Uitspraak
201206190/1/R2.
Datum uitspraak: 13 november 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de onderlinge waarborgmaatschappij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB), gevestigd te Nijmegen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 oktober 2011 heeft het college aan [pluimveehouderij] een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend ten behoeve van de pluimveehouderij aan de [locatie] te Rhenen.
Bij besluit van 8 mei 2012, kenmerk 80ADE71C, heeft het college het door MOB hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft MOB beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 augustus 2013, waar MOB, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, en het college, vertegenwoordigd door mr. K.M. Betten en P.C. Meeuwissen, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Verder is daar [pluimveehouderij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
Beperken beroepsgronden
1. MOB heeft ter zitting de beroepsgrond dat een standstill niet volstaat om de betrokken natuurwaarden in stand te houden ingetrokken.
Voorts heeft MOB ter zitting gesteld dat het beroep uitsluitend betrekking heeft op de gevolgen van de vergunde activiteit voor Natura 2000-gebieden.
Bevoegd gezag
2. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder n, van de Nbw 1998 wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder Natura 2000-gebied:
1º. gebied dat is aangewezen op grond van artikel 10a, eerste lid,
2º. gebied dat voorlopig is aangewezen als bedoeld in artikel 12, derde lid, of
3º. gebied dat voorkomt op de lijst van gebieden van communautair belang, bedoeld in artikel 4, tweede lid, van richtlijn 92/43/EEG.
2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Nbw 1998 wordt voor zover niet anders bepaald, onder gedeputeerde staten verstaan gedeputeerde staten van de provincie waarin gebieden als bedoeld in artikel 10a [..] geheel of grotendeels zijn gelegen.
Indien een aanvraag van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, betrekking heeft op een project dat of een andere handeling die hoofdzakelijk gevolgen kan hebben voor een deel van een Natura 2000-gebied dat is gelegen binnen de grenzen van één provincie, beslissen ingevolge artikel 2a, tweede lid, van de Nbw 1998, gedeputeerde staten van de provincie waarin dat deel van het Natura 2000-gebied is gelegen over de aanvraag.
2.2. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover relevant, is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
2.3. Niet in geschil is dat de uitbreiding van de pluimveehouderij de kwaliteit van de natuurlijke habitats in de Natura 2000-gebieden Binnenveld, Groot Zandbrink, Kolland&Overlangbroek en Uiterwaarden Neder-Rijn kan verslechteren als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Het college heeft bij het besluit op bezwaar het besluit tot verlening van de vergunning krachtens artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 ten behoeve van deze vier Natura 2000-gebieden, gehandhaafd.
2.4. De Afdeling is van oordeel dat het college niet bevoegd is een vergunning krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 te verlenen voor zover de uitbreiding van de veehouderij een verslechterend effect kan hebben op het Natura 2000-gebied Binnenveld. Zij overweegt daartoe als volgt. Het Natura 2000-gebied Binnenveld was ten tijde van het bestreden besluit nog niet aangewezen op grond van artikel 10a van de Nbw 1998. De krachtens artikel 19d, eerste lid, vereiste vergunning voor de uitbreiding van de pluimveehouderij is voor dit gebied derhalve uitsluitend aan de orde indien en voor zover het gebied voorkomt op de door de Europese Commissie vastgestelde lijst van gebieden van communautair belang.
Uit het ontwerpaanwijzingsbesluit volgt dat het aan te wijzen Natura 2000-gebied Binnenveld zal gaan bestaan uit de in de provincie Utrecht gelegen beschermde natuurmonumenten De Blauwe Hel en De Hel en het in Gelderland gelegen gebied Bennekomse Meent. Uit het ontwerpaanwijzingsbesluit en de door de Europese Commissie vastgestelde lijst van gebieden van communautair belang volgt dat alleen de Bennekomse Meent op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst. In het ontwerpaanwijzingsbesluit is vermeld dat bij de aanwijzing van het Natura 2000-gebied Binnenveld de gebieden De Blauwe Hel en De Hel zullen worden toegevoegd aan het gebied zoals dat is aangemeld en op de lijst van gebieden van communautair belang staat.
