Uitspraak
201302126/1/A2.
Datum uitspraak: 24 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. [appellante sub 2] (hierna: [appellante sub 2]), gevestigd te [plaats],
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Restaurantbedrijf De Westerschelde B.V. (hierna: De Westerschelde), gevestigd te Vlissingen,
4. [appellante sub 4], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 24 januari 2013 in zaken nrs. 12/2125, 12/2126, 12/2127 en 12/2128 in het geding tussen:
[appellante sub 1], [appellante sub 2], De Westerschelde en [appellante sub 4] (hierna gezamenlijk ook: [appellante sub 1] en anderen)
en
het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 6 en 14 oktober 2011 heeft het college aanvragen van [appellante sub 1] en anderen om vergoeding van planschade afgewezen.
Bij afzonderlijke besluiten van 4 januari 2012 heeft het college de door [appellante sub 1] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 januari 2013 heeft de rechtbank de door [appellante sub 1] en anderen daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2013, waar [appellante sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door L.T. de Lange, juridisch adviseur te Nieuwerkerk a/d IJssel, vergezeld door [gemachtigden], beiden directeur van [appellante sub 1], en [directeur] van De Westerschelde, en het college, vertegenwoordigd door drs. E. Jager en mr. C.R.E. Sijnesael, beiden werkzaam bij de gemeente, vergezeld door M. Provoost, werkzaam bij Taxatie- en Advieskantoor Rijk (hierna: Rijk), zijn verschenen. Voorts is daar de minister van Infrastructuur en Milieu (hierna: de minister), vertegenwoordigd door mr. R. van der Weel-van der Neut, werkzaam bij Rijkswaterstaat Zeeland, gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Ingevolge artikel 49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals deze bepaling tot 1 juli 2008 luidde, kennen burgemeester en wethouders een belanghebbende op aanvraag een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe, voor zover hij ten gevolge van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
3. Op 15 maart 2003 is de Westerscheldetunnel in gebruik genomen en zijn de autoveerdiensten Vlissingen-Breskens en Kruiningen-Perkpolder gestaakt.
4. [appellante sub 1] was exploitant van de buffetten aan boord van de schepen die de autoveerdienst tussen Kruiningen en Perkpolder onderhielden.
[appellante sub 2] was exploitant van een benzinestation aan de rijksweg die aan de zuidzijde van de Westerschelde was aangesloten op de autoveerdienst. De Westerschelde was exploitant van de buffetten aan boord van de schepen die de autoveerdienst tussen Vlissingen en Breskens onderhielden. [appellante sub 4] was exploitant van een cafetaria annex wachtlokaal op het Veerplein te Kruiningen. Bij onderscheiden brieven van 25 augustus 2010 hebben zij het college verzocht om vergoeding van planschade die zij stellen te hebben geleden als gevolg van de bestemmingsplannen van de raad van de gemeente Terneuzen van 21 oktober 1993 en 16 december 1999 (hierna: de bestemmingsplannen). Daartoe hebben zij aangevoerd dat de bestemmingsplannen de bouw van de Westerscheldetunnel en de opheffing van de autoveerdiensten mogelijk hebben gemaakt en dat zij daardoor omzet- en vermogensschade hebben geleden.
5. Naar aanleiding van de aanvragen om vergoeding van planschade heeft het college advies gevraagd aan Rijk.
In afzonderlijke adviezen van 15 en 29 september 2011 heeft Rijk uiteengezet dat de door [appellante sub 1] en anderen gestelde schade niet het gevolg is van de bestemmingsplannen, maar van een besluit van de ministerraad van 29 september 1995, waarbij is besloten tot de financiering en feitelijke aanleg van de Westerscheldetunnel. Volgens Rijk ontbreekt het voor planschadevergoeding vereiste oorzakelijk verband tussen de bestemmingsplannen en de door [appellante sub 1] en anderen gestelde schade.
Het college heeft deze adviezen aan de afwijzing van de aanvragen ten grondslag gelegd en deze besluiten in bezwaar gehandhaafd.
