Uitspraak
201100658/1/V1.
Datum uitspraak: 13 april 2012
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister voor Immigratie en Asiel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 17 december 2010 in zaak nr. 09/2422 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 december 2008 heeft de staatssecretaris van Justitie een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 17 december 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 14 januari 2011, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2012, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te Den Haag, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. B.D. Lit, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
2. Ambtshalve overwegingen
2.1. Onder de minister wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
2.2. Bij besluit van 22 maart 2002 heeft de minister een eerdere aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen. Aan dat besluit heeft de minister, onder verwijzing naar het algemeen ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken over de veiligheidsdiensten in communistisch Afghanistan van 29 februari 2000 (hierna: het ambtsbericht), ten grondslag gelegd dat de vreemdeling, gezien zijn werkzaamheden als officier voor de Khadimat e Atal’at e Dowlati/Wazarat e Amaniat e Dowlati (hierna: de KhAD/WAD) persoonlijk betrokken is geweest bij misdrijven als bedoeld in artikel 1(F) van het Verdrag betreffende de status van Vluchtelingen van Genève van 28 juli 1951, zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967 (hierna: het Vluchtelingenverdrag).
In het ambtsbericht wordt, op grond van de daarin beschreven roulatie en bevorderingssystematiek voor (onder)officieren binnen de KhAD/WAD, geconcludeerd dat al die (onder)officieren werkzaam zijn geweest in de macabere afdelingen van de KhAD/WAD en persoonlijk betrokken zijn geweest bij het arresteren, ondervragen, martelen en soms executeren van verdachte personen.
2.2.1. Uit de jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 6 maart 2008 in zaak nr. 200706839/1, www.raadvanstate.nl) vloeit voort dat, indien na een eerder afwijzend besluit een besluit van gelijke strekking wordt genomen, door het instellen van beroep tegen het laatste besluit niet kan worden bereikt dat de bestuursrechter dat besluit toetst, als ware het een eerste afwijzing. Dit uitgangspunt geldt niet alleen voor besluiten genomen naar aanleiding van een nieuwe aanvraag, maar ook voor besluiten op een verzoek om terug te komen van een al dan niet op aanvraag genomen besluit (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2005 in zaak nr. 200406320/1, www.raadvanstate.nl). Slechts indien en voor zover in de bestuurlijke fase nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel uit het aldus aangevoerde kan worden afgeleid dat zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kunnen dat besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen door de bestuursrechter worden getoetst.
2.2.2. Onder nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden moeten worden begrepen feiten of omstandigheden die na het eerdere besluit zijn voorgevallen of die niet vóór dat besluit konden en derhalve behoorden te worden aangevoerd, alsmede bewijsstukken van reeds eerder gestelde feiten of omstandigheden, die niet vóór het nemen van het eerdere besluit konden en derhalve behoorden te worden overgelegd. Is hieraan voldaan, dan doen zich niettemin geen feiten of omstandigheden voor die een hernieuwde rechterlijke toetsing rechtvaardigen, indien op voorhand is uitgesloten dat hetgeen alsnog is aangevoerd of overgelegd aan het eerdere besluit kan afdoen.
2.2.3. Het besluit van 29 december 2008 is van gelijke strekking als dat van 22 maart 2002, zodat op het tegen laatstgenoemd besluit ingestelde beroep het in 2.2.1 en 2.2.2 weergegeven beoordelingskader van toepassing is.
2.3. De vreemdeling heeft aan zijn opvolgende aanvraag mede ten grondslag gelegd dat artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag ten onrechte aan hem is tegengeworpen gelet op:
1. een rapport van dr. A. Giustozzi van het 'Crisis States Research Centre' van 6 maart 2006;
2. een brief van dr. Barnett R. Rubin van het 'Center on International Cooperation' van 26 maart 2007;
3. een brief van het Ministerie van Buitenlandse Zaken van Afghanistan van 24 april 2007;
4. een verklaring van het Consulaat Generaal van Afghanistan van 31 mei 2007;
5. een brief van de voorzitter van het Afghaanse parlement van 5 augustus 2007;
6. een brief van de United Nations High Commissioner for Refugees (hierna: de UNHCR) van 14 november 2007 over de toepassing van artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag;
7. artikel 12, tweede lid, van de richtlijn 2004/83/EG van de Raad van de Europese Unie van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (hierna: de richtlijn);
8. de "Note on the Structure and Operation of the KhAD/WAD in Afghanistan 1978-1992" van de UNHCR van 13 mei 2008 (hierna: de UNHCR Note);
9. een brief van de UNHCR van 9 juli 2009 aan het Ministerie van Buitenlandse Zaken, gelezen in samenhang met een brief van de minister van Buitenlandse Zaken van 2 oktober 2009 aan de Tweede Kamer der Staten Generaal (TK 2009 2010, 27 925 en 19 637, nr. 363) en een brief van de UNHCR van 17 november 2009 aan de minister van Buitenlandse Zaken (hierna tezamen: de brieven van 2009).