Het gebied Bennekomse Meent ligt geheel in de provincie Gelderland. Dat betekent gelet op het bepaalde in artikel 19d, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 1, onder n, onder 3° en artikel 2, eerste lid, van de Nbw 1998, dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland bevoegd is te beslissen op een aanvraag om een vergunning voor de uitbreiding van de pluimveehouderij voor zover deze een verslechterend effect kan hebben op dit gebied.
Het beroep is gegrond voor zover bij het bestreden besluit de krachtens artikel 19d verleende vergunning in bezwaar is gehandhaafd voor de uitbreiding van de pluimveehouderij voor zover deze effecten heeft op het Natura 2000-gebied Binnenveld.
Wettelijk kader
3. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover relevant, is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling […] de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
3.1. Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling […] van dat gebied.
3.2. Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
3.3. Ingevolge artikel 19kd, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, betrekt het bevoegd gezag bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, niet de gevolgen die een handeling kan hebben door het veroorzaken van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied in de volgende gevallen:
a. [..];
b. de handeling is een activiteit die na de referentiedatum is begonnen, of een gebruik dat na de referentiedatum in betekenende mate is gewijzigd, waarbij is verzekerd dat, in samenhang met voor die activiteit getroffen maatregelen, de stikstofdepositie op de voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied als gevolg van die activiteit of dat gebruik per saldo niet is toegenomen of zal toenemen.
Vergunde activiteit
4. MOB betoogt dat niet duidelijk is waarvoor een vergunning is verleend. In het besluit is de natuurschadelijke activiteit niet benoemd.
4.1. Uit het besluit tot verlening van de vergunning en de aanvraag volgt dat een vergunning krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 is verleend voor de uitbreiding en de exploitatie van het bestaande agrarisch bedrijf van [pluimveehouderij] aan de Zuidelijke Meensteeg 8b in Rhenen. De vergunning is gevraagd en verleend voor het houden van 133.865 leghennen met een totale ammoniakemissie van 8.499,7 kg/NH3.
Het betoog dat niet duidelijk is waarvoor de vergunning is verleend faalt.
Beoordeling ammoniakemissie en stikstofdepositie
5. MOB betoogt dat aan het bestreden besluit geen zorgvuldige beoordeling van de toename van de ammoniakemissie als gevolg van de exploitatie en uitbreiding van de pluimveehouderij ten grondslag ligt. Ook de toename van stikstofdepositie op de verschillende Natura 2000-gebieden is, zo stelt MOB, niet zorgvuldig beoordeeld.
5.1. Het college staat op het standpunt dat uit de aanvraag en de salderingsbeslissing kan worden afgeleid dat de exploitatie en uitbreiding van de pluimveehouderij zal leiden tot een toename van ammoniakemissie. Voorts heeft het college ter zitting gesteld dat de toename van stikstofdepositie op de relevante Natura 2000-gebieden eveneens kan worden afgeleid uit de salderingsbeslissing.
5.2. Niet in geschil is dat de aangevraagde activiteit verslechterende effecten kan hebben op de Natura 2000-gebieden Kolland&Overlangbroek, Groot Zandbrink en Uiterwaarden Neder-Rijn.
De Natura 2000-gebieden Kolland&Overlangbroek en Groot Zandbrink zijn bij beschikking van 7 december 2004 door de Europese Commissie op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst.
Het gebied Uiterwaarden Neder-Rijn is op 24 maart 2000 op grond van artikel 10a van de Nbw 1998 aangewezen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn. Een deel van dit gebied is bij beschikking van 7 december 2004 door de Europese Commissie op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst.
5.3. Uit de aanvraag volgt dat voor het bedrijf op 18 oktober 1991 een milieuvergunning is verleend voor 240 vleesvarkens, 70.000 leghennen en een mestloods met een totale ammoniakemissie van 7.280 kg/NH3.
