Uitspraak
201202531/1/A3.
Datum uitspraak: 19 juni 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 26 januari 2012 in de zaken nrs. 10/619, 10/620 en 10/621 in het geding tussen:
de stichting Stichting de Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen
en
het college.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 17 december 2009 heeft het college de Faunabeheereenheid Zeeland ontheffing verleend voor het verstoren van nesten en broedsels van kolgans op gronden gelegen binnen het werkgebied van de Faunabeheereenheid in de periode van 1 februari tot 1 april daaropvolgend, welke ontheffing geldig is van 1 februari 2010 tot en met 15 april 2014, ontheffing verleend voor het doden van overzomerende kolgans en daarbij gebruik te maken van een geweer op cultuurgronden gelegen binnen het werkgebied van de Faunabeheereenheid in de periode van 1 april tot 1 oktober daaropvolgend, welke ontheffing geldig is van 1 april 2010 tot en met 30 september 2014, en ontheffing verleend voor het vangen met staande netten en in vangkralen en het doden van kolgans op gronden gelegen binnen het werkgebied van de Faunabeheereenheid in de periode van 1 mei tot 31 juli daaropvolgend, welke ontheffing geldig is van 1 mei 2010 tot en met 30 juli 2014. Alle ontheffingen zijn verleend ter voorkoming of beperking van schade aan landbouwgewassen.
Bij besluiten van 20 juli 2010 heeft het college de door Faunabescherming tegen voormelde ontheffingen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 januari 2012 heeft de rechtbank de door Faunabescherming daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en het college opgedragen nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Faunabescherming heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak samen met zaak nr. 201202534/1/A3 ter zitting behandeld op 10 april 2013, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.J. Versteeg en L. Wijgman, beiden werkzaam bij de provincie, en Faunabescherming, vertegenwoordigd door [waarnemend voorzitter] en [secretaris], zijn verschenen. Tevens is daar de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door [voorzitter], als belanghebbende gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) worden als beschermde inheemse diersoort aangemerkt alle van nature op het Europese grondgebied van de Lid-Staten van de Europese Unie voorkomende soorten vogels met uitzondering van gedomesticeerde vogels behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten.
Ingevolge artikel 9 is Pro het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Ingevolge artikel 10 is Pro het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten.
Ingevolge artikel 65, eerste lid, worden bij algemene maatregel van bestuur beschermde inheemse diersoorten aangewezen, die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen soorten die:
a. in het gehele land schade aanrichten;
b. in delen van het land schade aanrichten.
Ingevolge het tweede lid kan de aanwijzing bedoeld in het eerste lid, slechts wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, worden gedaan ter voorkoming van:
a. belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren, of
b. schade aan de fauna.
Ingevolge het vierde lid kan, voor zover overeenkomstig het eerste lid, onderdeel b, soorten zijn aangewezen, bij provinciale verordening worden toegestaan dat de grondgebruiker, in afwijking van de artikelen 9, 10, 11 en 12, handelingen, bedoeld in die artikelen, verricht op de door hem gebruikte gronden of in of aan door hem gebruikte opstallen ter voorkoming van in het huidige of komende jaar dreigende schade als bedoeld in het tweede lid, binnen de grenzen van het werkgebied van de wildbeheereenheid waarin die gronden of opstallen zijn gelegen.
Ingevolge artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, kan het college, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, voor zover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 15 ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren.
Ingevolge het vierde lid wordt de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
Ingevolge het vijfde lid worden ontheffingen als bedoeld in het eerste lid, onverminderd het bepaalde in artikel 80, onderdeel e, verleend voor een periode van ten hoogste vijf jaren.
Ingevolge artikel 3 van Pro het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (hierna: het Besluit beheer) zijn als beschermde inheemse diersoorten die in delen van het land veelvuldig belangrijke schade aanrichten als bedoeld in artikel 65, eerste lid, onderdeel b, van de Ffw aangewezen de soorten genoemd in bijlage 2 bij dit besluit.
In bijlage 2 is onder meer de kolgans (Latijnse naam: Anser albifrons) genoemd.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder h, van de Verordening Flora- en faunawet Zeeland (hierna: de verordening) is onder meer de kolgans aangewezen als schadesoort in de provincie Zeeland.
2. Het college heeft aan de besluiten van 17 december 2009 ten grondslag gelegd dat die onderdeel uitmaken van een pakket aan maatregelen om de populatie kolganzen op een minimaal niveau te brengen en dat dit effectief is, indien dit over meer jaren wordt toegepast. De kolgans broedt van oudsher niet in Nederland, maar doet Nederland aan bij het trekken naar het zuiden. Gedurende de wintermaanden dient op grond van Europese regelgeving een gunstige staat van instandhouding voor de kolgans te worden gewaarborgd, aldus de besluiten van 17 december 2009. De kolgans bevond zich al in een gunstige staat van instandhouding voor hij in Nederland ging broeden en heeft Nederland in de zomer niet nodig voor de gunstige staat van instandhouding. Populaties die in Nederland verblijven, zijn ontstaan uit individuen die na de winter in Nederland zijn gebleven of zijn ontsnapt of vrijgelaten uit waterwildcollecties. Voor de zomer wordt een minimale populatieomvang nagestreefd, aldus voornoemde besluiten.
