Uitspraak
201108450/1/A4.
Datum uitspraak: 20 maart 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Streefkerk, gemeente Molenwaard,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 9 juni 2011 in de zaken nrs. 11/1811, 11/1813 en 11/37 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Liesveld, thans gemeente Molenwaard.
Procesverloop
Bij besluit van 22 augustus 2006 heeft het college het verzoek van [belanghebbende] om handhavend optreden tegen de door [appellante] gedreven melkrundveehouderij aan de [locatie] te Streefkerk afgewezen.
Bij besluit van 18 februari 2011 heeft het college alsnog aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd.
Bij uitspraak van 9 juni 2011 heeft de voorzieningenrechter het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gedeeltelijk gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, voor zover het de begunstigingstermijn betreft en zelf in de zaak voorziend de begunstigingstermijn verlengd tot en met drie maanden na verzending van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 januari 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.J. Slump, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door C. Benschop, H. de Vries LLB, D.P. Nelemans en W.M. van der Burgt, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en mr. M.I.J. Toonders, gehoord.
Overwegingen
1. Bij het besluit van 18 februari 2011 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd, welke last inhoudt het geheel beëindigen van de overtreding van de voorschriften 1.1.3 en 1.1.5 van de bijlage bij het Besluit landbouw milieubeheer, zoals dit besluit luidde ten tijde van belang, door ervoor zorg te dragen dat de bestaande inrit tussen de woningen Nieuwe Veer 111 en 113 vanaf 1 mei 2011 niet meer wordt gebruikt door landbouw- en vrachtverkeer dat gaat naar en komt van de melkrundveehouderij aan de [locatie].
2. Ingevolge voorschrift 1.1.3, aanhef en onder a, van de bijlage bij het Besluit landbouw milieubeheer bedragen de niveaus voor het piekniveau vanwege de vast opgestelde installaties en toestellen, alsmede de verrichte werkzaamheden en activiteiten op de plaatsen en tijdstippen, genoemd in tabel II, niet meer dan de in die tabel aangegeven waarden.
Ingevolge voorschrift 1.1.3, aanhef en onder b, zijn de in de dagperiode opgenomen piekniveaus niet van toepassing op het laden en lossen, alsmede op het in en uit de inrichting rijden van landbouwtractoren of motorrijtuigen met beperkte snelheid.
Ingevolge voorschrift 1.1.5 bedragen trillingen, veroorzaakt door de tot de inrichting behorende installaties of toestellen, alsmede de aan de inrichting toe te rekenen werkzaamheden of andere activiteiten, in woningen of andere geluidgevoelige bestemmingen niet meer dan de trillingsterkte zoals te bepalen volgens tabel 2 van de Meet- en beoordelingsrichtlijn deel B, "Hinder voor personen in gebouwen", uitgave 2002 van de Stichting Bouwresearch Rotterdam, voor de gebouwfunctie wonen (hierna: de Meet- en beoordelingsrichtlijn deel B).
Overtreding van voorschrift 1.1.3
3. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat in de dagperiode met beperkte snelheid door landbouw- en vrachtverkeer van en naar de melkrundveehouderij wordt gereden als bedoeld in voorschrift 1.1.3, aanhef en onder b, van de bijlage bij het Besluit landbouw milieubeheer, zodat niet getoetst hoeft te worden aan de in tabel II van voorschrift 1.1.3, sub a, opgenomen piekniveaus. In dit verband stelt zij dat door dat verkeer niet harder wordt gereden dan noodzakelijk is om haar melkrundveehouderij te bereiken en te verlaten. Indien het begrip ‘beperkte snelheid’ zo moet worden uitgelegd dat de snelheden die nodig zijn om het bedrijf te bereiken en te verlaten daar buiten vallen dan wordt de bedrijfsvoering onmogelijk gemaakt, aldus [appellante].
3.1. De voorzieningenrechter heeft met juistheid overwogen dat de term beperkte snelheid moet worden uitgelegd aan de hand van de omstandigheden van het geval, nu in voorschrift 1.1.3, aanhef en onder b, van de bijlage bij het Besluit landbouw milieubeheer geen snelheidsgrens is opgenomen. Het gaat in dit geval niet alleen om de door [appellante] naar voren gebrachte omstandigheid dat de gereden snelheden noodzakelijk zijn voor de bedrijfsvoering, maar ook om de omstandigheid dat het landbouw- en vrachtverkeer vlak langs de woning van [belanghebbende] rijdt om de melkrundveehouderij te bereiken en te verlaten. Gelet op het feit dat het college reeds bij besluit van 17 maart 2008 op grond van het Besluit landbouw milieubeheer als nadere eis heeft bepaald dat bij de inrit een bord wordt geplaatst dat de maximumsnelheid 10 km/uur is om hinder in de vorm van geluid en trillingen te voorkomen, heeft het college in redelijkheid daarbij aansluiting kunnen zoeken om te bepalen wat in dit geval een beperkte snelheid is als bedoeld in artikel 1.1.3, aanhef en onder b, van de bijlage bij het Besluit landbouw milieubeheer. Uit in opdracht van het college uitgevoerde metingen van 21 juni 2010 tot 22 juli 2010 is gebleken dat het voorkomt dat landbouw- en vrachtverkeer met hogere snelheden dan 10 km/uur de inrit op- en afrijdt. [appellante] heeft dit niet bestreden. Derhalve heeft de voorzieningenrechter terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college ten onrechte getoetst heeft aan de in tabel II van voorschrift 1.1.3, sub a, van de bijlage bij het Besluit landbouw milieubeheer opgenomen piekniveaus.