Op 6 januari 2011 is een milieuvergunning verleend voor 133.865 leghennen met een totale ammoniakemissie van 8.499,7 kg/NH3. De aanvraag krachtens de Nbw 1998 heeft betrekking op deze bedrijfssituatie.
5.4. Tegelijk met de aanvraag om een vergunning krachtens de Nbw 1998 heeft [pluimveehouderij] op grond van de Verordening veehouderij, stikstof en Natura 2000 Provincie Utrecht 2011 verzocht om toekenning van saldo uit de depositiebank. Het college heeft bij besluit van 25 oktober 2011 ingestemd met het verzoek en heeft ten behoeve van de toename van stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden Kolland&Overlangbroek, Groot Zandbrink en Uiterwaarden Neder-Rijn saldo gereserveerd uit de depositiebank.
5.5. Voor de beoordeling of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van ammoniakemissie is in dit geval relevant te bezien of de ammoniakemissie als gevolg van de aangevraagde situatie hoger is dan de ammoniakemissie als gevolg van de bedrijfssituatie waarvoor in 1991 een milieuvergunning is verleend. Deze milieuvergunning is verleend voor 7 december 2004 en 24 maart 2000, de relevante referentiedata voor de hier aan de orde zijnde Natura 2000-gebieden, en is de geldende vergunning voor de bedrijfssituatie voorafgaande aan de thans aangevraagde.
5.6. Uit 5.3 volgt dat de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende stukken inzicht bieden in de beoordeling van de toename van de ammoniakemissie ten gevolge van de uitbreiding van de pluimveehouderij. Het betoog van MOB dat het college de toename van ammoniakemissie niet zorgvuldig heeft beoordeeld faalt.
5.7. Uit de bij het bestreden besluit gevoegde salderingsberekening kan worden afgeleid dat de exploitatie en uitbreiding van de pluimveehouderij zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in de Natura 2000-gebieden Kolland&Overlangbroek en Groot Zandbrink. De aanvraag noch het bestreden besluit bevatten een berekening van de stikstofdepositie op deze Natura 2000-gebieden als gevolg van de bedrijfssituatie waarvoor in 1991 een milieuvergunning is verleend. Evenmin bevatten de aanvraag of het bestreden besluit een berekening van de stikstofdepositie op deze gebieden vanwege de aangevraagde situatie. Het enige aanknopingspunt voor de vergunningverlening is de salderingsbeslissing waarin een totale hoeveelheid te salderen stikstofdepositie per habitattype per Natura 2000-gebied is vermeld. Deze salderingsbeslissing bevat niet de relevante informatie voor de beoordeling van de stikstofdeposities in het kader van de vergunningverlening, omdat daarin de toename van stikstofdepositie ten opzichte van een zogenoemd gecorrigeerd emissieplafond wordt vermeld en niet de toename van stikstofdepositie ten opzichte van de bedrijfssituatie waarvoor in 1991 een milieuvergunning is verleend.
Het betoog van MOB dat het college de stikstofdeposities niet zorgvuldig heeft beoordeeld slaagt voor zover dit betrekking heeft op de Natura 2000-gebieden Kolland&Overlangbroek en Groot Zandbrink.
5.8. De aanvraag bevat een berekening van de toename van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Uiterwaarden Neder-Rijn. Uit deze berekening volgt dat de aangevraagde bedrijfssituatie ten opzichte van de in 1991 vergunde bedrijfssituatie zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op de voor stikstofgevoelige habitats in dit gebied.
Het betoog van MOB dat het college de stikstofdeposities niet zorgvuldig heeft beoordeeld faalt voor zover dit betrekking heeft op het Natura 2000-gebied Uiterwaarden Neder-Rijn.