2.3.1. De rechtbank heeft terecht en op juiste gronden overwogen dat de in 2.3 vermelde verklaring van 31 mei 2007 en de daar vermelde brieven van 26 maart 2007, 24 april 2007 en 5 augustus 2007 geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in 2.2.2 zijn, die een hernieuwde rechterlijke toetsing van het besluit van 29 december 2008 rechtvaardigen.
Voorts zijn de UNHCR-Note, het in 2.3 vermelde rapport van 6 maart 2006 en de daar vermelde brief van 14 november 2007, hoewel deze dateren van na het besluit van 22 maart 2002, evenmin nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in 2.2.2, nu uit de uitspraken van de Afdeling van 24 september 2009 in zaak nr. 200901907/1/V1 en van 17 maart 2010 in zaak nr. 200906595/1/V1 (www.raadvanstate.nl), volgt dat op voorhand is uitgesloten dat deze stukken aan dat besluit kunnen afdoen.
2.3.2. Uit hetgeen de vreemdeling voorts heeft aangevoerd over artikel 12, tweede lid, van de richtlijn kan niet worden afgeleid dat zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, omdat die bepaling en artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag met elkaar overeenkomen, gelet op hun tekst alsmede gelet op hetgeen het Hof van Justitie van de Europese Unie daarover heeft overwogen in de punten 77, 86 en 102 van zijn arrest van 9 november 2010, C 57/09 en C 101/09, Duitsland tegen B. en D. (www.curia.europa.eu).
2.3.3. Over de brieven van 2009 heeft de vreemdeling betoogd dat deze een verdere concretisering vormen van de aan de UNHCR Note ten grondslag gelegde bronnen en dat zij niet zijn vermeld in de in 2.3.1 vermelde uitspraak van de Afdeling van 24 september 2009.
In die uitspraak is over de UNHCR Note overwogen dat, voor zover thans van belang, deze over de roulatie en bevorderingssystematiek voor (onder)officieren binnen de KhAD/WAD andere informatie bevat dan het ambtsbericht, maar dat aan die informatie geen doorslaggevende betekenis toekomt, reeds omdat die, afgezien van een verwijzing naar rapporten van dr. A. Giustozzi, waaronder het in 2.3 vermelde rapport van 6 maart 2006, die onvoldoende aanleiding geeft om aan de juistheid of volledigheid van het ambtsbericht te twijfelen, niet nader is gespecificeerd dan als afkomstig van goed geïnformeerde bronnen, zoals personen die destijds aan de KhAD/WAD waren verbonden, zodat niet inzichtelijk is in hoeverre deze bronnen kunnen worden gekwalificeerd als objectief, onafhankelijk en betrouwbaar.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 30 november 2004 in zaak nr. 200404008/1 (www.raadvanstate.nl) volgt dat het aan de vreemdeling is om feiten en omstandigheden te stellen die aannemelijk maken dat concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het ambtsbericht. Uit voormelde uitspraak van de Afdeling van 24 september 2009 volgt dat eerst indien door de vreemdeling inzichtelijk is gemaakt in hoeverre de aan de UNHCR Note ten grondslag gelegde bronnen, dan wel de door de UNHCR geraadpleegde aanvullende bronnen, kunnen worden gekwalificeerd als objectief, onafhankelijk en betrouwbaar, kan worden beoordeeld of bedoelde concrete aanknopingspunten bestaan.