In de in beroep bestreden besluiten is aan de motivering toegevoegd dat, als de broedpopulatie kolganzen in Zeeland zich uitbreidt rekening moet worden gehouden met een toename van landbouwschade in het zomerseizoen. De toenemende schade door overzomerende ganzen waren voor de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aanleiding om nieuw beleid te ontwikkelen, hetgeen in 2003 heeft geleid tot het Beleidskader Faunabeheer. De uitgangspunten daarvan zijn enerzijds het streven naar een duurzame staat van instandhouding van inheemse overzomerende ganzen en anderzijds de erkenning dat de omvang en toename van de schade als gevolg van overzomerende ganzen nu zodanig omvangrijk is dat voorkomen van de schade noodzakelijk wordt geacht, aldus de in beroep bestreden besluiten. Beperken van populaties is in sommige situaties nodig om schade aan landbouwgewassen te voorkomen of te beperken en daarom wordt de inzet van preventieve maatregelen niet geëist.
3. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het streven naar een minimum populatieomvang kolganzen in de zomer niet geoorloofd is omdat de kolgans een soort is die het gehele jaar is beschermd. De kolgans is van oudsher een broedvogel van de noordelijke toendra’s en doet alleen in de winter mildere streken, zoals Nederland, aan om voedsel te vinden. Dat kolganzen in Nederland broeden is onnatuurlijk en komt voor een belangrijk deel door menselijk handelen. De maatregelen die met de ontheffing zijn toegestaan hebben geen invloed op de gunstige staat van instandhouding van kolganzen, omdat het aantal in Nederland broedende kolganzen is te verwaarlozen ten opzichte van de populatie kolganzen in noordwest Europa. De ontheffingen zijn daarom niet verleend in strijd met artikel 68, eerste lid, van de Ffw. Ter toelichting verwijst het college naar het rapport "Overzomerende ganzen in Nederland: grenzen aan de groei" uit 2006, dat in opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en Vogelbescherming Nederland door SOVON is opgesteld.
3.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de kolgans een soort is die het gehele jaar wordt beschermd en dat het daarom niet is toegestaan te streven naar een minimum populatieomvang in de zomer. Dat de kolganzen die ’s zomers in Nederland broeden, dat voor een belangrijk deel door menselijk handelen doen zoals het college stelt, maakt dit niet anders. Uit artikel 68, eerste lid, van de Ffw, volgt niet dat de kolgans slechts in bepaalde periodes van het jaar is beschermd.
Dat de maatregelen geen invloed zullen hebben op de gunstige staat van instandhouding, omdat het aantal in Nederland broedende kolganzen is te verwaarlozen ten opzichte van de populatie kolganzen in noordwest Europa, zoals het college betoogt, leidt niet tot een ander oordeel. Artikel 68, eerste lid, van de Ffw, ziet niet op de gunstige staat van instandhouding in Europa, maar op de gunstige staat van instandhouding binnen Nederland.
Het betoog faalt.
4. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet eisen van preventieve en alternatieve maatregelen in strijd is met de uitgangspunten van de Ffw en dat gelet op artikel 68 van Pro de Ffw dient te worden beoordeeld of ter bescherming van de aldaar genoemde belangen een andere bevredigende oplossing bestaat dan waarvoor thans ontheffingen zijn verleend. Ganzen wennen snel aan werende middelen zodra zij begrijpen dat die niet dreigend zijn. Het verstoren en verjagen heeft niet geleid tot beperking van de schade aan landbouwgewassen, aldus het college. Overzomerende kolganzen leven in geïsoleerde kleine populaties. Nieuwe vestigingen en ganzen die een nieuw gebied koloniseren, zijn vaak nog eenvoudig te weren of elimineren. In die populaties kan getracht worden de populatiegroei af te remmen of te keren door een combinatie van schudden, rapen, vangen of afschot. Het weren, verjagen en bejagen zijn de enige bruikbare alternatieven om schade te voorkomen, omdat andere maatregelen niet haalbaar zijn wegens de hoge kosten of omdat die niet zijn te combineren met het telen van gewassen. Daarom wordt een minimale populatieomvang in de zomer nagestreefd, zodat de schade minimaal zal zijn, het probleem niet groter wordt en de te leveren inspanningen om schade te beperken gering zijn, aldus het college.
4.1. Het college betoogt met recht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet eisen van preventieve en alternatieve maatregelen in strijd is met de uitgangspunten van de Ffw. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2009 in zaak nr. 200802524/1.
Nu het college heeft gemotiveerd dat in dit geval geen andere bevredigende oplossingen bestaan dan de maatregelen waarvoor ontheffing is verleend, heeft het in zoverre niet in strijd met artikel 68 van Pro de Ffw gehandeld. Dit leidt vanwege het navolgende evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft het college niet toereikend gemotiveerd waarom het van oordeel is dat het voorkomen van schade aan landbouwgewassen noopt tot het weren van kolganzen in de periode waarvoor de ontheffingen zijn verleend en met de maatregelen waarvoor ontheffing is verleend. Hierbij acht de Afdeling van belang dat, zoals het college stelt, de kolgans die in die periode in Nederland verblijft in kleine en geïsoleerde populaties leeft en het college desgevraagd ter zitting van de Afdeling te kennen heeft gegeven dat zich ongeveer tien overzomerende kolganzen in Zeeland bevinden. Voorts is van belang dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt wat de omvang is van de populatie die het college nastreeft en in de ontheffingen op dit punt geen beperking heeft opgenomen. Daardoor kan niet worden uitgesloten dat de gehele populatie overzomerende kolgans in Zeeland zal worden uitgeroeid. Dat dit in de praktijk niet zal gebeuren, zoals het college ter zitting van de Afdeling heeft gesteld, wat daar ook van zij, doet aan dat oordeel niet af, omdat het college niet handhavend kan optreden indien de gunstige staat van instandhouding van de populatie kolganzen door het gebruik van de ontheffingen in gevaar komt.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland tot vergoeding van bij de stichting Stichting de Faunabescherming in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 27,38 (zegge: zevenentwintig euro en achtendertig cent);
III. bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Zeeland een griffierecht van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Reuveny
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2013
622.