Het betoog faalt.
Overtreding van voorschrift 1.1.5
4. [appellante] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat tabel 2 van de Meet- en beoordelingsrichtlijn deel B, waar in voorschrift 1.1.5 van de bijlage bij het Besluit landbouw milieubeheer naar is verwezen, buiten toepassing dient te worden gelaten. Daartoe voert zij aan dat die tabel ziet op continue trillingen en dat het in dit geval gaat om het zo nu en dan aan- en afrijden van verkeer van en naar de melkrundveehouderij.
4.1. [appellante] kan niet worden gevolgd in haar betoog dat tabel 2 van de Meet- en beoordelingsrichtlijn deel B buiten toepassing moet worden gelaten, omdat het in dit geval niet om continue trillingen gaat. De wetgever heeft met de verwijzing naar die tabel in voorschrift 1.1.5 van de bijlage bij het Besluit landbouw milieubeheer kennelijk beoogd de streefwaarden voor continue trillingen ook voor gevallen als thans aan de orde van toepassing te laten zijn. De voorzieningenrechter is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
5. In het geval dat tabel 2 wel toepasselijk is, stelt [appellante] dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college zich niet mocht baseren op het onderzoek naar trillingen door Peutz, neergelegd in het rapport van 5 augustus 2010, omdat daarin slechts van de gier- en melkwagen de werkelijke vervoersbewegingen zijn gebruikt en de vervoersbewegingen van de containerwagen zijn gesimuleerd.
5.1. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het onderzoek van Peutz ondeugdelijk is, omdat daarin onder meer is gerekend met fictieve situaties. Niet is gebleken dat de in het trillingsonderzoek gebruikte simulaties niet juist zouden zijn. De voorzieningenrechter heeft aldus terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college zich in zoverre niet op het rapport van Peutz mocht baseren.
Het betoog faalt.
6. [appellante] betoogt verder dat, indien het college zich wel op het rapport van Peutz mocht baseren, niet is aangetoond dat de in tabel 2 van de Meet- en beoordelingsrichtlijn deel B opgenomen streefwaarden worden overschreden. Volgens haar is de voorzieningenrechter ten onrechte tot een ander oordeel gekomen.
6.1. Uit het onderzoek van Peutz blijkt dat de in tabel 2 van de Meet- en beoordelingsrichtlijn deel B opgenomen streefwaarden voor A1 (onderste streefwaarde voor de trillingssterkte Vmax) in zowel de dag-, avond als nachtperiode worden overschreden, behalve door de melkwagen. Volgens de Meet- en beoordelingsrichtlijn deel B is dat toelaatbaar, indien wordt voldaan aan de in tabel 2 opgenomen streefwaarden voor A2 (bovenste streefwaarde voor de trillingssterkte Vmax) en A3 (streefwaarde voor de trillingssterkte Vperiode). Er wordt voldaan aan de maximale streefwaarden voor de trillingniveaus A2 in de dag- en avondperiode. In de nachtperiode worden deze streefwaarden overschreden door de gierwagen en de beladen containerwagen. De onbeladen containerwagen en de melkwagen voldoen wel aan de streefwaarden voor A2 in de nachtperiode. In tabel 3 van het rapport van Peutz is het aantal vervoersbewegingen van landbouw- en vrachtverkeer weergegeven waarbij nog aan de streefwaarden voor A3 in de dag-, avond- en nachtperiode wordt voldaan. Daarbij mag niet harder worden gereden dan 7,5 km/uur, behalve door een beladen gierwagen van 51 ton. Die moet 20 km/uur rijden om de hoger gelegen weg te kunnen oprijden. Uit tabel 3 blijkt dat voor een gierwagen met een lading van 51 ton in de dagperiode 63 vervoersbewegingen, in de avondperiode 21 vervoersbewegingen en in de nachtperiode nul vervoersbewegingen toelaatbaar zijn voor de streefwaarde van A3. Voor een beladen containerwagen zijn respectievelijk in de dag-, avond- en nachtperiode 64, 21 en nul vervoersbewegingen toelaatbaar voor de streefwaarde van A3. Van een onbeladen containerwagen zijn in de dagperiode 132, in de avondperiode 44 en in de nachtperiode 88 vervoersbewegingen toelaatbaar voor de streefwaarde van A3. In het rapport van Peutz is toegelicht dat voor de gierwagen en beladen containerwagen geen vervoersbewegingen in de nachtperiode zijn toegestaan, omdat de streefwaarde voor A2 in die periode wordt overschreden.