2.3.3.1. In de brief van 9 juli 2009 is, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
<small>"I refer to (…) [de UNHCR Note]. (…) The other question concerned the possibilities for UNHCR (Kabul) to obtain additional information on the structure and practices of the KhAD/WAD. (…) As concerns the other question, both UNHCR Brussels and UNHCR Kabul have tried to identify and approach additional sources. The results of UNHCR Brussels' efforts, i.e. the names of four Russian experts on Afghanistan and the KhAD/WAD, were communicated to the Ministry in an email of 11 November 2008. Following consultations with UNHCR Kabul and Headquarters, I regret to inform you that despite UNHCR Kabul having approached additional sources who would in principle be in a position to comment on the structure and functioning of the KhAD/WAD, no further information adding to our existing knowledge was secured. [De UNHCR Note] will hence remain UNHCR's position on the structure and functioning of the KhAD/WAD, including the issue of rotation."</small>
In de brief van 2 oktober 2009 is, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
<small>"Tijdens het overleg in Kaboel werd door UNHCR aangegeven dat [de UNHCR Note] een bundeling is van jarenlange kennisaccumulatie (sinds 1990) bij UNHCR. Deze kennis is afkomstig van professionele contacten van UNHCR medewerkers met (voormalige) KhAD/WAD medewerkers gedurende de laatste jaren van het communistische bewind in Afghanistan en daarna, toen voormalige medewerkers van de KhAD/WAD functies bekleedden in de nieuwe regering van Afghanistan. Hierdoor ontstond een beeld van de organisatiestructuur van de KhAD/WAD. Daarnaast baseert UNHCR zich op een groot aantal formele «intake»-gesprekken met KhAD/WAD (onder)officieren die door de jaren heen in meerdere landen asiel aanvroegen en wier aanvraag door de lokale UNHCR-vertegenwoordiging moest worden beoordeeld. Hiertoe kwamen geregeld verzoeken van UNHCR kantoren wereldwijd aan UNHCR Kaboel om achtergrondinformatie over KhAD/WAD. Ook deze onderzoeken naar achtergrondinformatie droegen bij aan de kennisaccumulatie. Tot slot zijn door UNHCR gesprekken gevoerd met experts inzake KhAD/WAD (voormalige KhAD/WAD-medewerkers – onder wie hooggeplaatste officieren –, wetenschappers en Russische adviseurs die de KhAD/WAD hadden helpen opzetten), op meerdere momenten sinds 1990. Uit het overleg bleek dat het hierbij om interviews ging die niet tot doel hadden het roulatiesysteem te bespreken."</small>
In de brief van 17 november 2009 is, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
<small>"One issue which the research behind [de UNHCR Note] addressed in particular was the alleged existence of rotation and promotion policies within KhAD/WAD. In preparing [de UNHCR Note], on this point as on others, UNHCR staff in Afghanistan and elsewhere consulted a variety of sources on the basis of targeted questions. In addition, [de UNHCR Note] benefited from more general information on the KhAD/WAD, collected by our office in Kabul over the course of several years. Then, following the issuance of [de UNHCR Note], as well as during discussions with staff of your Ministry, additional efforts were made by our offices in Kabul and Brussels to verify in particular the existence of a rotation system within the KhAD/WAD. In spite of all these investigations, it was not possible to confirm the existence of a rotation policy."</small>
2.3.3.2. De brieven van 2009 zijn, hoewel deze dateren van na het besluit van 22 maart 2002, op zichzelf genomen noch in samenhang met de UNHCR Note nieuwe feiten of omstandigheden als bedoeld in 2.2.2, nu op voorhand is uitgesloten dat zij aan dat besluit kunnen afdoen. Immers, in voormelde brief van de UNHCR van 9 juli 2009 zijn geen aan de UNHCR Note ten grondslag gelegde bronnen genoemd. Bovendien blijkt uit die brief niet dat de daarin vermelde aanvullende bronnen concrete informatie over de roulatie en bevorderingssystematiek voor (onder)officieren binnen de KhAD/WAD hebben verschaft. Voorts zijn in de brieven van 2009 geen aan de UNHCR Note ten grondslag gelegde bronnen of door de UNHCR geraadpleegde aanvullende bronnen gespecificeerd die dergelijke informatie wel hebben verschaft. Hieruit volgt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat, samengevat weergegeven, in de UNHCR Note en de toelichting daarop in de brief van 9 juli 2009 concrete aanknopingspunten zijn gelegen voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van het ambtsbericht en in zoverre door de vreemdeling nieuwe feiten en veranderde omstandigheden zijn aangedragen die een hernieuwde rechterlijke toetsing van het besluit van 29 december 2008 rechtvaardigen.
2.4. Nu de vreemdeling geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft aangedragen met betrekking tot het aan hem tegenwerpen van artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag en zich evenmin een relevante wijziging van het recht ten aanzien van die bepaling voordoet, kan hetgeen hij overigens aan zijn opvolgende aanvraag ten grondslag heeft gelegd op voorhand niet aan het besluit van 29 december 2008 afdoen en is voor een hernieuwde rechterlijke toetsing van het besluit van 29 december 2008 geen plaats.
Voorts heeft de vreemdeling niet betoogd dat zich in dit geval bijzondere feiten en omstandigheden voordoen als bedoeld in rechtsoverweging 45 van het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 19 februari 1998 in zaak nr. 145/1996/764/965, Bahaddar tegen Nederland (JV 1998/45), zodat ook in zoverre voor rechterlijke toetsing van het besluit van 29 december 2008 geen plaats is.
2.5. Reeds hierom is het hoger beroep gegrond en dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. Hetgeen in de grieven is aangevoerd behoeft geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, wordt het beroep tegen het besluit van 29 december 2008 ongegrond verklaard.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 17 december 2010 in zaak nr. 09/2422;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins de Vin en mr. R. van der Spoel, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Beerse
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2012
382-610.
Verzonden: 13 april 2012
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser