiewoning wordt gebruikt, betekent immers niet dat dit gebruik reeds daarom niet door het overgangsrecht zou kunnen worden beschermd. De Afdeling ziet voorts geen aanleiding voor het oordeel dat, nu het gebruik onder het overgangsrecht van het vorige plan was toegestaan, dit overgangsrecht inmiddels zou zijn uitgewerkt. Hierbij betrekt de Afdeling dat de raad de stelling van [appellant sub 5] dat de woning sinds 1957 ononderbroken als recreatiewoning wordt gebruikt niet heeft bestreden. Verder is niet gebleken dat de raad de brief van het college van burgemeester en wethouders van 25 september 1957 bij de besluitvorming heeft betrokken.
Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond. Artikel 10, lid 10.4, onder d, van de planregels dient te worden vernietigd, voor zover het betreft de zinsnede "met uitzondering van" tot en met "in gebruik zijn gegeven" en voor zover het ziet op perceel [locatie sub 5], wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb.
Proceskosten
9. De raad dient ten aanzien van [appellant sub 5] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Ten aanzien van TCV overweegt de Afdeling dat de onderhavige zaak en de zaken nrs. 201207661/1/R4, 201207662/1/R4, 201207663/1/R4, 201207664/1/R4 en 201207665/1/R4 die eveneens op 21 maart 2013 ter zitting zijn behandeld, als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht moeten worden aangemerkt. Omdat de raad in zaak nr. 201207661/1/R4 in de bij TCV in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten is veroordeeld, bestaat in deze zaak geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Ten aanzien van [appellant sub 2], [appellant sub 4] en anderen en [appellant sub 3] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van de vereniging Terschellinger Campinghouders Vereniging gedeeltelijk en het beroep van [appellant sub 5] geheel gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Terschelling van 29 mei 2012, voor zover het betreft:
a. artikel 3, lid 3.7, sub a, onder 5, van de planregels;
b. artikel 10, lid 10.4, onder d, van de planregels, voor zover het betreft de zinsnede "met uitzondering van" tot en met "in gebruik zijn gegeven" en voor zover het ziet op perceel [locatie sub 5];
III. draagt de raad van de gemeente Terschelling op om binnen 12 weken na en met in achtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen, voor zover dit is vernietigd, en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep van de vereniging Terschellinger Campinghouders Vereniging voor het overige en de beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en anderen geheel ongegrond;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Terschelling tot vergoeding van bij [appellant sub 5] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Terschelling aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) voor de vereniging Terschellinger Campinghouders Vereniging en ten bedrage van € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor [appellant sub 5].
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.M. Gerkema, ambtenaar van staat.
w.g. Van Buuren w.g. Gerkema
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2013
472.