Uitspraak
201200294/1/A4.
Datum uitspraak: 27 december 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Open Polders, gevestigd te Alkmaar (hierna: Open Polders),
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 juli 2011 heeft het college krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) aan [vergunninghouder] vergunning verleend voor de bouw en het gebruik van een stal aan het Oostdijkje te Graft de Rijp.
Bij besluit van 28 november 2011 heeft het college het door Open Polders hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Open Polders beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[vergunninghouder] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2012, waar Open Polders, vertegenwoordigd door mr. A.H. Jonkhoff, advocaat te Haarlem, en R. Mastbergen en mr. C.E. van Vleuten, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Blondelle-Zuidema en M. Hartman, werkzaam bij de provincie, zijn gehoord. Verder is daar [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. J.R. Dobbelsteijn Bisschops en [belanghebbende], gehoord.
Overwegingen
1. De vergunning ziet op het bouwen en gebruiken van een stal in het Natura 2000-gebied Eilandspolder (hierna: de polder) voor een biologische schapenhouderij met maximaal 500 schapen. [vergunninghouder] houdt hier op dit moment ongeveer 80 schapen. De schapen worden op omliggende agrarische gronden in de polder beweid. Het college wijst er in het verweerschrift op dat de schaapskudde bijdraagt aan het weidevogelbeheer van de polder en dat door begrazing weidegrond - de habitat voor de weidevogels - in stand blijft.
2. Open Polders is van mening dat schapen niet thuishoren in de polder. Als schapen in de polder lopen, zou immers het leefgebied van de woelmuis kunnen worden aangetast. Daarnaast is Open Polders ervoor beducht dat stikstof in de polder terechtkomt. Open Polders vreest ook dat schapen zullen eten van het beschermde habitattype veenmosrietland. Bovendien zou de bouw van de stal ten koste gaan van het leefgebied van vogels en zouden grutto's worden verstoord door de aanwezigheid van de stal. Tot slot betoogt Open Polders dat haar voor het maken van bezwaar gemaakte proceskosten bij het bestreden besluit ten onrechte niet zijn vergoed.
3. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden om zonder vergunning projecten te realiseren die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
Niet in geschil is dat de bouw van de stal een project is in de zin van deze bepaling. Het gebruik van de stal en het gebruik van de omliggende gronden voor beweiding van de schapen zijn zozeer met elkaar verweven dat de gevolgen van deze beide activiteiten tezamen moeten worden beschouwd als de door het project veroorzaakte gevolgen voor de polder.
Uit artikel 19g van de Nbw 1998 volgt dat de vergunning voor dit project enkel mag worden verleend, indien het college zich op basis van een passende beoordeling ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied door deze gevolgen niet zullen worden aangetast. Ingevolge artikel 19f, eerste lid, moet bij de passende beoordeling rekening worden gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van het gebied.
4. Niet in geschil is dat de instandhoudingsdoelstellingen als opgenomen in het ontwerp-aanwijzingsbesluit Eilandspolder de voor de polder geldende instandhoudingsdoelstellingen zijn. Deze instandhoudingsdoelstellingen hebben, voor zover hier van belang, betrekking op de natuurlijke habitat Overgangs- en trilvenen (H7140 - hierna: veenmosrietland). Verder gelden instandhoudingsdoelstellingen voor, voor zover hier van belang, de soorten Noordse woelmuis (H1340) en voor een aantal vogelsoorten, waaronder de grutto.
5. In de in het kader van de aanvraag om vergunning opgestelde passende beoordeling is wat de woelmuis betreft geconcludeerd dat geen van de effecten waarvoor deze muis gevoelig is, wordt veroorzaakt. Open Polders heeft deze conclusie niet met argumenten bestreden, en het gelaten bij de opmerking dat het voor de woelmuis beter zou zijn als koeien in plaats van schapen grazen.
Het beroep geeft reeds hierom geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich op basis van de passende beoordeling er niet van heeft kunnen verzekeren dat in zoverre de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
De beroepsgrond faalt.