6. De rechtbank heeft overwogen dat hoewel het opheffen van de autoveerdiensten in de bestemmingsplannen niet is voorgeschreven, niet is uit te sluiten dat de bestemmingsplannen schade hebben veroorzaakt, zodat een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de bestemmingsplannen en het daaraan voorafgaande planologische regime. Omdat die vergelijking niet is gemaakt, heeft de rechtbank de door [appellante sub 1] en anderen tegen de besluiten van 4 januari 2012 ingestelde beroepen gegrond verklaard en die besluiten, wegens strijd met artikel 49 van Pro de WRO, vernietigd. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten echter met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand gelaten. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de wijziging van het planologische regime, die de bouw van de Westerscheldetunnel mogelijk heeft gemaakt, ook zonder opheffing van de veerdiensten schade door verminderde klandizie met zich kan brengen, maar dat de beslissing tot opheffing van de veerdiensten voor [appellante sub 1] en anderen tot een grotere schadepost heeft geleid, omdat vanaf dat moment is te verwachten dat de omzet significant zal afnemen of zelfs zal verdwijnen. Volgens de rechtbank betekent dit dat de schade als gevolg van de bestemmingsplannen volledig opgaat in de schade als gevolg van de beslissing tot opheffing van de autoveerdiensten. Omdat voor de laatstbedoelde schade is voorzien in de mogelijkheid van nadeelcompensatie, is vergoeding van de door [appellante sub 1] en anderen gestelde schade anderszins verzekerd, aldus de rechtbank.
7. [appellante sub 1] en anderen komen in hoger beroep op tegen het in stand laten van de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten. Daartoe voeren zij aan dat de beslissing van de rechtbank berust op uiterst vage veronderstellingen over het ontbreken van het voor schadevergoeding vereiste oorzakelijke verband tussen de bestemmingsplannen en de gestelde schade. Voorts voeren zijn aan dat zij weliswaar aanvragen om een tegemoetkoming op grond van de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 (hierna: de Regeling) hebben gedaan, maar de minister slechts een gering deel van de schade heeft vergoed, zodat vergoeding van de schade niet anderszins is verzekerd.
7.1. Voor de beoordeling van een aanvraag om vergoeding van planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden.
7.2. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister onweersproken gesteld dat de ministerraad op 29 september 1995 niet slechts tot financiering en feitelijke aanleg van de Westerscheldetunnel heeft besloten, maar tevens tot opheffing van de autoveerdiensten, onmiddellijk na de openstelling van de tunnel. Dit laat onverlet dat de aanleg van de Westerscheldetunnel niet mogelijk was zonder de wijziging van het planologische regime als gevolg van de bestemmingsplannen, zodat die wijziging een noodzakelijke voorwaarde voor de aanleg van de tunnel was. Voorts heeft het college niet bestreden dat, naar [appellante sub 1] en anderen hebben gesteld, de beslissing tot opheffing van de autoveerdiensten niet was uitgevoerd, indien de aanleg van de tunnel niet was doorgegaan. Dit betekent dat de wijziging van het planologische regime (mede) een oorzaak van de door [appellante sub 1] en anderen gestelde schade is. Dat, zoals het college heeft betoogd, met de bestemmingsplannen slechts uitvoering is gegeven aan de beslissing van de ministerraad tot financiering en feitelijke aanleg van de Westerscheldetunnel, leidt niet tot een ander oordeel. Dat een planologische wijziging tot een beleidsvoornemen van overheidswege is te herleiden, zoals de beslissing van de ministerraad, betekent dat nog niet dat het voor schadevergoeding vereiste oorzakelijk verband tussen de bestemmingsplannen en de daardoor geleden ontbreekt.
Voorts staat de door [appellante sub 1] en anderen gestelde schade in een zodanig nauw verband met de bestemmingsplannen, dat de schade het college, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van de bestemmingsplannen kan worden toegerekend. Dat de bestemmingsplannen betrekking hebben op gronden die zich op een afstand van 15 tot 20 km van - de verbindingswegen met - de veerpleinen bevinden, sluit niet uit dat [appellante sub 1] en anderen, als gevolg van planologische maatregelen ten behoeve van de aanleg van de Westerscheldetunnel, in een nadeliger situatie zijn komen te verkeren en schade hebben geleden. De ruime afstand betekent niet dat een rechtstreeks verband tussen de bestemmingsplannen en de gestelde schade ontbreekt of dat de schade niet een ruimtelijk gevolg daarvan is. Daartoe is van belang dat de openstelling van de Westerscheldetunnel als redelijkerwijs te verwachten gevolg had dat de verkeersstroom zich van de autoveerdiensten naar de tunnel zou verplaatsen en dat de omzet van de van het verkeer op de autoveerdiensten afhankelijke ondernemers drastisch zou afnemen. In dit verband komt geen betekenis toe aan de in het verweerschrift in hoger beroep bedoelde jurisprudentie van de Afdeling (onder meer uitspraak van 4 juli 2007 in zaak nr. 200609219/1) over schade door toegenomen concurrentie als gevolg van een planologische verandering. Die jurisprudentie ziet niet op schade door wijziging van de verkeersstroom als gevolg van een planologische verandering.
