Uitspraak
201202775/1/A2.
Datum uitspraak: 22 mei 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Iguana, gevestigd te Vlissingen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 2 februari 2012 in zaak nr. 10/599 in het geding tussen:
Iguana
en
het college van burgemeester en wethouders van Vlissingen.
Procesverloop
Bij besluit van 3 juli 2009 heeft het college een verzoek van Iguana om vergoeding van planschade en toekenning van nadeelcompensatie als gevolg van het project Fonteyne in de binenstad van Vlissingen afgewezen.
Bij besluit van 24 juni 2010 heeft het college het door Iguana daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 februari 2012 heeft de rechtbank het door Iguana daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Iguana hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Iguana heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2013, waar Iguana, vertegenwoordigd door mr. J. Boogaard en mr. J.C. Verhage, advocaten te Middelburg, en het college, vertegenwoordigd door W.J.C. Vael en J. Francke, beiden werkzaam bij de gemeente, vergezeld door drs. P.A.J.M. van Bragt, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ), zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het project Fonteyne in de binnenstad van Vlissingen omvat de aanleg van een tweelaagse ondergrondse parkeergarage met 310 parkeerplaatsen, nieuwbouw voor winkelruimte en woningen en de herinrichting van openbaar gebied, waaronder de Spuistraat, de Marktstraat, de Torenstraat, stroken grond aan de Oude Markt en een deel van de Lange Zelke. De werkzaamheden hebben plaatsgevonden in de periode 2003-2007.
2. Voor het gebied waar het project Fonteyne is gerealiseerd golden de voorschriften van het bestemmingsplan "Spuistraat". Thans gelden voor dit gebied de voorschriften van het bestemmingsplan "Binnenstad", dat op 29 augustus 2002 door de gemeenteraad is vastgesteld en op 25 maart 2003 door gedeputeerde staten van Zeeland is goedgekeurd. Het plan is op 22 mei 2003 in werking getreden en op 16 juli 2003 onherroepelijk geworden.
3. Op 6 november 2007 heeft de gemeenteraad van Vlissingen de Algemene nadeelcompensatieverordening Vlissingen (ANV) vastgesteld en van toepassing verklaard op het project Fonteyne.
4. Iguana exploiteert in de panden Bellamypark 31-35 en Breestraat 8 te Vlissingen een reptielenzoo die voor het publiek toegankelijk is.
Het college heeft het verzoek om planschade afgewezen onder verwijzing naar adviezen van de SAOZ. Het college stelt zich op het standpunt dat Iguana door de wijziging van het planologische regime niet in een nadeliger positie is gekomen. Ten aanzien van het verzoek om vergoeding van inkomensschade als gevolg van de werkzaamheden heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de gestelde omzetderving niet het gevolg is van de uitvoering van de werkzaamheden. Het verzoek om toepassing van de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 15 van de AVN, heeft het college afgewezen.
5. Iguana betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de SAOZ kan worden aangemerkt als een onafhankelijke deskundige. Daartoe stelt zij dat de SAOZ het college heeft geadviseerd over de begrenzing van het schadegebied, waarbinnen vergoeding van planschade en nadeelcompensatie zouden kunnen worden toegekend, zodat de SAOZ het verzoek van Iguana niet zonder vooringenomenheid kon beoordelen. Door het advies van de SAOZ aan het besluit van 3 juli 2009 ten grondslag te leggen, heeft het college in strijd gehandeld met artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), met artikel 1, onder b, van de AVN en met artikel 1, onder f, van de Procedureregeling Planschadevergoeding 2005, waaruit volgt dat de adviseur onafhankelijk behoort te zijn.
5.1. Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult een bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid. Ingevolge het tweede lid waakt het ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang hebben bij een besluit, de besluitvorming beïnvloeden.
5.2. De SAOZ is volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer uitspraak van 13 januari 2010, zaak nr. 200904677) te beschouwen als een onafhankelijke deskundige op het gebied van planschade. Het college mag in beginsel dan ook op een door de SAOZ uitgebracht advies afgaan. Dit is slechts anders indien moet worden geoordeeld dat het advies van de SAOZ onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat daaraan anderszins ernstige gebreken kleven.