6. In de passende beoordeling en het verweerschrift is erop gewezen dat de schapenhouderij per saldo leidt tot een vermindering van de hoeveelheid stikstof in de polder. De schapen eten immers in de polder en nemen daarbij stikstof op. Een deel van die opgenomen stikstof keert weliswaar terug in de polder via het uitrijden van mest en via depositie van een deel van de stalemissies, maar een ander deel verlaat de polder wanneer de schapen naar het slachthuis worden gebracht en via stalemissies die niet tot depositie in de polder leiden. Dit is op zichzelf ook niet met argumenten bestreden door Open Polders. In zoverre levert de schapenhouderij op gebiedsniveau een bijdrage aan de door Open Polders gewenste afname van de stikstofbelasting van de polder.
7. Open Polders wijst erop dat desondanks een negatief effect kan optreden, omdat - zo begrijpt de Afdeling het betoog van Open Polders - mogelijk sommige delen van de polder een verhoogde stikstofdepositie kunnen ondervinden. Zij betoogt dat niet enkel van belang is of voor stikstofdepositie gevoelige habitats extra worden belast, maar dat iedere extra belasting van het gebied op welke plek dan ook moet worden voorkomen. Ter zitting heeft Open Polders hieraan toegevoegd dat het niet bekend zou zijn op welke plaatsen veenmosrietland in de polder aanwezig is.
Verder is volgens haar ten onrechte geen rekening gehouden met de mogelijkheid dat het uitrijden van mest dan wel de stalemissies tot een extra belasting met stikstof van veenmosrietland leiden. Ook zou het college ten onrechte geen rekening hebben gehouden met de door nabij gelegen veehouderijen veroorzaakte stikstofdepositie. Tot slot behoort volgens Open Polders bij de berekeningen te worden uitgegaan van de depositie als gevolg van het houden van de volledige veebezetting (500 schapen) en niet van een uitbreiding van de veehouderij met 420 schapen.
7.1. Gezien artikel 19d van de Nbw 1998 zijn de voor het gebied geldende instandhoudingsdoelstellingen leidend bij de beslissing over de verlening van de vergunning. De beoordeling van de gevolgen van de stikstofdepositie kan gelet hierop beperkt blijven tot de delen van het gebied waar deze depositie van invloed kan zijn op die doelstellingen. Het college heeft dan ook terecht tot uitgangspunt genomen dat moet worden onderzocht welke gevolgen de stikstofdepositie heeft voor de voor die depositie gevoelige habitats waarvoor een instandhoudingsdoelstelling geldt (hier: veenmosrietland) en niet voor willekeurig welk gedeelte van het gebied zoals Open Polders wenst. Het college heeft verder ter zitting het standpunt van Open Polders dat niet bekend zou zijn waar zich het veenmosrietland in de polder bevindt, weersproken. Het is aannemelijk dat het college weet waar dit habitattype zich in de polder bevindt.
7.2. Het college heeft in het verweerschrift uiteengezet dat bij de beoordeling van de stikstofdepositie de door de andere veehouderijen veroorzaakte stikstofdepositie is betrokken. Er is geen grond om dit, door Open Polders niet met argumenten bestreden, standpunt onjuist te achten.
7.3. Uit berekeningen van de depositie in de passende beoordeling en aanvullend door het college gemaakte berekeningen, kan worden afgeleid dat de depositie op het veenmosrietland als gevolg van de stalemissies van de schapenhouderij met de volledige bezetting van 500 schapen 3,34 mol/ha/jr, en daarmee 0,48% van de zogenoemde kritische depositiewaarde van 700 mol/ha/jr van veenmosrietland, kan bedragen. Wanneer deposities vanwege andere in de omgeving gelegen veehouderijen worden meegeteld, bedraagt de depositie maximaal 10,13 mol/ha/jr, wat neerkomt op 1,45% van de kritische depositiewaarde. De kritische depositiewaarde geeft, kort weergegeven, aan bij welke mate van stikstofdepositie wordt aangenomen dat niet langer op voorhand kan worden uitgesloten dat er een risico is dat de kwaliteit van het habitattype wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende invloed van de stikstofdepositie. Overschrijding van deze waarde betekent dan ook niet dat vaststaat dat een aantasting van de kwaliteit van een habitattype plaatsvindt, maar uitsluitend dat de mogelijkheid van een aantasting niet zonder meer afwezig is.