Het eerste onderdeel van het betoog slaagt.
7.3. Omdat de door [appellante sub 1] en anderen gestelde schade slechts gedeeltelijk is ondervangen door de door de minister krachtens de Regeling toegekende nadeelcompensatie, kan niet staande worden gehouden dat vergoeding van de schade anderszins verzekerd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het tweede onderdeel van het betoog slaagt evenzeer.
8. De conclusie is dat het college zich in de besluiten van 11 januari 2012 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het voor schadevergoeding vereiste oorzakelijk verband tussen de bestemmingsplannen en de schade ontbreekt.
8.1. Voor [appellante sub 1] en De Westerschelde kan die conclusie echter niet tot gegrondverklaring van het hoger beroep leiden. Daartoe is van belang dat zij niet hebben weersproken dat het college zich in de primaire besluiten, gelezen in samenhang met de daarin ingelaste adviezen van Rijk, terecht op het standpunt heeft gesteld zij ten tijde van de beslissing om de lopende exploitatieovereenkomst met betrekking tot het verzorgen van de buffetten aan boord van de veerboten te verlengen, rekening dienden te houden met de reële mogelijkheid dat de autoveerdienst te zijner tijd zou worden opgeheven, zodat zij het risico van de voor hen nadelige planologische verandering hebben aanvaard. Daarvan uitgaande, mag de door hen gestelde schade geheel voor hun rekening worden gelaten, zodat de aanvragen alleen al hierom terecht zijn afgewezen. Bij deze stand van zaken zijn [appellante sub 1] en De Westerschelde niet tekort gedaan door de instandhouding van de rechtsgevolgen van de besluiten op bezwaar.
De door [appellante sub 1] en De Westerschelde ingestelde hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd.
8.2. Voor [appellante sub 2] en [appellante sub 4] ziet de Afdeling, in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de in de aangevallen uitspraak en de tussenuitspraak vastgestelde gebreken in de besluiten op bezwaar binnen dertien weken na verzending van de tussenuitspraak te herstellen, door deze besluiten alsnog toereikend te motiveren en zo nodig te wijzigen. Daartoe dient het college, rekening houdend met het volgende, een nader deskundigenadvies in te winnen.
9. Het college dient inzichtelijk te maken, door het maken van een vergelijking tussen de bestemmingsplannen en het daaraan voorafgaande regime, of en zo ja in hoeverre [appellante sub 2] en [appellante sub 4] als gevolg van de bestemmingsplannen in een nadeliger positie zijn komen te verkeren en schade hebben geleden, indien de beslissing tot opheffing van de autoveerdiensten niet was uitgevoerd. Het college dient daarbij in de oude en de nieuwe situatie op de daarvoor relevante peildatum uit te gaan van een reële prognose van het maximaal aantal te verwachten motorvoertuigen per tijdseenheid per veerdienst. Indien [appellante sub 2] en [appellante sub 4] schade hebben geleden en vergoeding van de schade door de krachtens de Regeling toegekende tegemoetkomingen niet volledig anderszins is verzekerd, mag het college bij het vaststellen van de vergoeding geen drempel of korting wegens het normale maatschappelijke risico hanteren, omdat de oude maatstaven voor de vergoeding van planschade hier van toepassing zijn. Bij het vaststellen van de vergoeding van inkomensschade mag worden betrokken dat [appellante sub 2] en [appellante sub 4] na de inwerkingtreding van de planologische verandering, zijnde de peildatum bij vergoeding van planschade, hun ondernemingen nog geruime tijd hebben kunnen exploiteren gedurende de aanleg van de Westerscheldetunnel tot de openstelling daarvan.
10. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover de rechtbank daarbij heeft beslist op de beroepen van [appellante sub 1] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Restaurantbedrijf De Westerschelde B.V.;
II. draagt het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen op om binnen dertien weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
a. met inachtneming van overweging 9. de gebreken in de op de aanvragen van [appellante sub 2] en [appellante sub 4] genomen besluiten van 4 januari 2012 te herstellen, en
b. de Afdeling de uitkomst mede te delen en eventueel gewijzigde besluiten op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en deze ook aan de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. G. Snijders, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Hazen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2013
452.