De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het besluit van 3 juli 2009 in strijd met artikel 2:4 van de Awb tot stand is gekomen. Dat de SAOZ ter zake van het project Fonteyne een inschatting heeft gemaakt van de uit te keren schadevergoedingen en daarbij is nagegaan uit welk gebied rondom de bouwput schadeclaims te verwachten waren, biedt geen aanleiding voor het oordeel dat de SAOZ ter zake van het verzoek van Iguana niet zonder vooringenomenheid heeft kunnen adviseren. De schatting is gemaakt in het kader van het begrotingsbeleid van de gemeente met het oog op het te reserveren budget. Anders dan Iguana stelt, is daarbij geen gebiedsbegrenzing voor de toepassing van de ANV bepaald. Dat Iguana de inhoud van het advies op een aantal punten bestrijdt, betekent evenmin dat het advies niet als onafhankelijk en onpartijdig zou moeten worden aangemerkt.
Het betoog faalt.
6. Iguana betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij door de wijziging van het planologisch regime niet in een nadeliger situatie is gekomen. Daartoe stelt zij dat de Marktstraat en de Torenstraat onder het oude bestemmingsplan "Spuistraat" een verkeersbestemming hadden. Met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Binnenstad" is deze bestemming komen te vervallen en zijn deze straten volgebouwd. Hierdoor zijn looproutes in de binnenstad blijvend gewijzigd. Het Bellamypark, de Kleine Markt, de Sint Jacobsstraat en de Oude Markt zijn geïsoleerd geraakt van de Lange Zelke en buiten het kernwinkelgebied komen te liggen. Door de verminderde bereikbaarheid lijdt Iguana inkomensschade. Anders dan de rechtbank heeft overwogen is er geen doorgang gemaakt door het Fonteynegebouw van de Lange Zelke naar de Oude Markt. Dat vanuit de Spuistraat naar de Oude Markt een doorgang is gecreëerd, vormt volgens haar evenmin een relevante compenserende maatregel voor het onttrekken van de Marktstraat en de Torenstraat aan het verkeer, omdat het winkelende publiek een omweg moet maken om van deze doorgang gebruik te maken.
6.1. Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals die gold ten tijde van belang, kennen burgemeester en wethouders, voor zover een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
6.2. Bij de beoordeling van een verzoek om vergoeding van planschade dient te worden onderzocht of een wijziging van het planologische regime is opgetreden, waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan wordt gesteld dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kan, onderscheidenlijk kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.
6.3. Ingevolge het voorheen vigerende bestemmingsplan "Spuistraat" hadden de Torenstraat en de Marktstraat een verkeersbestemming op basis waarvan zowel gemotoriseerd verkeer als fietsers en voetgangers vanuit de Lange Zelke de Oude Markt konden bereiken. Deze bestemmingen zijn komen te vervallen in het bestemmingsplan "Binnenstad". Nu de bereikbaarheid van de reptielenzoo in planologische zin niet afhankelijk is van de ontsluiting van de Oude Markt, heeft het vervallen van de verkeersbestemming van de Torenstraat en de Marktstraat niet geleid tot een planologische verslechtering. Daarbij komt dat een ontsluiting van de Oude Markt op de, naar het Bellamypark toeleidende, Spuistraat mogelijk is geworden en de Oude Markt, net als voorheen, door middel van de Kerkstraat, Achter de Kerk, de Lepelstraat en de Branderijstraat bereikbaar is. Voor zover Iguana stelt dat het winkelende publiek de nieuwe ontsluiting van de Oude Markt ervaart als een omweg, is dat bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een planologische verslechtering niet relevant. Dat geldt ook voor de door Iguana overgelegde rapporten van 3 september 2008 en van 8 december 2011, waarin respectievelijk DHV en Droogh Trommelen en Partners aan de hand van een aantal feitelijke maatregelen de gemeente adviseren over de verbetering van het kernwinkelgebied. Ook het door Iguana overgelegde rapport van de taxateurs van OBjKT en Multiflex Makelaarsdiensten leidt niet tot een ander oordeel. Daartoe is van belang dat ook dit rapport geen aanknopingspunten biedt voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van de adviezen van de SAOZ inzake de bereikbaarheid van de het Bellamypark. Voor zover daarin wordt aangevoerd dat sprake is van een planologische verslechtering, omdat het parkeerterrein aan de Spuistraat is komen te vervallen, slaagt dit evenmin. Ook onder het oude regime bestond de mogelijkheid van de bouw van een ondergrondse parkeergarage.
Het betoog faalt.
7. Iguana betoogt verder dat de rechtbank ten aanzien van het verzoek om nadeelcompensatie ten onrechte heeft overwogen dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij schade als gevolg van de werkzaamheden heeft geleden.