Het college acht - los van het feit dat de berekende depositie volgens hem een overschatting van de feitelijk optredende deposities betekent - uitgesloten dat de berekende bijdragen in dit geval tot significante effecten zouden kunnen leiden. Deze bijdragen zijn ecologisch verwaarloosbaar, omdat de effecten ervan niet te herleiden zijn tot een individuele bron, aldus het college. Bovendien fluctueert de achtergronddepositie, die blijkens de dossierstukken volgens het college ongeveer 1350 mol/ha/jr bedraagt, hoe dan ook met zo'n 5 tot 10 % (ongeveer 67 tot 135 mol/ha/jr). De berekende bijdragen vallen volledig weg tegen deze natuurlijke fluctuatie in de achtergronddepositie. Daarom is een aantasting van het veenmosrietland door de berekende bijdragen volgens het college niet meetbaar of aannemelijk te maken.
Het college wijst er verder op dat uit de gebiedsanalyse Eilandspolder-oost, die is opgesteld door Ecologisch Adviesbureau Van 't Veer, blijkt dat er in de polder veenmosrietland van goede kwaliteit aanwezig is en dat de behouddoelstelling voor dit habitattype zonder meer kan worden gehaald bij de huidige en voorziene stikstofdepositie. Stikstofbeperkende maatregelen zijn niet noodzakelijk.
Open Polders heeft, zo heeft zij ter zitting bevestigd, geen inhoudelijke argumenten die pleiten tegen de hiervoor weergegeven onderbouwing van het college over de mogelijke bijdrage van de stalemissies aan de stikstofdepositie op het veenmosrietland. De Afdeling heeft dan ook geen aanleiding te oordelen dat het college op basis van deze onderbouwing niet mocht concluderen dat in dit opzicht de natuurlijke kenmerken van de polder niet worden aangetast.
8. Wat betreft de vrees van Open Polders dat schapen zullen eten van veenmosrietland, of dat het uitrijden van mest nabij veenmosrietland zal leiden tot een aantasting van dit habitattype, overweegt de Afdeling als volgt.
Het college staat op het standpunt dat op of nabij de percelen van [vergunninghouder] geen veenmosrietland aanwezig is, zodat de vrees van Open Polders ongegrond is. Mocht [vergunninghouder] in de toekomst wel dergelijke percelen in gebruik nemen dan kan, indien dat nodig mocht blijken te zijn, door het verbinden van extra voorschriften aan de vergunning worden verzekerd dat ook dan geen aantasting van dit habitattype zal plaatsvinden.
Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling aldus bij de vergunningverlening in dit opzicht voldoende de mogelijke gevolgen voor het veenmosrietland betrokken.
9. De beroepsgronden over de stikstofdepositie en het eten van veenmosrietland falen.
10. Open Polders betoogt dat bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte niet is betrokken dat het vervangen van de bestaande bebouwing door de nieuwe stal zal leiden tot verlies van het leefgebied van vogels. Verder zouden zich vlakbij de stal grutto's verzamelen.
10.1. Het college betoogt dat uit de passende beoordeling blijkt dat de bouw van de stal niet leidt tot biotoopverlies voor vogelsoorten. Het betoogt verder dat belangrijke locaties voor de grutto zich op meer dan 600 m van de stal bevinden. Gezien de verstoringsafstand van grutto's van maximaal 350 tot 450 meter, is verstoring uit te sluiten.
Open Polders heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit standpunt onjuist is.
De beroepsgronden over de vogels falen.
11. Het betoog van Open Polders dat bij het bestreden besluit ten onrechte haar voor de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten niet zijn vergoed, faalt reeds omdat daarvoor ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht ten minste vereist is dat bij het besluit op bezwaar het primaire besluit wordt herroepen. Dat is hier niet aan de orde.
Conclusie
12. Het beroep is ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van der Zijpp
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2012
262.