[appellante] stelt dat aan voornoemde aantallen wordt voldaan. De gierwagen komt niet vaker dan één keer per dag en in de nachtperiode helemaal niet. Verder stelt zij dat de containerwagens die van en naar de melkrundveehouderij rijden niet zwaarder zijn beladen dan 20 ton.
Deze stelling van [appellante] laat echter onverlet dat uit de door het college van 21 juni tot 22 juli 2010 verrichte metingen blijkt dat het voorkomt dat landbouw- en vrachtverkeer met snelheden tussen de 15 en 30 km/uur de stoep op- en afrijdt. Dit blijkt ook uit het onderzoek van Peutz. In die gevallen wordt in elk geval niet voldaan aan de streefwaarden voor A3. Derhalve is de voorzieningenrechter met juistheid tot het oordeel gekomen dat het college heeft aangetoond dat voorschrift 1.1.5 van het Besluit landbouw milieubeheer is overtreden.
Het betoog faalt.
Evenredigheid
7. Vast staat dat gehandeld is in strijd met de voorschriften 1.1.3 en 1.1.5 van de bijlage bij het Besluit landbouw milieubeheer, zodat het college bevoegd was tot handhavend optreden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verband met de te dienen belangen, zodat het college daarvan had behoren af te zien. In dit verband voert zij aan dat de dijk waaraan de woningen Nieuwe Veer 111 en 113 liggen, in de jaren 2013-2015 zal worden versterkt en 15 m van de inrichting zal komen te liggen. Daardoor zal de nieuw aan te leggen inrit slechts enkele jaren dienst kunnen doen, aldus [appellante]. Ook stelt zij dat zij reeds enige tijd onderhandelt met de gemeente over een bedrijfsverplaatsing, zodat ook daarom de nieuwe inrit slechts kort zal worden gebruikt. Tot slot voert [appellante] aan dat [belanghebbende] zelf het risico op overlast heeft genomen door naast de inrit te gaan wonen, terwijl die al aanwezig was en werd gebruikt door zwaar verkeer.
8.1. In hetgeen [appellante] in beroep heeft aangevoerd heeft de voorzieningenrechter terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat daarvan behoorde te worden afgezien. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat de inrit door wijzigingen aan de dijk slechts korte tijd gebruikt zal kunnen worden. Het college heeft onder verwijzing naar tekeningen ter zitting toegelicht dat eerst een nieuwe binnendijk wordt gerealiseerd en dat pas daarna de bestaande dijk wordt aangepast. Die werkzaamheden zullen naar verwachting niet eerder dan in 2017 zijn afgerond. Voorts is gesteld dat de bestaande dijk aanwezig blijft en verlaagd wordt. De bestaande inritten zullen dan weliswaar moeten worden aangepast, maar dat is meegenomen in het budget voor de dijkverzwaring. [appellante] heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat een verplaatsing van de inrichting binnen korte termijn in de rede ligt. Dat [belanghebbende] naast de inrit is gaan wonen, leidt evenmin tot de conclusie dat de voorzieningenrechter niet tot het oordeel heeft kunnen komen dat het college in redelijkheid tot handhavend optreden heeft kunnen overgaan.
Het betoog faalt.
Hoogte dwangsom
9. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de dwangsom van € 2.500 per overtreding tot een maximum van € 50.000 te hoog is. Hiertoe voert zij aan dat zij met een lager bedrag ook geprikkeld wordt aan de last te voldoen. Voorts stelt zij dat het geschonden belang beperkt is, omdat [belanghebbende] ervoor gekozen heeft naast de inrit te gaan wonen in een agrarisch gebied.
9.1. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat het college bij het opleggen van een dwangsom ingevolge artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht in acht dient te nemen dat het bedrag van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Het college stelt dat de kosten voor de aanleg van een nieuwe inrit met bijbehorende voorzieningen € 50.000 zullen zijn en heeft de hoogte van de dwangsom per overtreding op € 2.500 bepaald tot een maximum van € 50.000. De hoogte is mede bedoeld om [appellante] te prikkelen tot naleving van de opgelegde last, aldus het college. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd heeft de voorzieningenrechter met juistheid geen grond gezien voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De omstandigheid dat [belanghebbende] ervoor gekozen heeft naast de inrit te gaan wonen, leidt niet tot een ander oordeel.
