Uitspraak
201303111/1/A2.
Datum uitspraak: 13 november 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante A], mede voor hun minderjarige kinderen (hierna tezamen: [appellante A] en anderen), allen wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 maart 2013 in zaken nrs. 12/1806, 12/2441 en 12/2442 in het geding tussen:
[appellante A] en anderen
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 21 april 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag van [appellant B] over het jaar 2012 herzien en op nihil gesteld.
Bij besluit van 3 mei 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 21 juni 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot zorgtoeslag van [appellante A] over het jaar 2012 op € 628,00 gesteld en het voorschot kinderopvangtoeslag over dat jaar herzien op nihil gesteld.
Bij besluit van 16 juli 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 maart 2013 heeft de rechtbank de beroepen tegen de besluiten van 3 mei 2012 en 16 juli 2012 niet-ontvankelijk verklaard voor zover die waren ingesteld door [appellante A] en [appellant B] namens hun kinderen. Voor zover de beroepen door [appellante A] en [appellant B] waren ingesteld, heeft zij die beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante A] en anderen hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2013, waar [appellante A] en anderen, vertegenwoordigd door mr. J. Klaas, advocaat te Haarlem, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, werkzaam bij die dienst, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 14 moet Pro het genot van de rechten en vrijheden die in dit verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Artikel 3 van Pro het Verdrag inzake de rechten van het kind van 20 november 1989 (hierna: het IVRK) luidt als volgt:
"1. Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.
2. De Staten die partij zijn, verbinden zich ertoe het kind te verzekeren van de bescherming en de zorg die nodig zijn voor zijn of haar welzijn, rekening houdend met de rechten en plichten van zijn of haar ouders, wettige voogden of anderen die wettelijk verantwoordelijk voor het kind zijn, en nemen hiertoe alle passende wettelijke en bestuurlijke maatregelen.
3. De Staten die partij zijn, waarborgen dat de instellingen, diensten en voorzieningen die verantwoordelijk zijn voor de zorg voor of de bescherming van kinderen voldoen aan de door de bevoegde autoriteiten vastgestelde normen, met name ten aanzien van de veiligheid, de gezondheid, het aantal personeelsleden en hun geschiktheid, alsmede bevoegd toezicht."
Artikel 26 van Pro het IVRK luidt als volgt:
"1. De Staten die partij zijn, erkennen voor ieder kind het recht de voordelen te genieten van voorzieningen voor sociale zekerheid, met inbegrip van sociale verzekering, en nemen de nodige maatregelen om de algehele verwezenlijking van dit recht te bewerkstelligen in overeenstemming met hun nationale recht.
2. De voordelen dienen, indien van toepassing, te worden verleend, waarbij rekening wordt gehouden met de middelen en omstandigheden van het kind en de personen die verantwoordelijk zijn voor zijn of haar onderhoud, alsmede iedere andere overweging die van belang is voor de beoordeling van een verzoek daartoe dat door of namens het kind wordt ingediend."
Artikel 27 van Pro het IVRK luidt als volgt:
"1. De Staten die partij zijn, erkennen het recht van ieder kind op een levensstandaard die toereikend is voor de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het kind.
2. De ouder(s) of anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind, hebben de primaire verantwoordelijkheid voor het waarborgen, naar vermogen en binnen de grenzen van hun financiële mogelijkheden, van de levensomstandigheden die nodig zijn voor de ontwikkeling van het kind.
3. De Staten die partij zijn, nemen, in overeenstemming met de nationale omstandigheden en met de middelen die hun ten dienste staan, passende maatregelen om ouders en anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind te helpen dit recht te verwezenlijken, en voorzien, indien de behoefte daaraan bestaat, in programma's voor materiële bijstand en ondersteuning, met name wat betreft voeding, kleding en huisvesting.
4. De Staten die partij zijn, nemen alle passende maatregelen om het verhaal te waarborgen van uitkeringen tot onderhoud van het kind door de ouders of andere personen die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind dragen, zowel binnen de Staat die partij is als vanuit het buitenland. Met name voor gevallen waarin degene die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind draagt, in een andere Staat woont dan die van het kind, bevorderen de Staten die partij zijn de toetreding tot internationale overeenkomsten of het sluiten van dergelijke overeenkomsten, alsmede het treffen van andere passende regelingen."
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) kan de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, geen aanspraak maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan.
Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) heeft de belanghebbende, ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van Pro de Vw 2000, geen aanspraak op een tegemoetkoming.
2. De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij het besluit van 3 mei 2012 bepaald dat [appellant B] geen recht heeft op voorschotten huurtoeslag, omdat hij geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland. Daaraan heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat aan [appellant B] verblijfstitelcode 98 is toegekend, hetgeen betekent dat hij geen rechtmatig verblijf heeft in de zin van artikel 8 van Pro de Vw 2000.
Bij het besluit van 16 juli 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen bepaald dat [appellante A] op de voet van artikel 9, tweede lid, van de Awir, geen recht op voorschotten zorg- en kinderopvangtoeslag voor de maanden januari tot en met maart 2012 heeft, omdat haar toeslagpartner, [appellant B], geen verblijfstitel heeft.
Het hoger beroep, voor zover ingediend namens de kinderen
3. Het betoog van [appellante A] en anderen dat de rechtbank ten onrechte het beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard voor zover dat namens de kinderen was ingediend, faalt, reeds omdat het bezwaar tegen de besluiten van 21 april 2012 en 21 juni 2012 niet mede namens de kinderen is gemaakt. Nu niet is gesteld noch is gebleken dat hun niet redelijkerwijs kan worden verweten dat zij geen bezwaar hebben gemaakt, konden de kinderen ingevolge artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet in hun beroep worden ontvangen.