7.1. De werkzaamheden in het kader van het project Fonteyne zijn gefaseerd uitgevoerd. Tussen februari 2003 en augustus 2004 waren de werkzaamheden beperkt van omvang. Vanaf augustus 2004 zijn de werkzaamheden geïntensiveerd en zijn de Torenstraat en Marktstraat afgesloten. Vanaf april 2006 zijn de herinrichtingswerkzaamheden uitgevoerd. Eind 2007 zijn de laatste werkzaamheden uitgevoerd.
De werkzaamheden hebben op afstand plaatsgevonden van de aan het Bellamypark liggende reptielenzoo. Iguana is gedurende de werkzaamheden onverminderd bereikbaar gebleven. Uit het advies van de SAOZ is af te leiden dat de van de bereikbaarheid afhankelijke baten van Iguana vanaf 2003, met een lichte daling in 2004, in de jaren 2005, 2006 en 2007 zijn gestegen. Derhalve is niet aannemelijk dat de door Iguana gestelde schade, bestaande uit fluctuaties in de omzet tijdens die jaren, is veroorzaakt door de werkzaamheden. Voor vergoeding van de door Iguana gestelde kosten in het kader van een geïntensiveerd folderbeleid ter beperking van de schade is evenmin grond aanwezig. Uit het advies van de SAOZ valt af te leiden dat de personeelskosten van Iguana vanaf 2006 sterk zijn gestegen en dat dit heeft geleid tot een negatief bedrijfsresultaat in de jaren 2006 en 2007. Dat de gestegen personeelskosten moeten worden toegerekend aan de werkzaamheden is niet aannemelijk gemaakt.
Nu Iguana onvoldoende heeft aangevoerd voor het oordeel dat de door haar gestelde schade het gevolg is van de werkzaamheden, mocht het college afgaan op het advies van de SAOZ.
Het betoog faalt.
8. Hetgeen Iguana verder heeft aangevoerd met betrekking tot normaal maatschappelijk risico behoeft geen bespreking , nu de door haar gestelde schade niet het gevolg kan worden geacht van de werkzaamheden.
9. De door Iguana gestelde kosten voor deskundige bijstand komen niet voor vergoeding in aanmerking, nu het college het verzoek om schadevergoeding terecht heeft afgewezen.
10. Iguana betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen toepassing heeft hoeven geven aan de hardheidsclausule. Daartoe stelt zij dat het doel van de ANV is schadevergoedingen aan benadeelden toe te kennen. Voorts heeft de toenmalige burgemeester toegezegd dat op welwillende wijze met toepassing van de hardheidsclausule zou worden omgegaan.
10.1. Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de ANV kan het college, de adviseur gehoord, in bijzondere gevallen van deze verordening afwijken, indien een strikte toepassing van deze verordening zou leiden tot een beslissing die onmiskenbaar als onredelijk moet worden aangemerkt.
10.2. Hetgeen Iguana heeft aangevoerd levert geen grond op voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van zodanige bijzondere hardheid, dat toepassing van artikel 15, eerste lid, van de AVN is aangewezen.
Het college heeft bij de beoordeling van de vraag of de hardheidsclausule moet worden toegepast gekeken naar bijzondere feiten en omstandigheden. De beslissing om geen toepassing te geven aan de hardheidsclausule, omdat de winkel niet zeer dicht bij de bouwput is gelegen en ook overigens geen sprake is van bijzondere feiten en omstandigheden, is niet onmiskenbaar onredelijk.
Aan de toezeggingen van de burgemeester, wat daar ook van zij, kan niet het gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat het college toepassing zou geven aan de hardheidsclausule, ook wanneer het nadeel niet het gevolg is van de werkzaamheden.
Het betoog faalt.
11. Iguana betoogt tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van onrechtmatig handelen door het college, omdat het in strijd met het bepaalde in de Wegenwet geen afzonderlijke besluiten heeft genomen ten behoeve van de onttrekking van de Marktstraat en de Torenstraat aan het verkeer. Volgens Iguana dient het college daarom aan haar alle schade te vergoeden.
11.1. Dit betoog faalt, reeds omdat de ANV niet beoogt de gevolgen van onrechtmatig overheidshandelen te regelen. Krachtens de ANV komt alleen schade die het gevolg is van rechtmatige besluiten of handelingen van het college, voor vergoeding in aanmerking.
12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. P.A. Koppen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Planken
Voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2013
299.