Het betoog faalt.
Begunstigingstermijn
10. [appellante] betoogt verder dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat een verlenging van de begunstigingstermijn met drie maanden na de uitspraak voldoende is om de nieuwe inrit te realiseren. Daartoe voert zij aan dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de mededeling van het Waterschap dat tussen 15 oktober 2011 en 1 april 2012 geen werkzaamheden aan de dijk mogen worden verricht.
10.1. De voorzitter heeft in de uitspraak van 5 oktober 2011 in zaak nr. 201108450/2/H1 terecht geoordeeld dat het, gezien de mededeling van het Waterschap, niet waarschijnlijk was dat voor de sluiting van de dijk de nieuwe inrit aangelegd kon worden. De voorzieningenrechter heeft dat ten onrechte niet onderkend.
De beroepsgrond slaagt.
Overige gronden
11. Tot slot betoogt [appellante] dat de voorzieningenrechter ten onrechte niet is ingegaan op haar gronden dat de opgelegde last te verstrekkend is en dat onduidelijk is wanneer de dwangsom wordt verbeurd. Volgens haar zijn minder vergaande maatregelen denkbaar, zoals een verbod op het rijden met snelheden die leiden tot overschrijding van de normen, te weten 7,5 km/uur. Zij wijst daartoe op een brief van Meetel van 15 september 2010 waaruit zou blijken dat naleving van een dergelijke maatregel te controleren is. [appellante] stelt voorts dat ten onrechte is nagelaten in de last op te nemen dat, indien de inrit wordt gebruikt door iemand die niet bij haar in dienst is, terwijl zij die persoon er wel op heeft gewezen dat de inrit niet mag worden gebruikt, geen dwangsom wordt verbeurd. Tevens betoogt zij dat het verbeuren van een dwangsom per constatering dat de inrit wordt gebruikt onredelijk is, omdat wanneer een voertuig naar de melkrundveehouderij rijdt deze ook weer via de inrit terug moet.
11.1. [appellante] stelt terecht dat de voorzieningenrechter niet op alle voornoemde gronden is ingegaan, maar dit leidt niet tot het ermee beoogde doel.
Zij heeft tevergeefs aangevoerd dat de last te verstrekkend is. Uit de brief van Meetel blijkt dat het controleren of niet harder wordt gereden dan 7,5 km/uur snelheid niet haalbaar wordt geacht, gelet op de onevenredig hoge kosten die geschikte meetapparatuur met zich brengt.
Voorts heeft [appellante] ten onrechte aangevoerd dat geen dwangsom mag worden verbeurd indien de inrit wordt gebruikt door iemand die niet bij haar in dienst is, terwijl zij die persoon er wel op heeft gewezen dat de inrit niet mag worden gebruikt. Het is aan [appellante] om ervoor zorg te dragen dat de inrit na het beëindigen van de begunstigingstermijn niet langer door landbouw- en vrachtverkeer wordt gebruikt waardoor de voorschriften 1.1.3 en 1.1.5 van de bijlage bij het Besluit landbouw milieubeheer worden overtreden.
Verder blijkt uit het proces-verbaal van de zitting bij de voorzieningenrechter en uit de aangevallen uitspraak dat het college heeft gesteld dat het naar en van de inrichting rijden door landbouw- en vrachtverkeer als één overtreding wordt aangemerkt. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de last dit niet als uitgangspunt hanteert.
Slotoverwegingen
12. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de begunstigingstermijn is verlengd tot drie maanden na verzending van die uitspraak. De Afdeling ziet, nu de begunstigingstermijn op grond van de uitspraak van de voorzitter, zoals vermeld in overweging 10.1, loopt tot onderhavige uitspraak is gedaan, aanleiding de termijn alsnog te verlengen. Daarbij is in aanmerking genomen dat niet is gebleken van belemmeringen om tot het realiseren van de inrit over te gaan en een nog langere begunstigingstermijn zou leiden tot een gedoogsituatie.
13. Het college dient op navolgende wijze in de vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
14. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 9 juni 2011 in de zaken nrs. 11/1811, 11/1813 en 11/37, voor zover de begunstigingstermijn is verlengd tot drie maanden na verzending van de uitspraak;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV. bepaalt dat de begunstigingstermijn verbonden aan het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Molenwaard van
18 februari 2011 wordt verlengd tot en met zes weken na verzending van deze uitspraak;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Molenwaard tot vergoeding van bij de maatschap Maatschap de Jong-Verhoeff in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro en eenenzeventig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Molenwaard aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Heijninck, ambtenaar van staat.
w.g. Wortmann w.g. Heijninck
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2013
552.