Het hoger beroep van [appellante A] en [appellant B]
4. [appellante A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen, door de voorschotten huur-, zorg- en kinderopvangtoeslag op nihil te stellen voor de periode dat [appellant B] bij zijn gezin woonde, in strijd handelt met artikel 8, eerste lid, mede gelezen in verbinding met artikel 14 van Pro het EVRM, en artikel 3, gelezen in verbinding met de artikelen 26 en 27 van het IVRK. Volgens hen worden [appellante A] en haar kinderen gedwongen een keuze te maken tussen enerzijds een gezinsleven met [appellant B], maar zonder toeslagen, en anderzijds een gezinsleven zonder [appellant B], maar met toeslagen, en daarom gestraft voor het feit dat [appellant B] geen geldige verblijfsvergunning heeft. Voorts betogen [appellante A] en [appellant B] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het doel van het koppelingsbeginsel niet is om de uitzetting van [appellant B] te bevorderen, nu [appellante A] weer aanspraak maakte op de toeslagen nadat [appellant B] hun woning had verlaten.
4.1. Vaststaat dat tussen [appellante A], [appellant B] en hun kinderen familie- en gezinsleven bestaat als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM en dat een vertrek van [appellant B] ingrijpend is voor het gezin waarvan hij deel uitmaakt.
4.2. Aan zowel het door de Belastingdienst/Toeslagen toegepaste artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 als artikel 9, tweede lid, van de Awir ligt het koppelingsbeginsel ten grondslag. De Afdeling verwijst hiervoor naar de uitspraak van 22 december 2010 in zaak nr. 200909234/1/H2 en naar de uitspraak van 13 februari 2013 in zaak nr. 201202839/1/A2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Koppelingswet (Kamerstukken II 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 1 en 2) strekt het in deze wet neergelegde koppelingsbeginsel ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen, aan rechtmatig verblijf in Nederland te koppelen. Het koppelingsbeginsel heeft tot doel te voorkomen dat illegale vreemdelingen door ontvangst van uitkeringen en verstrekkingen in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijke verblijf of het verwerven van de schijn van legaliteit. Daarnaast is het erop gericht te voorkomen dat de vreemdeling die procedeert voor een verblijfsvergunning, gaandeweg in staat blijkt een zodanig sterke rechtspositie op te bouwen - of de schijn van een dergelijke positie - dat hij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijkt.
4.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in het kader van huurtoeslag (eerdergenoemde uitspraak van 22 december 2010), kindgebonden budget (bijvoorbeeld uitspraak van 6 maart 2013 in zaak nr. 201201834/1/A2) en zorgtoeslag (uitspraak van 15 mei 2013 in zaak nr. 201207292/1/A2), vormt het koppelingsbeginsel, gezien het hiermee nagestreefde doel, op zichzelf een redelijke en objectieve rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid tussen enerzijds een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vw 2000 en anderzijds een vreemdeling - zoals [appellant B] - die niet over een zodanig verblijfsrecht beschikt. De Afdeling ziet geen aanleiding hierover anders te oordelen voor zover het gaat om kinderopvangtoeslag.
4.4. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld, onder andere in de eerdergenoemde uitspraken van 22 december 2010 en 13 februari 2013, vinden ingevolge artikel 94 van Pro de Grondwet wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een eenieder verbindende bepaling van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Het niet toekennen van voorschotten huur-, zorg- en kinderopvangtoeslag kan onder zeer bijzondere omstandigheden in het concrete geval worden aangemerkt als strijdig met het non-discriminatiebeginsel van artikel 14 van Pro het EVRM in samenhang met het in artikel 8 van Pro dat verdrag besloten liggende recht op respect voor het familie- en gezinsleven, in welk geval de desbetreffende bepaling dan buiten toepassing gelaten moet worden. Gelet op het ingrijpende effect dat de weigering van voorschotten huur-, zorg- en kinderopvangtoeslag kan hebben, dient de Belastingdienst/Toeslagen een gemotiveerd beroep op zeer bijzondere omstandigheden zelfstandig te beoordelen.
4.4.1. [appellante A] en [appellant B] hebben geen beroep gedaan op zeer bijzondere omstandigheden. Gelet hierop, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt mocht stellen dat de weigering voorschotten huur-, zorg- en kinderopvangtoeslag toe te kennen niet strijdig is met artikel 8, gelezen in verbinding met artikel 14 van Pro het EVRM, en bestaat geen aanleiding artikel 10 van Pro de Vw 2000 of artikel 9, tweede lid, van de Awir buiten toepassing te laten.
4.5. De bestreden besluiten zijn, anders dan [appellante A] en [appellant B] betogen, evenmin in strijd met de artikelen 3, 26 en 27 van het IVRK. De toeslagen betreffen financiële bijdragen van het Rijk aan de ouders. Kinderen hebben daarop geen aanspraak. Onder verwijzing naar onder meer de uitspraken van 13 juni 2007, in zaak nr. 200607475/1, en 22 februari 2012, in zaak nr. 201107168/1/A2, overweegt de Afdeling voorts dat de artikelen 3 en 27 van het IVRK geen normen bevatten die vatbaar zijn voor rechtstreekse toepassing door de rechter, aangezien zij daarvoor niet voldoende concreet zijn en derhalve nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving behoeven. Zoals de Afdeling eveneens heeft overwogen in voornoemde uitspraak van 13 juni 2007, heeft Nederland het voorbehoud gemaakt dat artikel 26 van Pro het IVRK geen zelfstandig recht van kinderen op sociale zekerheidsvoorzieningen, met inbegrip van sociale verzekeringsuitkeringen, inhoudt.
4.6. Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Bindels
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2013
85-752.