Saldering op grond van de depositiebank
6. MOB betoogt dat de aan de vergunning ten grondslag gelegde saldering niet inzichtelijk en deugdelijk is. Niet duidelijk is met welk bedrijf wordt gesaldeerd en of het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is beëindigd. De voor saldering vereiste directe samenhang tussen de vergunningverlening op grond van de Nbw 1998 en de intrekking van de milieuvergunning van het saldogevende bedrijf ontbreekt volgens MOB. Voorts voert zij aan dat het saldo uit de depositiebank niet kan worden gebruikt voor saldering van een toename van stikstofdepositie op Vogelrichtlijngebieden. De referentiedatum voor de in de depositiebank opgenomen milieuvergunningen is daarvoor niet relevant.
6.1. Het college heeft de vergunning verleend met toepassing van artikel 19kd, eerste lid, onder b, van de Nbw 1998, voor zover de aangevraagde activiteit effecten heeft op Natura 2000-gebieden die zijn of zullen worden aangewezen ter uitvoering van de Habitatrichtlijn. Voor het aan de orde zijnde Natura 2000-gebied dat is aangewezen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn is de vergunning verleend op basis van een passende beoordeling als bedoeld in artikel 19g van de Nbw 1998.
Het college stelt dat de uitbreiding en exploitatie van de pluimveehouderij op grond van de artikelen 19g en 19kd van de Nbw 1998 kan worden vergund omdat de toename van ammoniakemissie per saldo niet zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden. Het heeft daartoe overwogen dat het met het verzoek van de pluimveehouderij om saldering op grond van de Verordening veehouderij, stikstof en Natura 2000 Provincie Utrecht 2011 heeft ingestemd. Gelet op deze saldering zal er op geen van de voor stikstofgevoelige habitats binnen de Natura 2000-gebieden een toename van stikstofdepositie plaatsvinden.
Het college stelt dat saldering op grond van de depositiebank, gelet op de wijze waarop de registratie van de salderingsbeslissing plaatsvindt, het protocol waaruit volgt welke ingetrokken vergunningen in de depositiebank kunnen worden opgenomen en het zogenoemde BVB-bestand op grond waarvan kan worden achterhaald wanneer een vergunning die in de depositiebank is opgenomen is verleend en ingetrokken, waarborgen dat er een directe samenhang bestaat tussen saldoleverende bedrijven en bedrijven die saldo ontvangen.
6.2. Ingevolge artikel 16 van Pro de Verordening veehouderij, stikstof en Natura 2000 Provincie Utrecht 2011 dragen gedeputeerde staten zorg voor het inrichten en onderhouden van een depositiebank die gevuld wordt met:
a. de vervallen deposities van bedrijven die na 7 december 2004 de bedrijfsvoering beëindigd hebben en waarvan de vergunning krachtens de Wet milieubeheer, dan wel de melding op basis van het Besluit landbouw milieubeheer is ingetrokken of vervallen;
b. de vrijkomende deposities bij wijzigingen van vergunningen krachtens de Wet milieubeheer, dan wel meldingen volgens het Besluit landbouw milieubeheer, na 7 december 2004;
steeds voor zover deze nog niet eerder zijn gebruikt voor een saldering.
Ingevolge artikel 20 stellen Pro gedeputeerde staten nadere regels vast over de wijze waarop de depositiebank gevuld wordt en de depositierechten worden uitgegeven.
6.3. Het college heeft bij besluit van 15 maart 2011, ter uitvoering van artikel 20 van Pro de stikstofverordening, het Protocol depositiebank Utrecht 2011 (hierna: het protocol) vastgesteld.
Ingevolge paragraaf 3, onder 1, van het protocol vindt de vulling van de depositiebank uitsluitend plaats op basis van wijzigingen in vergunningen krachtens de Wet milieubeheer en meldingen Besluit landbouw milieubeheer, die door gemeenten zijn ingevoerd in het BVB-bestand Utrecht.
Ingevolge paragraaf 3, onder 2, wordt de depositiebank gevuld met depositierechten van gestopte en ingekrompen bedrijven:
- Depositierechten (op basis van het bestaande emissieplafond) van veehouderijbedrijven die gestopt zijn na 07-12-2004 (in het BVB-bestand op 0 NGE [Nederlandse GrootveeEenheden] zijn komen te staan) en op 07-12-2004 nog aantoonbaar actief waren;
- Depositierechten (op basis van het bestaande emissieplafond) van bedrijven die sinds 07-12-2004 niet alleen in emissie (en daarmee in positie) maar ook met aantallen dieren (resulterend in minder NGE, maar > 0 NGE, dus niet (definitief) gestopt) ingekrompen zijn.
6.4. Zoals uit 6.1 volgt heeft het college het saldo uit de depositiebank als maatregel betrokken in de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan de vergunningverlening en op grond waarvan het college zich heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast. Voorts heeft het college het saldo uit de depositiebank betrokken bij de beoordeling of aan de voorwaarde voor toepassing van artikel 19kd, eerste lid, onder b, dat ‘in samenhang met voor die activiteit getroffen maatregelen, de stikstofdepositie op de voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied als gevolg van die activiteit per saldo niet is toegenomen of zal toenemen’, is voldaan.
6.5. De Afdeling ziet zich, gelet op het in beroep aangevoerde, voor de vraag gesteld of saldo uit de depositiebank als maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken en of dit kan worden betrokken bij de beoordeling of voldaan wordt aan artikel 19kd, eerste lid, onder b, van de Nbw 1998. Gelet op het in beroep aangevoerde dient te worden bezien of de wijze van saldering en de voorwaarden die gesteld worden aan de opname van saldo van een ingetrokken milieuvergunning voldoende waarborgen dat er een directe samenhang aanwezig is tussen de in de depositiebank opgenomen saldi van ingetrokken milieuvergunningen en de onttrekkingen van saldi ten behoeve van een Nbwvergunning voor de uitbreiding van een agrarisch bedrijf.
6.6. De Afdeling heeft in de uitspraak van heden in zaak nrs. 201303243/1/R2, 201303324/1/R2, 201303514/1/R2 en 201303816/1/R2, overwogen dat de in de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant opgenomen voorwaarden voor opname van milieuvergunningen in de Noord-Brabantse depositiebank onvoldoende waarborgen dat een directe samenhang aanwezig is tussen de in de depositiebank op te nemen saldi en de aan de bank te onttrekken saldi ten behoeve van de verlening van een Nbwvergunning.
Nu vaststaat dat de voorwaarden voor opname van milieuvergunningen in de Utrechtse depositiebank overeenkomen met de voorwaarden die in Noord-Brabant gelden, moet worden geoordeeld dat de voorwaarden voor opname van milieuvergunningen in de Utrechtse depositiebank onvoldoende waarborgen dat een directe samenhang aanwezig is tussen de in de depositiebank op te nemen en de aan de bank te onttrekken saldi ten behoeve van de verlening van een Nbwvergunning. Voor de motivering wordt verwezen naar de hiervoor genoemde uitspraak van heden.
6.7. Het beroep is gelet op het in 2.4, 5.7 en 6.6. overwogene gegrond. Het besluit op bezwaar dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 19d, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 1, onder n, onder 3º en artikel 2, artikel 19g en artikel 19kd van de Nbw 1998.
7. Voor het alsnog te nemen besluit op bezwaar wijst de Afdeling erop dat het Natura 2000-gebied Groot Zandbrink sedert de beschikking van de Europese Commissie van 16 november 2012 tot vaststelling van de zesde bijgewerkte lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio, niet langer op deze lijst voorkomt. De exploitatie en uitbreiding van de pluimveehouderij is dan ook voor zover het de effecten op het gebied Groot Zandbrink betreft niet langer vergunningplichtig krachtens artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998.
8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 8 mei 2012, kenmerk 80ADE71C;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij de onderlinge waarborgmaatschappij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht aan de onderlinge waarborgmaatschappij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Verbeek
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2013
388.